CC BY
38
УДК 343.2 ББК 67.408
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ВЫЯВЛЕНИЯ И РАСКРЫТИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ,
СВЯЗАННЫХ С «ОТКАТАМИ»
НАДЕЖДА ДМИТРИЕВНА БУТ,
заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, старший советник юстиции
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность.
СТАНИСЛАВ ВАСИЛЬЕВИЧ БАЖАНОВ, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, академик Петровской академии наук и искусств E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются отдельные вопросы квалификации преступлений, связанных с «откатами», а также особенности правоохранительной, в том числе прокурорско-надзорной деятельности по их своевременному выявлению и раскрытию.
Ключевые слова: коррупция, «откат», прокурорский надзор, подведомственность, оперативно-разыскные органы.
Annotation. This article discusses some issues of qualification of crimes related to «kickbacks», and especially law enforcement, including prosecutors and supervisory activities for their timely identification and disclosure.
Keywords: corruption, «rollback», public prosecutor's supervision, jurisdiction, operative-investigative bodies.
В уголовно-правовой теории понятие «откат» интерпретируется по-разному; например, как «комиссионные», специально выделяемые должностному лицу за одобренную им сделку; как разновидность хищения бюджетных денежных средств путем оплаты организацией (учреждением), где работает должностное лицо, товара, работ или услуг по искусственно завышенной цене; как встречное имущественное предоставление в виде материальных ценностей, скидок с рыночной цены товаров, работ, услуг, которые получает должностное лицо государственной, муниципальной или коммерче-
ской организации за «правильное» выполнение возложенных на него обязанностей; как совместное изъятие из организации, в которой работает должностное лицо, денежных средств, идущих на оплату работ, услуг, товаров по ней. При этом предполагается, что их часть возвращается ему в виде имущественного предоставления за способствование совершению сделки.
В ситуациях, когда речь заходит о передаче «отката» должностному лицу государственного (муниципального) органа, вопрос о квалификации его действий упирается, главным образом, в выбор
альтернативы: ст. 285 УК РФ («Злоупотребление должностными полномочиями») или ст. 290 УК РФ («Получение взятки»). В ряде случаев вменяется совокупность упомянутых преступлений без учета источника финансовой «подпитки» «отката», что представляется неприемлемым, поскольку первостепенное значение при решении вопроса о квалификации действий виновного в описываемых случаях имеет именно источник вознаграждения за заключение государственного или муниципального контракта — фиксированный процент от суммы сделки, понимаемой как «откат», или собственные денежные средства взяткодателя. Наиболее спорным здесь является предложение о квалификации деяния лица, представляющего интересы организации (учреждения), и получившего «бонус» после совершения сделки по явно завышенным ценам. Считается, что получение чиновником, действовавшим от имени юридического лица, денежного вознаграждения от контрагента по сделке следует квалифицировать как растрату вверенного имущества, при условии, если перечисленные по договору в пользу контрагента средства заведомо превышали рыночную стоимость товаров, работ, услуг. Вместе с тем, такого рода оценка означает «откат», являющийся предметом именно взятки. В силу изложенного содеянное предписывается расценивать как получение взятки в денежном исчислении «отката». Иное сводит на нет представление о получении взятки как о коррупционном преступлении.
Как известно, в развитие положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 был разработан Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 гг., утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 (с одноименным названием). В целях решения поставленных в нем задач Следственному комитету Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации было предписано проводить систематический анализ практики уголовного преследования по делам о преступлениях коррупционной направленности с учетом постановления Пленума Верхов-
ного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (п. 13)2.
Заметим, что в соответствии с пп. «б» п. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции предписывается понимать деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, в том числе, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений.
Терминологическое выражение «противодействие преступности» широко употребляется в современном федеральном законодательстве, в (меж) ведомственных нормативных правовых актах, включая приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»3, а также в юридической литературе.
