CC BY
28
10 (298) - 2008
Региональные финансы
отдельные вопросы управления региональным долгом в российской федерации на современном этапе
В.Б. ЖМШНСШй, главный инспектор Счетной палаты Российской федерации
Вопросы управления государственным долгом на региональном уровне в условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, делегирования полномочий федерального уровня на региональный и местный уровни представляются чрезвычайно важными.
Необходимость реализации региональными и местными органами власти переданных им в рамках реформы функций и полномочий, требует привлечения дополнительных финансовых источников, при этом не всегда в формирующихся новых условиях межбюджетных отношений можно оглядываться на федеральный бюджет в надежде на финансовую помощь.
Естественным в таких случаях альтернативным источником привлечения финансовых ресурсов для нужд региональных и местных органов власти являются долговые обязательства. Использование долговых обязательств субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках бюджетного процесса позволяет им проводить более гибкую самостоятельную бюджетную политику, не прибегая к помощи из центра. Однако эффективность использования долговых обязательств напрямую будет зависеть от качества и умения региональных и местных органов власти управлять этими обязательствами.
В ходе анализа деятельности российских региональных администраций в области управления долговыми обязательствами становится очевидным тот факт, что уже сегодня в большинстве регионов России долговая политика относится к одному из приоритетных направлений деятельности в рамках бюджетного процесса.
Наибольшую актуальность тема управления региональным долгом приобретает в свете реформ по разграничению полномочий между уровнями
административной системы. Причина этого проста. В новых условиях межбюджетных отношений часть бюджетных обязательств федерального уровня ложится на плечи субъекта Российской Федерации, при этом финансовые возможности регионального бюджета отнюдь не увеличиваются в соразмерном дополнительным обязательствам объеме. Само собой это предполагает необходимость самостоятельного изыскания региональными властями дополнительных источников финансирования своих бюджетных обязательств.
Здесь стоит отметить, что в ряде регионов России уже давно и достаточно эффективно используют долговые инструменты при проведении своей бюджетной политики и последние данные Минфина России об объемах и структуре регионального долга подтверждают это.
Наибольшую роль в процессе упорядочивания взаимоотношений региональных властей со своими долговыми обязательствами сыграло введение в действие в 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс). Целая глава Бюджетного кодекса специально посвящена вопросам государственного долга и долга муниципальных образований.
Введенные Бюджетным кодексом ограничения на параметры регионального долга и регламентиро -ванные формы долговых обязательств значительно ограничили возможности региональных властей в некоторой «самодеятельности» в привлечении заемных средств на возвратной основе. Кроме того, требования Бюджетного кодекса подтолкнули региональные власти к постепенному наведению порядка в этой сфере бюджетного процесса.
В итоге за прошедшие семь с лишним лет в большинстве регионов в области управления ре-
финансы и кредит
61
гиональным долгом произошли положительные изменения.
В частности, в ряде регионов России за счет целенаправленной политики властей по погашению и списанию задолженности прошлых лет произошло существенное сокращение регионального долга, ликвидирована и урегулирована просроченная задолженность по долговым обязательствам перед федеральным бюджетом, оптимизированы объем и структура регионального долга и т. д.
В то же время отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам и соблюдение требований Бюджетного кодекса еще не означают качественного и эффективного управления региональным долгом.
Практика контроля за состоянием регионального долга показывает, что регулирующий его Бюджетный кодекс представляет собой все-таки административный документ, определяющий основные параметры долговой политики региона в рамках бюджетного процесса, а к управлению региональным долгом должны применяться более «гибкие» и «рыночные» методы управления.
Одним из первых шагов в этом направлении должно быть внедрение механизма мониторинга долговых обязательств на всех уровнях бюджетной системы, что в свою очередь определило бы и необходимость дальнейших институциональных преобразований в сфере управления государственным (региональным) долгом. В частности, проведение мониторинга регионального долга, его оценку и анализ вполне можно было бы поручить региональному долговому агентству, которое бы занималось, в том числе, и методологическим обеспечением процесса управления региональным долгом. Однако для этого необходимо принципиальное изменение существующей нормативно-правовой базы, регулирующей долговую политику государства.
В то же время мониторинг и оценка долговой политики возможны и без радикальных законодательных инициатив. Так, для проведения анализа и оценки эффективности управления региональными долговыми обязательствами достаточно разработать систему оценочных показателей наподобие тех, что применяют различные рейтинговые агентства для оценки кредитоспособности.
Именно применение рыночных, а не бюджетных принципов оценки качества управления региональными долговыми обязательствами на современном этапе развития российской экономики позволит специалистам выявить стратегические просчеты в управлении региональным долгом
и корректировать долговую политику на долгосрочную перспективу. Это же будет справедливо и для самого процесса управления региональным долгом.
