CC BY
18
1 (1) - 2008
Стратегия развития региона
к вопросу об управлении региональным долгом в российской федерации на современном этапе
Вопросы управления государственным долгом на региональном уровне в условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, делегирования полномочий федерального уровня на региональный и местный уровни представляются чрезвычайно важными.
Необходимость реализации региональными и местными органами власти переданных им в рамках реформы функций и полномочий требует привлечения дополнительных финансовых источников, при этом не всегда в формирующихся новых условиях межбюджетных отношений можно оглядываться на федеральный бюджет в надежде на финансовую помощь.
Естественным в таких случаях альтернативным источником привлечения финансовых ресурсов для нужд региональных и местных органов власти являются долговые обязательства. Использование долговых обязательств субъектами РФ и муниципальными образования в рамках бюджетного процесса позволяет им проводить более гибкую самостоятельную бюджетную политику, не прибегая к помощи из центра. Однако эффективность использования долговых обязательств напрямую будет зависеть от качества и умения региональных и местных органов власти управлять этими обязательствами.
В ходе анализа деятельности российских региональных администраций в области управления долговыми обязательствами становится очевидным тот факт, что уже сегодня в большинстве регионов России долговая политика относится к одному из приоритетных направлений деятельности в рамках бюджетного процесса.
в.б. жалнинский,
главный инспектор Счетной палаты РФ
Наибольшую актуальность тема управления региональным долгом приобретает в свете реформ по разграничению полномочий между уровнями административной системы. Причина этого проста. В новых условиях межбюджетных отношений часть бюджетных обязательств федерального уровня ложится на плечи субъекта РФ, при этом финансовые возможности регионального бюджета отнюдь не увеличиваются в соразмерном дополнительным обязательствам объеме. Само собой это предполагает необходимость самостоятельного изыскания региональными властями дополнительных источников финансирования своих бюджетных обязательств.
Здесь стоит отметить, что в ряде регионов России уже давно и достаточно эффективно используют долговые инструменты при проведении своей бюджетной политики, и данные о состоянии регионального долга последних лет красноречиво говорят об этом.
Так, на 01.10.2007 объем регионального долга по всем субъектам РФ составлял 433,9 млрд руб., или 1,4 % от ВВП. При этом более 40 % от общего объема долга составляют долговые обязательства Москвы и Московской области (180 млрд руб.).
Также в лидеры по объему регионального долга в 2007 г. вышли такие регионы, как Республика Татарстан с объемом долга в размере 18,1 млрд руб., Республика Саха (Якутия) с объемом долга 15,2 млрд руб., Самарская область с 13,9 млрд руб. и Кемеровская область — 13,4 млрд руб.
Оценивая динамику роста регионального долга последних лет, можно отметить, что по сравнению с общим объемом регионального долга на 01.01.2005,
1(1) - 2008
Стратегия развития региона
составлявшим 315,6 млрд руб., или 1,5 % от ВВП, за 2005 — 2007 гг. увеличение регионального долга составило 118,3 млрд руб., или на 37,4 %. То есть в среднем рост регионального долга ежегодно составлял около 40 млрд руб. Такая тенденция увеличения регионального долга сохраняется с 2003 г., когда общий объем регионального долга составлял 217,6 млрд руб.
Все это говорит о том, что в отдельных регионах России восприняли предлагаемые федеральным центром «правила игры» и принялись налаживать не только «межбюджетные отношения», но и самостоятельную долговую политику на основе действующего законодательства.
Нормализуется ситуация и по расчетам региональных бюджетов с федеральным. Для снятия долговой напряженности по обязательствам перед федеральным бюджетом Правительство РФ предложило комплекс мер по урегулированию (реструктуризации) просроченной задолженности
субъектов РФ перед федеральным бюджетом.
Начиная с 2003 г. Министерство финансов РФ проводит мероприятия по урегулированию (реструктуризации) просроченной задолженности субъектов РФ перед федеральным бюджетом на условиях, предложенных Правительством РФ.
Кроме того, к неплательщикам Минфин России применяет меры принудительного воздействия, предусмотренные бюджетным законодательством и представляющие собой взыскания, обращаемые на финансовую помощь, оказываемую регионам из федерального бюджета.
В итоге с 2003 г. были урегулированы почти все долговые обязательства регионов перед федеральным бюджетом по обязательствам конца 1990-х гг., что позволило существенно повысить кредитоспособность субъектов РФ. Целому ряду субъектов РФ международными рейтинговыми агентствами Standard & Poor's и Moody's Interfax были присвоены кредитные рейтинги.