В научных изданиях последних лет неизменно подчеркивается, что противодействие следует расценивать именно как «действие, препятствующее другому действию»4 без учета того, что противодействие преступности как социально-правовому явлению невозможно. Рассматриваемый термин (условно) приложим лишь к конкретным преступлениям, т.е. к тем, о которых стало известно, множественность которых, среди прочего, образует преступность. Хотя и подобная его интерпретация далеко не идеальна, поскольку термин «противодействие» изначально зародился в лоне криминалистической науки, где им обозначалась противоправная деятельность подозреваемых (обвиняемых) и связанных с ними лиц по созданию неблагоприятной обстановки предварительного расследования (судебного разбирательства). Противодействия же (читай — сопротивления5) со стороны государства (в лице его правоохранительных органов) преступности (преступлениям) явно недостаточно для достижения целей государственно-правовой политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Особенно если
учесть, что во многих регионах Российской Федерации, а также в странах СНГ раскрываемость преступлений остается на недосягаемо высоком уровне (94—98%).
Значительную роль в формировании нормативной правовой основы борьбы с коррупцией играет и Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»6, во исполнение которого был принят приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»7. В соответствии с содержащимися в них предписаниями, на органы прокуратуры возложено осуществление надзора за соблюдением законодательства в сфере борьбы с экономическими правонарушениями, соблюдения государственными и муниципальными служащими запретов (ограничений), обусловленных публичным характером их деятельности. Кроме того, к их компетенции отнесены полномочия по реализации мер административного принуждения в случаях нарушения законодательства о противодействии коррупции и по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их про-ектов)8.
Органы прокуратуры проделали на данном направлении значительную работу, однако говорить о преуспевании пока не приходится. Специализирующиеся в этой области прокуроры в состоянии эффективно выявлять преступления, связанные с «откатами», только в тесном взаимодействии с другими правоохранительными органами, поскольку рассматриваемые деяния обнаруживаются, главным образом, в ходе оперативно-разыскных мероприятий оперативных подразделений ФСБ Российской Федерации и МВД Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-разыскной дея-тельности»9.
Особенности прокурорского участия в выявлении и расследовании преступлений, связанных с «откатами», проявляются в следующем. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор признается должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной уголовно-процессуальным кодексом, осуществлять от имени
государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Таким образом, законодатель позиционирует его, с одной стороны, как участника уголовного процесса со стороны обвинения, правомочного осуществлять уголовное преследование по уголовному делу, а с другой — как должностное лицо, призванное осуществлять надзор за законностью уголовно-процессуальной (и оперативно-разыскной) деятельности этой же стороны. В силу изложенного, законодательное отнесение прокурора к стороне обвинения не исключает, а наоборот, предполагает различные формы его взаимодействия с органами предварительного расследования (оперативно-разыскными органами), а вот юридический статус должностного лица, осуществляющего прокурорский надзор за ними, таковую возможность исключает в принципе.
Во-вторых, сообщения о преступлениях, которые гипотетически могут быть связаны с «откатами», учитываются, в основном, под видом деяний, предусмотренных ст. 159 «Мошенничество», ст. 160 «Присвоение или растрата», ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 290 «Получение взятки» и ст. 291 «Дача взятки» УК РФ. Наличие в объективной стороне перечисленных составов преступлений фактора «отката» проявляется, как правило, не сразу, а в ходе оперативно-разыскного документирования, реже — после возбуждения уголовного дела и даже в стадии предварительного расследования. В силу изложенного, прокурорский надзор за исполнением законов субъектами выявления и расследования преступлений, связанных с «откатами», должен сочетать в себе одновременное наблюдение за законностью и уголовно-процессуальной, и оперативно-разыскной деятельности10. На данное обстоятельство косвенно обращается внимание в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», конкретизирующей предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования и оперативно-разыскными органами: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка
разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Стоит обратить внимание на то, что в указанной норме законодатель разводит понятия «органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность» и «органы дознания», что имеет принципиальное значение для уяснения не только предмета, но и пределов полномочий прокуроров в рассматриваемой области. Тем более что указанные прокурорские полномочия находятся в непосредственной взаимосвязи с полномочиями поднадзорных им органов предварительного расследования и органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность. В то же время, в уголовно-процессуальной и в оперативно-разыскной теории, равно как и в соответствующих отраслях законодательства, органы дознания зачастую отождествляются с оперативно-разыскными органами, что в методологическом плане заметно осложняет характер взаимоотношений прокуроров с поднадзорными им сотрудниками следственных и оперативных подразделений правоохранительных ведомств. Достаточно ознакомиться с содержанием хотя бы п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, в котором органы внутренних дел в статутном плане уравниваются с органами дознания и (одновременно) с оперативно-разыскными органами.
