CC BY
73
текущие проблемы качественного управления государственным долгом в российской федерации
В.А. кАБАшкИН,
доктор экономических наук, главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации
Проблемы государственного долга, как известно, являются одними из важнейших для многих стран мира. Это связано с тем, что государственный долг непосредственно влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятость населения, объем инвестиций в экономику страны в целом или, в частности, в экономику отдельного региона или реальный сектор экономики. Отсюда целью для качественного управления государственным долгом является выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства или региона в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, оптимизация обслуживания и погашения государственного долга. Поэтому качественное управление государственным долгом подразумевает под собой ориентирование на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство (регион) при этом выступает координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.
Некачественное управление государственным долгом приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике и как дестабилизирующий фактор приводит к нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста, к углублению стагнации экономики и увеличению социальных проблем. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства или региона, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Другими словами, бюджетная, долговая и валютная политика государства (бюджетная и долговая политика региона) неразрывно связаны между собой.
Непосредственно принятому в Российской Федерации термину «государственный долг» в зна-
чительной мере соответствует английский термин «public debt» (общественный долг). Однако между этими терминами есть определенные различия, связанные с тем, что в западной экономической литературе принято, например, включать в общественный долг также обязательства международных институтов. Так, в соответствии со сложившимся в экономической литературе пониманием под государственным долгом подразумевается долг государственной власти разного уровня перед различными секторами экономики, но при этом в Российской Федерации в объем государственного долга включается сумма обязательств государственной власти по гарантированию долговых обязательств третьих лиц.
Существенным различием является также то, что в целом государственный долг в Российской Федерации включает в себя общую сумму долговых обязательств, сложившихся на федеральном уровне власти, а также государственный долг субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно российскому законодательству в государственный долг не включаются долговые обязательства международных институтов, а также кредиторская задолженность бюджетных учреждений и долги субъектов хозяйствования с государственной долей собственности. Аналогичные положения относятся и к структуре муниципального долга.
Казалось бы, эти достаточно известные моменты, в доступном виде зафиксированные в Бюджетном кодексе Российской Федерации, должны быть понятны, при том, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации (гл. 13 и 14) даются только основные позиции по следующим направлениям:
1) определение и состав государственного и муниципального долга;
2) ограничения на предельные значения накопленного объема долга и расходов на его обслуживание;
2(2) - 2008
Экономика России: тенденции и перспективы
3) общие цели привлечения заимствований;
4) требования к учету и регистрации долговых обязательств, общий состав регистрируемой информации;
5) определение гарантий и общие вопросы оформления документов при их предоставлении;
6) общие черты программы заимствований. Однако при наличии, как правило, только общих положений по основным вопросам управления государственным (муниципальным) долгом, в отдельных случаях в бюджетном законодательстве указываются более чем конкретные показатели и значения, например,
дается конкретный состав отдельных категорий долга, включаемых в его структуру в разрезе федерального, субфедерального и муниципального долга.
В первую очередь, как видится автору, это обусловлено тем, что классическая структура долга по разным
причинам в России не действует. Обратимся к такому примеру — мировая практика предусматривает деление государственного долга на прямые обязательства и условные обязательства. Непосредственно прямые обязательства представляют собой совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. А условные обязательства представляют собой совокупность обязательств по таким формам соглашений, договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий.
Классическая структура прямых обязательств включает в себя:
... сложно говорить о качестве управления консолидированным долгом страны, когда при наличии федерального нормативного акта во многих региональных образованиях формируется свое собственное представление о его структуре. И в итоге мы можем получить искаженные структуру и объем консолидированного долга Российской Федерации
1)
2)
3)
4)
5)
кредитные соглашения, договоры; займы путем выпуска ценных бумаг; договоры, соглашения о получении кредитов бюджетов других уровней; соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;
кредиторскую задолженность, возникшую в процессе исполнения бюджета.