К примеру, взимание платы за предоставление государственной гарантии, выпуск облигационных займов, использование средств кредитов, полученных в коммерческих банках, применение принципа «возвратности, срочности и платности» в процессе межбюджетных отношений, и другие — все это рыночные принципы региональной долговой политики.
Соотношение в пользу административного управления региональным долгом должно постепенно смещаться в сторону управления с применением рыночных механизмов. Региональные заимствования с исключительной целью — погашения других долговых обязательств — должны быть сокращены до минимума. Хотя такая практика еще имеет место в некоторых российских регионах, до сих пор сохранивших непростое наследие долгового бремени середины 90-х гг. прошлого века. Вместо этого основными целями региональных заимствований должны быть инвестиционная и социальная политика. В конечном итоге это должно привести к инвестиционной направленности всей региональной долговой политики.
Конечно, административный принцип управления региональным долгом понятен в рамках современного бюджетного процесса в России и в определенных случаях он просто необходим. Однако безальтернативное использование его «на все случаи жизни» представляется не самым эффективным способом управления региональным долгом. Тем более сегодня, когда государство все активнее участвует в роли бизнес-партнера, наполняя бюджет не только средствами от налогов, сборов и т. д., но и прибылью от различных бизнес-проектов, необходимость использования рыночных принципов в управлении государственными финансами становится очевидной.
В то же время на этапе реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации сформировать целостную систему управления региональными долговыми обязательствами , по мнению автора, представляется достаточно затруднительным делом. В первую очередь это связано с неустойчивостью нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в Российской Федерации.
Изменения, вносимые в ключевые нормативно-правовые акты Российской Федерации,
62
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
зачастую разворачивают весь бюджетный процесс в совершенно новое русло, подстройка под которое требует фундаментального пересмотра многих уже устоявшихся принципов и механизмов.
Сомнений нет, совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации, а вместе с ним и системы межбюджетных отношений, необходимо, однако зачастую от этого страдает региональная долговая политика, требующая долгосрочного, стабильного подхода к регулирующему ее законодательству.
Вызвано это тем, что существенные изменения в федеральном бюджетном законодательстве наиболее ощутимы в первую очередь на региональном уровне, так как во многих субъектах Российской Федерации в целях создания системы управления региональным долгом были приняты свои нормативно-правовые акты, которые придется адаптировать под «новые правила игры».
Еще больше усложняют процесс управления региональным долгом существующие отдельные противоречия в федеральном законодательстве. Для пояснения ситуации приведем конкретный пример.
Особое место в региональном законодательстве занимают нормативно-правовые акты, регулирующие возникновение условных долговых обязательств (государственных гарантий) или так называемого непредвиденного долга. Как правило, такие нормативные правовые акты принимают в форме закона субъекта Российской Федерации.
Так, в июне 2004 г. был принят Закон Красноярского края «О государственных гарантиях Красноярского края», который регулировал отношения, возникающие при предоставлении государственных гарантий Красноярского края юридическим лицам и муниципальным образования края для обеспечения обязательств перед третьими лицами. Однако Верховный Суд Российской Федерации счел, что орган представительной власти не вправе был принимать правовые нормы по вопросам предоставления государственных гарантий края.
Данное решение было вынесено на основании положений Бюджетного кодекса, предусматривающих, что от имени субъекта Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Между тем, согласно тому же Бюджетному кодексу к бюджетному законодательству относятся только Бюджетный кодекс, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
Подводя итоги, хотелось бы отметить следующие основные моменты в управлении региональным долгом на современном этапе развития экономики Российской Федерации.
Продолжающийся в настоящее время в Российской Федерации процесс реформирования системы межбюджетных отношений, значительно модернизирующий бюджетную систему страны, не позволяет региональным и местным органам власти полностью и эффективно использовать долговые обязательства для нужд своих бюджетов и осуществлять управление ими, в том числе с помощью внедрения рыночных механизмов.
Действующее в настоящее время бюджетное законодательство по вопросам государственного долга дает только «направление», но не дает конкретной методологии управления государственным долгом, что крайне необходимо сейчас регионам России.
В настоящее время в России назрела необходимость принятия отдельного нормативного документа на федеральном уровне, полностью посвященного вопросам управления государственным долгом. Это позволило бы «уточнить» отдельные принципы управления как государственным, так и региональным долгом.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с учетом изм. и доп.).
2. Воронин Ю. М., Кабашкин В. А. Управление государственным долгом. — журнал «Экономист». 2006. № 1.
3. Жалнинский В. Б. Отдельные тенденции государственного финансового контроля за государственным долгомв Российской Федерации. — Элиста: КИСЭПИ, 2006.
4. Кабашкин В. А Государственное регулирование постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования. — Волгоград.: Изд. ВолГУ, 2006.
5. Никифорова В. Д., Островская В. Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. — СПб.: Питер, 2004.
финансы и кредит
63