Таким образом, на досудебном этапе производства по уголовному делу, наряду с органами дознания и предварительного следствия участие принимают и взаимодействующие с ними оперативно-разыскные органы. Указанные обстоятельства приобретают особое значение при оценке правомерности участия органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с «откатами». Именно поэтому Федеральный закон об оперативно-разыскной деятельности должен включать в себя такую категорию как оперативно-разыскная подведомственность, предназначенную для определения компетенции сотрудников оперативных подразделений МВД Рос-
сийской Федерации и ФСБ Российской Федерации в сфере выявления и раскрытия рассматриваемых преступлений.
Объясняется данное обстоятельство тем, что каждое оперативное подразделение, участвуя в решении узковедомственных задач, усилия свои призвано направлять на выявление не всех, входящих, в том числе, в разряд коррупционных преступлений, деяний, а лишь тех, которые отнесены к его исключительному ведению. В оперативно-служебной практике Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, например, их перечень излагается в так называемом классификаторе, где декларируются уголовно-наказуемые деяния, (без-) условно относящиеся к разряду экономических.
Тем не менее, в теории оперативно-разыскной деятельности и в отраслевом законодательстве проблема разграничения подведомственности различных оперативно-разыскных органов остается неразрешенной, в то время как каждый государственный орган (учреждение) должен заниматься только теми вопросами, которые, в соответствии с нормативными правовыми актами, относятся к его исключительной компетенции3. В случае, если на законодательном уровне она не установлена, не исключается хаотичное присвоение и выполнение сотрудниками оперативных подразделений МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации не свойственных им функций, а также возникновение иных проблем в определении государственных органов, подразделений и должностных лиц, ответственных за своевременное выявление и раскрытие, в частности, коррупционных преступлений.
Литература
1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
2. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС КонсультантПлюс.
4. Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 «Об утверждении национального плана противодействия коррупции» // СПС КонсультантПлюс.
5. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» // СПС КонсультантПлюс.
6. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» // СПС КонсультантПлюс.
7. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // СПС Консультант-Плюс».
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» // СПС КонсультантПлюс.
9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2013 г. № 33 «О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2007 г. № 2 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» и от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // СПС КонсультантПлюс.
10. Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 1 сентября 2011 г. № 267/40 «О порядке представления для опубликования материалов о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции» // СПС КонсультантПлюс.
11. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (в ред. приказа Генеральной прокуратуры России от 9 февраля 2012 г. № 39 «Об организации надзора за деятельно-
стью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы») // СПС КонсультантПлюс.
12. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (ред. от 3 декабря 2013 г. № 33 «О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2007 г. № 2 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» и от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // СПС Консультант-Плюс.
13. Костенников М.В., Куракин А.В., Калита И.А. Прокуратура и противодействие коррупции // Российская юстиция. 2013. № 8.
14. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и образование, 2008.
15. Оперативно-розыскная энциклопедия. М., 2004.
16. Райзберг Б.А. Современный экономический словарь. М., 2006.
17. Сотов А., Телегина Т. Правовая природа «отката» // Корпоративный юрист. 2010. № 3.
References
1. Federal'nyi zakon ot 17 yanvarya 1992 g. № 2202-1 «O prokurature Rossiiskoi Federatsii» // SPS Konsul'tantPlyus.
2. Federal'nyi zakon ot 12 avgusta 1995 g. № 144-FZ «Ob operativno-rozysknoi deyatel'nosti» // SPS Konsul'tantPlyus.
3. Federal'nyi zakon ot 25 dekabrya 2008 g. № 273-FZ «O protivodeistvii korruptsii» // SPS Konsul'tantPlyus.
4. Ukaz Prezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 11 aprelya 2014 g. № 226 «Ob utverzhdenii natsional'nogo plana protivodeistviya korruptsii» // SPS Konsul'tantPlyus.
5. Ukaz Prezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 13 aprelya 2010 g. № 460 «O Natsional'noi strategii protivodeistviya korruptsii i Natsional'nom plane protivodeistviya korruptsii na 2010—2011 gody» // SPS Konsul'tantPlyus.