Урегулирование долгов перед федеральным бюджетом, в том числе и по «внешним долгам», привело к тому, что доля внешнего долга в общем объеме регионального долга стала постепенно сокращаться.
Так, на 01.01.2005 внешний долг регионов в процентном соотношении составлял 11,8 % от общего объема регионального долга, на 01.01.2006 — 10,5 %, на 01.01.2007 - 10,5 %. В 2007 г. внутренний долг субъектов РФ составил 394,3 млрд руб., или 90,9 % от общего объема регионального долга, а внешний — 39,6 млрд руб, или 9,1 %.
Здесь регионы повторяют концепцию федерального центра по замещению внешнего долга внутренним. Фактически весь оставшийся внешний долг субъектов на 01.10.2007 приходится на обязательства города Москвы в объеме 29,8 млрд руб., или 75,2 % от общего объема внешнего долга регионов. Остаток задолженности в объеме 9,8 млрд руб. — это обязательства 12 субъектов РФ — Республики Татарстан (4,4 млрд руб.), Республики Башкортостан (1,1 млрд руб.), Красноярского края (1,0 млрд руб.) и др.
Рыночные
На 01.10.2007 объем регионального долга по всем субъектам РФ составлял 433,9 млрд руб. или 1,4 % от ВВП. При этом более 40 % от общего объема долга составляют долговые обязательства Москвы и Московской области (180 млрд руб.).
долговые инструменты — еще одна категория регионального долга являющаяся при правильном ее использовании существенным подспорьем региональным властям в проведении сбалансированной бюджетной политики.
Конечно, существуют различные мнения по оценке использования рыночных долговых инструментов при осуществлении региональной долговой политики. Скептики считают, что процентные платежи в расходах регионального бюджета, особенно при ежегодном приросте совокупного регионального долга России на 20 %, сокращают объемы средств, направляемых на реальную экономику и социальную сферу, учитывая, что собственные доходы региональных бюджетов не везде имеют тенденции к росту. Другие, наоборот, представляют рыночные долговые инструменты как наиболее предпочтительную форму долговых обязательств для государства ввиду их ликвидности и возможности обращения на открытом рынке.
Однако обратимся к цифрам последних лет. На 01.10.2007 в консолидированной структуре регионального долга общий объем рыночных долговых инструментов (субфедеральные облигационные займы и кредиты) составил 292,2 млрд руб., или 67,3 % от общего объема регионального долга. На 01.01.2005 этот показатель составлял 59,1 %, а на 01.01.2004 — 47,8 %.
Стратегия развития региона
1 (1) - 2008
Доля субфедеральных облигационных займов в объеме рыночных долговых обязательств на 01.10.2007 г. составляла 64,5 % от общего объема рыночных долговых инструментов. Такой активности регионов на рынке ценных бумаг способствует целый ряд факторов:
— заинтересованность инвесторов в появлении на рынке ценных бумаг новых инструментов для инвестирования в виде региональных облигационных займов, так как на финансовом рынке страны ощущается дефицит инвестиционных инструментов на фоне высокой ликвидности банковской системы;
— резкое снижение процентных ставок на финансовом рынке, с одной стороны, делающее заимствования в виде ценных бумаг более выгодными для региональных и местных органов власти по сравнению с традиционными банковскими кредитами, а с другой — подталкивающее инвесторов на поиск более доходных финансовых инструментов;
— текущая экономическая ситуация в стране, позволяющая перейти от краткосрочных к среднесрочным и долгосрочным заимствованиям;
— недостаточная активность федеральных органов власти на рынке ценных бумаг для создания более благоприятных условий размещения субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;
— наличие единых систем биржевой торговли ценными бумагами субъектов РФ и муниципальных образований в городах Москве и Санкт-Петербурге, способствующих привлечению более широкого круга инвесторов, повышению ликвидности и снижению уровня процентных ставок по этим долговым инструментам.
Таким образом, рост доли рыночных долговых инструментов в структуре регионального долга с одновременным сокращением «бюджетных» долговых инструментов показывает, что регионы постепенно осваивают рыночные принципы управления региональным долгом.
Наибольшую роль в процессе упорядочивания взаимоотношений региональных властей со своими долговыми обязательствами сыграло введение в действие в 2000 г. Бюджетного кодекса РФ (далее — Бюджетный кодекс). Целая глава Бюджетного кодекса специально посвящена вопросам государственного долга и долга муниципальных образований.