Согласно отечественному бюджетному законодательству в структуру государственного (муниципального) долга в России не включаются какие-либо объемы кредиторской задолженности (в том числе кредиторской задолженности бюджетных учреждений).
В состав условных обязательств согласно мировой практике включаются:
1) гарантии и поручительства по обязательствам перед третьими лицами;
2) денежные обязательства частично или полностью принадлежащих государству (администрации региона, муниципалитету) предприятий или организаций.
В российском законодательстве последняя категория долговых обязательств в структуру долга не включается.
Однако анализ нормативных актов отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований показывает, что понимание структуры долга трактуется намного шире, чем это предусмотрено отечественным бюджетным законодательством. Например, в постановлении Администрации Тульской области от 28.06.2007 № 323 «О мерах по повышению эффективности управления долговыми обязательствами Тульской области» предусмотрено включение в региональный долг объема просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета Тульской области.
Насколько известно автору, например, в Португалии кредиторская задолженность включается в структуру долга через 3 мес. после ее возникновения. В нормативном акте Тульской области не только не указан срок, при наступлении которого задолженность будет включена в структуру долга, но и не отражается, будет ли исключена эта категория долга при направлении информации для реализации единой системы учета и регистрации долговых обязательств страны (т. е. для формирования объемов консолидированного долга России), так как наличие указанной выше категории субфедерального долга федеральным законодательством не предусматривается.
При этом следует учесть, что непосредственно в консолидированный долг субъекта Российской Федерации включается объем долгов муниципальных образований, входящих в него. А в нормативных актах отдельных муниципальных образований предусмотрено включение долговых обязательств (кредиторская задолженность, возникшая в процессе исполнения бюджета муниципального уровня, а также денежные обязательства муниципальных субъектов хозяйствования), не предусмотренных в ст. 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как долговые обязательства, включаемые в состав муниципального долга. Достаточно обратить внимание на то, что, например, обозначенные выше кредиторская задолженность и обязательства включаются в структуру муниципального долга согласно постановлению Администрации Канашско-го района Республики Чувашия от 18.04.2005 № 202 «Об утверждении концепции управления муниципальным долгом и долговой политике Канашского района», Администрации города Красноярска от
29.12.2005 № 688 «Об управлении муниципальным долгом города Красноярска», Администрации города Кирово-Чепецка Кировской области от
28.09.2006 № 43 «О концепции управления муниципальным долгом муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» и т. д.
Особо следует отметить, что в городе Братске Иркутской области вообще внесли новаторские идеи в теорию управления долгом, так как в состав условных обязательств муниципального образования включили дополнительную третью категорию — судебные обязательства, которые могут возникать в связи с уже поданными судебными исками против Администрации города Братска (согласно тексту постановления мэра города Братска от 05.06.2006 № 952).
В результате проведенного анализа нормативных актов муниципальных образований сложно го-
ворить о качестве управления консолидированным долгом страны, когда при наличии федерального нормативного акта во многих региональных образованиях формируется свое собственное представление о его структуре. И в итоге мы можем получить искаженные структуру и объем консолидированного долга Российской Федерации.
Достаточно проанализировать данные Минфина России, согласно которым консолидированный государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг за 2006 г. составляли 406, 9 млрд руб. и за 2007 г. — 458,8 млрд руб. При этом, кредиторская задолженность консолидированных бюджетов составляла 92,6 млрд руб. и 80,5 млрд руб. соответственно. Если учитывать по стандартам, зафиксированным в вышеуказанных нормативных актах, то консолидированный долг российских регионов должен был бы составлять по итогам 2006 г. 499,5 млрд руб. (или на 12,3 % больше официальных данных), а по итогам 2007 г. — 539,3 млрд руб. (на 11,8 % соответственно больше).
Однако это только одна сторона медали, а другая заключается в том, что может быть необходимо не только на региональном уровне, но и на уровне Российской Федерации учитывать объем долговых обязательств согласно мировой практике. Возможно, это позволит представить себе более реальную картину динамики объемов государственного долга, а следовательно будет способствовать повышению качества его управления. В этих целях можно вначале обратиться к анализу традиционно предоставляемых объемов государственного долга (по данным Минфина России и согласно федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом принятых изменений и дополнений) (табл. 1).