6. Prikaz General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii ot 16 yanvarya 2012 g. № 7 «Ob organizatsii raboty organov prokuratury Rossiiskoi Federatsii po protivodeistviyu prestupnosti» // SPS Konsul'tantPlyus
7. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo suda Rossiiskoi Federatsii ot 16 oktyabrya 2009 g. № 19 «O sudebnoi praktike po delam o zloupotreblenii dolzhnostnymi polnomochiyami i o prevyshenii dolzhnostnykh polnomochii» // SPS Konsul'tantPlyus»
8. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 10 fevralya 2000 g. № 6 «O sudebnoi praktike po delam o vzyatochnichestve i kommercheskom podkupe» // SPS Konsul'tantPlyus.
9. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 3 dekabrya 2013 g. № 33 «O vnesenii izmenenii v postanovleniya Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 11 yanvarya 2007 g. № 2 «O praktike naznacheniya sudami Rossiiskoi Federatsii ugolovnogo nakazaniya» i ot 9 iyulya 2013 g. № 24 «O sudebnoi praktike po delam o vzyatochnichestve i ob inykh korruptsionnykh prestupleniyakh» // SPS Konsul'tantPlyus.
10. Ukazanie General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii ot 1 sentyabrya 2011 g. № 267/40 «O poryadke predstavleniya dlya opublikovaniya materialov o rabote organov prokuratury po protivodeistviyu korruptsii» // SPS Konsul'tantPlyus.
11. Prikaz General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii ot 28 dekabrya 2009 g. № 400 «Ob organizatsii provedeniya antikorruptsionnoi ekspertizy normativnykh pravovykh aktov» (v red. prikaza General'noi prokuratury Rossii ot 9 fevralya 2012 g. № 39 «Ob organizatsii nadzora za deyatel'nost'yu Sledstvennogo komiteta Rossiiskoi Federatsii vne ugolovno-protsessual'noi sfery») // SPS Konsul'tantPlyus.
12. Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 9 iyulya 2013 g. № 24 «O sudebnoi praktike po delam o vzyatochnichestve i ob inykh korruptsionnykh prestupleniyakh» (red. ot 3 dekabrya 2013 g. № 33 «O vnesenii izmenenii v postanovleniya Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 11 yanvarya 2007 g. № 2 «O
praktike naznacheniya sudami Rossiiskoi Federatsii ugolovnogo nakazaniya» i ot 9 iyulya 2013 g. № 24 «O sudebnoi praktike po delam o vzyatochnichestve i ob inykh korruptsionnykh prestupleniyakh» // SPS Konsul'tantPlyus.
13. Kostennikov M.V., Kurakin A.V., Kalita I.A. Prokuratura i protivodeistvie korruptsii // Rossiiskaya yustitsiya. 2013. № 8.
14. Ozhegov S.I. Slovar' russkogo yazyka. M.: Mir i obrazovanie, 2008.
15. Operativno-rozysknaya entsiklopediya. M., 2004.
16. Raizberg B.A. Sovremennyi ekonomicheskii slovar'. M., 2006.
17. Sotov A., Telegina T. Pravovaya priroda «otkata» // Korporativnyi yurist. 2010. № 3.
1 Ред. от 28 декабря 2013 г.
2 Ред. от 3 декабря 2013 г. № 33; положения указанного постановления нашли развитие в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2013 г. № 33 «О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2007 г. № 2 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» и от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // Справочно-информационная система «Консультант +».
3 Справочно-информационная система «Консультант +».
4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и образование, 2008. С. 614.
5 Одно из словарных значений данного термина. — прим. авт.
6 Ред. от 22 декабря 2014 г., с изм. от 17 февраля 2015 г.
7 Ред. от 9 февраля 2012 г.; об этом см. также: Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 1 сентября 2011 г. № 267/40 «О порядке представления для опубликования материалов о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции» // Справочно-информационная система «Консультант +».
8 Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (в ред. приказа Генеральной прокуратуры России от 9 февраля 2012 г. № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы») // Справочно-информационная система «Консультант +».
9 Ред. от 21 декабря 2013 г.; далее — Федеральный закон «Об оперативно-разыскной деятельности». — прим. авт.
10 В Федеральном законе «Об оперативно-разыскной деятельности» термины «оперативно-разыскные органы» и «органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность» рассматриваются в качестве синонимов. — прим. авт.
11 Райзберг Б.А. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 35.