Введенные Бюджетным кодексом ограничения на параметры регионального долга и регламентированные формы долговых обязательств значительно ограничили возможности региональных властей
в некоторой «самодеятельности» в привлечении заемных средств на возвратной основе. Кроме того, требования Бюджетного кодекса подтолкнули региональные власти к постепенному наведению порядка в этой сфере бюджетного процесса.
В итоге за прошедшие 7 с лишним лет в большинстве регионов в области управления региональным долгом произошли изменения в лучшую сторону. В частности, в ряде регионов России за счет целенаправленной политики властей по погашению и списанию задолженности прошлых лет произошло существенное сокращение регионального долга, ликвидирована и урегулирована просроченная задолженность по долговым обязательствам перед федеральным бюджетом, оптимизированы объем и структура регионального долга и т. д.
В то же время отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам и соблюдение требований Бюджетного кодекса еще не означают качественного и эффективного управления региональным долгом.
Практика контроля за состоянием регионального долга показывает, что регулирующий его Бюджетный кодекс представляет собой все-таки административный документ, определяющий основные параметры долговой политики региона в рамках бюджетного процесса, а к управлению региональным долгом должны применяться более «гибкие» и «рыночные» методы управления.
Одним из первых шагов в этом направлении должно быть внедрение механизма мониторинга долговых обязательств на всех уровнях бюджетной системы, что в свою очередь определило бы и необходимость дальнейших институциональных преобразований в сфере управления государственным (региональным) долгом. В частности, проведение мониторинга регионального долга, его оценку и анализ вполне можно было бы поручить региональному долговому агентству, которое бы занималось, в том числе, и методологическим обеспечением процесса управления региональным долгом. Однако для этого необходимо принципиальное изменение существующей нормативно-правовой базы, регулирующей долговую политику государства.
В то же время мониторинг и оценка долговой политики возможны и без радикальных законодательных инициатив. Так, для проведения анализа и оценки эффективности управления региональными долговыми обязательствами достаточно разработать систему оценочных показателей, наподобие тех, что применяют различные рейтинговые агентства для оценки кредитоспособности.
1(1) - 2008
Стратегия развития региона
Именно применение рыночных, а не бюджетных принципов оценки качества управления региональными долговыми обязательствами на современном этапе развития российской экономики, позволит специалистам выявить стратегические просчеты в управлении региональным долгом и корректировать долговую политику на долгосрочную перспективу. Это же будет справедливо и для самого процесса управления региональным долгом.
К примеру, взимание платы за предоставление государственной гарантии, выпуск облигационных займов, использование средств кредитов, полученных в коммерческих банках, применение принципа «возвратности, срочности и платности» в процессе межбюджетных отношений и другие — все это рыночные принципы региональной долговой политики.
Соотношение в пользу административного управления региональным долгом должно постепенно смещаться в сторону управления с применением рыночных механизмов. Региональные заимствования с исключительной целью — погашение других долговых обязательств — должны быть сокращены до минимума. Хотя такая практика еще имеет место в некоторых российских регионах, до сих пор сохранивших непростое наследие долгового бремени середины девяностых годов прошлого века. Вместо этого основными целями региональных заимствований должны быть инвестиционная и социальная политика. В конечном итоге это должно привести к инвестиционной направленности всей региональной долговой политики.
Конечно, административный принцип управления региональным долгом понятен в рамках современного бюджетного процесса в России и в определенных случаях он просто необходим. Однако безальтернативное использование его «на все случаи жизни» представляется не самым эффективным способом управления региональным долгом. Тем более сегодня, когда государство все активнее участвует в роли бизнес-партнера, наполняя бюджет не только средствами от налогов, сборов и т. д., но и прибылью от различных бизнес-проектов, необходимость использования рыночных принципов в управлении государственными финансами становится очевидной.
В то же время на этапе реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации сформировать целостную систему управления региональными долговыми обязательствами, по мнению автора, представляется достаточно
затруднительным. В первую очередь это связано с неустойчивостью нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в Российской Федерации.
Изменения, вносимые в ключевые нормативно-правовые акты РФ, зачастую разворачивают весь бюджетный процесс в совершенно новое русло, подстройка под которое требует фундаментального пересмотра многих уже устоявшихся принципов и механизмов.