Анализируя объемы государственного долга, сформированного в рамках принятого бюджетного
Таблица 1
наименование 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
показателя (оценка) (прогноз) (план) (план)
Валовой внутренний продукт (ВВП), млрд руб. 18 720 27 220 31 220 35 000 39 690 44 800
Государственный долг Российской Федерации 3 931 3 416 2 443 2 670,9 2 957,1 3 246,4
(ГД РФ), всего, млрд руб.
Удельный вес ГД РФ в объеме ВВП, % 21,0 12,6 7,8 7,6 7,4 7,2
Государственный внутренний долг (ГДвнут РФ), 778,3 876,5 1 091,4 1 363,3 1 824,7 2 275,8
млрд руб.
Удельный вес ГДвнут РФ в объеме ВВП, % 4,1 3,2 3,5 3,9 4,6 5,1
Государственный внешний долг (ГДвнеш РФ), 113,7 76,5 52,0 46,7 43,3 40,2
млрд долл. США
Удельный вес ГДвнеш РФ в объеме ВВП, % 15,8 9,3 4,3 3,7 2,8 2,2
Экспорт товаров и услуг, млрд долл. США 241,3 332,4 313,1 314,0 310,0 319,0
Удельный вес ГДвнеш РФ в объеме экспорта, % 47,1 23,0 16,6 14,9 14,0 12,6
2(2) - 2008
Экономика России: тенденции и перспективы
Таблица 2
В млн руб.
субъект российской федерации кредиты государственные гарантии иные долговые обязательства Всего внешний долг субъектов российской федерации
Республика Башкортостан 1 122,7 1 122,7
Республика Карелия 56,9 56,9
Республика Северная Осетия — Алания 613,0 613,0
Республика Татарстан 4 112,4 243,4 4 355,8
Республика Саха (Якутия) 426,6 426,6
Красноярский край 1 026,9 1 026,9
Тверская область 421,9 421,9
Ленинградская область 204,6 204,6
Новгородская область 637,2 637,2
Псковская область 202,7 202,7
Тульская область 315,5 315,5
г. Санкт-Петербург 427,6 427,6
г. Москва 27 605,0 2 212,3 29 817,3
Итого 28 727,7 10 657,6 243,4 39 628,7
законодательства, можно констатировать его сокращение в абсолютном выражении и по отношению к ВВП за счет активного снижения объемов государственного внешнего долга Российской Федерации. Однако, если использовать данные Банка России, учитывающие объемы внешнего долга Российской Федерации по международным стандартам, то можно отметить факт его абсолютного роста с 259 млрд долл. США за 2006 г. (31,4 % к ВВП) до 287 млрд долл. США за 2007 г. (23,7 % к ВВП).
Естественно, что при этом важной остается проблема мониторинга долгов субъектов хозяйствования за государственной (муниципальной) долей собственности. Вместе с тем есть еще и другая проблема: наличие двойного учета долговых обязательств. Пожалуй, наиболее наглядно это можно проследить на примере государственного внешнего долга. Так, государственный долг Российской Федерации по кредитам международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР и пр.) составляет по итогам 2006 г. 8,9 млрд долл. США, 2007 г. (оценка) — 5,9 млрд долл. США и 2008 г. (прогноз) — 5,8 млрд долл. США, т. е. уже зафиксирована внешняя задолженность, в частности, перед Международным банком реконструкции и развития (МБРР). А теперь обратимся к структуре внешних долговых обязательств субъектов Российской Федерации (по состоянию на 01.10.2007) (табл. 2).
Значительную долю (26,9 %) в структуре внешнего долга субъектов Российской Федерации занимают гарантии, которые, как правило, предоставляются под субзаймы МБРР, т. е. получается, что по одним и тем же проектам, финансируемым за счет кредитов МБРР, в консолидированный долг страны включаются долги Российской Федерации перед внешним
кредитором и долги субъектов перед федеральным бюджетом, которые тоже показываются как внешний долг, но уже субъектов. В первую очередь это требует упорядочения понимания внешнего долга субъектов Российской Федерации, а также разработки и утверждения методики, устраняющей двойной учет обязательств. Наиболее наглядно это видно на примере предоставления бюджетных ссуд (кредитов) из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, а субъектами — муниципальным образованиям. На практике одни и те же суммы включаются в муниципальный долг и в долговые обязательства субъектов Российской Федерации.
С учетом изложенного, можно отметить, что и после введения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации с 01.01.2008 построенная система управления долгом имеет существенные недостатки, которые особенно проявляются на субфедеральном и муниципальном уровнях. К таким недостаткам можно отнести:
1) отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом;
2) неопределенность в разграничении полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти всех уровней, Банка России и иных банков-агентов, обслуживающих эмитента государственных долговых обязательств;
3) недостаточная координация действий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кре-
дитной и валютной политики. Эта координация осуществляется лишь на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год, но механизм координации законодательно не определен;
4) последовательность принятия решений по заимствованиям и планирование (стратегия) долга не формализованы;
5) нечеткая регламентация процедуры управления и оценки рисков в долговой сфере (в лучшем случае в нормативных актах регионов просто перечислены эти риски);
6) наличие существующих стоимостных оценок объемов долга по номиналу, которые не учитывают концепцию приведенной стоимости долга с учетом рыночных факторов;
7) отсутствие утвержденных процедур по исключению двойного учета при формировании объемов консолидированного долга;
8) наличие других недостатков (например, неэффективная практика управления условными
обязательствами, превалирующее использование административных способов при реструктуризации долгов и т. п.). Устранение этих недостатков должно способствовать повышению качества управления долгом на всех его уровнях. Для этого имеются возможности, учитывающие накопленный в России опыт управления долговыми обязательствами.
литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Государственный и муниципальный долг/ Под ред. Л. И. Ушвицкого. М.: Финансы и статистика, 2007.
3. Воронин Ю. М., Кабашкин В. А Управление государственным долгом // Экономист. 2006. № 1.
4. Кабашкин В. А. Государственные долги и корпоративные структуры // Государственная служба. 2006. № 6.
5. Официальные сайты Банка России, Минфина России, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
ГОУ ВПО «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ НИЗКОТЕМПЕРАТУРНЫХ И ПИЩЕВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ», ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА
проводит 18 АПРЕЛЯ 2008 г.
ВТОРУЮ ВСЕРОССИЙСКУЮ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКУЮ КОНФЕРЕНЦИЮ «СТРАТЕГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ: ОТРАСЛЕВОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ»
На конференции предполагается обсудить следующие вопросы:
> региональные и отраслевые стратегии управления экономикой в инновационном контексте;
> актуальный экологический менеджмент;
> управление мегаполисом и крупным городом: философские, социальные, финансовые аспекты;
> проблемы современного образования экономистов и менеджеров.
Заявки для участия в конференции и тексты выступлений принимаются до 5 апреля 2008 г. по электронной почте ответственного секретаря Оргкомитета конференции Натальи Александровны Шапиро - е-mail: v-shapiro@mail.ru.
Телефон для справок: деканат ФЭиЭМ 8 (812) 315-58-94.
В заявке необходимо указать: Ф И О, ученую степень, звание, должность участника; полное название организации и подразделения; электронный адрес для связи; форму участия (заочное, необходимость выслать материалы / очное, необходимость бронирования гостиницы); тему выступления.
Требования к текстам: в электронном виде (Word), до 20 тыс. знаков. Материалы конференции будут опубликованы до начала ее работы, в авторской редакции. Оргкомитет оставляет за собой право отбора материалов. Неопубликованные материалы не рецензируются и не возвращаются.
Подробности на сайте: www.sarft.spb.ru.
7х"
11