Сомнений нет, совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации, а вместе с ним и системы межбюджетных отношений необходимо, однако зачастую от этого страдает региональная долговая политика, требующая долгосрочного, стабильного подхода к регулирующему ее законодательству.
Вызвано это тем, что существенные изменения в федеральном бюджетном законодательстве наиболее ощутимы в первую очередь на региональном уровне, так как во многих субъектах РФ в целях создания системы управления региональным долгом были приняты свои нормативно-правовые акты, которые придется адаптировать под «новые правила игры».
Еще больше усложняют процесс управления региональным долгом существующие отдельные противоречия в федеральном законодательстве. Для пояснения ситуации приведем конкретный пример.
Особое место в региональном законодательстве занимают нормативно-правовые акты, регулирующие возникновение условных долговых обязательств (государственных гарантий) или так называемого непредвиденного долга. Как правило, такие нормативные правовые акты принимают в форме закона субъекта РФ.
Так, в июне 2004 г. был принят Закон Красноярского края «О государственных гарантиях Красноярского края», который регулировал отношения, возникающие при предоставлении государственных гарантий Красноярского края юридическим лицам и муниципальным образованием края для обеспечения обязательств перед третьими лицами. Однако Верховный Суд РФ счел, что орган представительной власти не вправе был принимать правовые нормы по вопросам предоставления государственных гарантий края.
Данное решение было вынесено на основании положений Бюджетного кодекса, предусматривающих, что от имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований
Стратегия развития региона
1 (1) - 2008
и выдачи государственных гарантий принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Между тем, согласно тому же Бюджетному кодексу, к бюджетному законодательству относятся только Бюджетный кодекс, федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
Подводя итоги, хотелось бы отметить следующие основные моменты в управлении региональным долгом на современном этапе развития экономики Российской Федерации.
Продолжающийся в настоящее время в Российской Федерации процесс реформирования системы межбюджетных отношений, значительно модернизирующий бюджетную систему страны, не позволяет региональным и местным органам власти полностью и эффективно использовать долговые обязательства для нужд своих бюджетов и осуществлять управление ими, в том числе с помощью внедрения рыночных механизмов.
Действующее в настоящее время бюджетное законодательство по вопросам государственного долга дает только «направление», но не дает конкретной методологии управления государственным долгом, что крайне необходимо сейчас регионам России. В то же время сегодня российским регионам необходимо самостоятельно изучать и практически использовать (в рамках действующего законодательства) зарубежный и отечественный (на федеральном уровне) опыт управления долговыми обязательствами.
Например, такой, как сложившая уже несколько лет на федеральном уровне практика разработки многолетней концепции управления государственным долгом Российской Федерации, являющаяся, несомненно, позитивным шагом к стабилизации в управлении государственным долгом и переходу к консервативной долговой политике в нашей стране, что полезно применять и на региональном уровне.
Современная практика управления региональным долгом свидетельствует о том, что имеющиеся недостатки и недоработки в области долговой политики являются во многом следствием отсутствия в российских регионах методических рекомендаций по применению положений и норм Бюджетного кодекса в части учета долговых обязательств, ведения долговой книги субъекта РФ и муниципальных долговых книг, соблюдения предельных величин государственного долга и других вопросов. В то же время и в самих регионах также должны решаться вопросы методологического плана, исходя из особенностей региональной экономики, например устранение двойного учета консолидированного долга субъектов РФ и их муниципальных образований.
По этой причине в настоящее время в России назрела необходимость принятия отдельного нормативного документа на федеральном уровне, полностью посвященного вопросам управления государственным долгом. Это позволило бы уточнить отдельные принципы управления как государственным, так и региональным долгом.
литература
1. Бюджетный кодекс РФ (с учетом изменений и дополнений).
2. Воронин Ю. М, Кабашкин В. А Управление государственным долгом // Экономист, 2006. № 1.
3. Жалнинский В. Б. Отдельные тенденции государственного финансового контроля за государственным долгом в Российской Федерации. Элиста: КИСЭПИ, 2006.
4. Кабашкин В. А. Государственное регулирование постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования. Волгоград: Изд-во. ВолГУ, 2006.
5. Никифорова В.Д., Островская В.Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. СПб.: Питер, 2004.
Действующее в настоящее время бюджетное законодательство по вопросам государственного долга дает только «направление», но не дает конкретной методологии управления государственным долгом, что крайне необходимо сейчас регионам России
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 21
