CC BY
14УДК 343.102
ББК 67.410.212
doi:10.25724/VAMVD.UNOP
В. И. Третьяков, Н. Г. Корнаухова, П. Г. Новичихин
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
ПРОВЕРКИ СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
В ХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
В последнее время проблема реализации принципа законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности приобрела актуальность и стала предметом внимания ученых. Именно прокурорский надзор за оперативно-разыскной деятельностью призван обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности путем выявления и своевременного устранения любых нарушений и привлечения виновных к ответственности. В статье исследуются причины нарушения законности в ходе работы по делам оперативного учета, в том числе с материалами о проведении оперативно-разыскных мероприятий; особенности правоприменительной практики в указанной сфере; проблемы, возникающие при реализации требований федерального законодательства, регулирующего оперативно-разыскную деятельность, и выполнении полномочий прокурорами, надзирающими за ней. Делается вывод о необходимости теоретического осмысления накопленного опыта в целях модернизации современного законодательства, регламентирующего вопросы осуществления прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью.
Ключевые слова: законность; прокурорский надзор; оперативно-разыскная деятельность; принцип; сведения, составляющие государственную тайну; конспирация; оперативно-разыскные мероприятия; допуск к государственной тайне; режим секретности; сведения ограниченного распространения; надзорная деятельность.
V. I. Tretyakov, N. G. Kornaukhova, P. G. Novichikhin
SOME ISSUES TO CHECK OBSERVING LEGALITY,
WHILE IMPLEMENTING PROSECUTOR'S
SUPERVISION ON DETECTIVE ACTIVITY
The problem to realize the principle of legality while carrying out detective activity has been quite topical one lately as well as it has become a subject of great interest of some scientists. It is prosecutor's supervision on detective activity that is oriented to ensure a rule of law, a unity and strengthening legality by identifying and eliminating any violations in time as well as bringing responsible persons to justice. The authors of the given article examine the reasons causing preconditions to violate legality while dealing with operative accounting as well as with materials related to taking detective measures and specifics of law enforcement practice in this sphere.
The authors also deal with problems that emerge while performing requirements of the federal legislation of the Russian Federation regulating detective activity as well as while exercising their powers to be supervised by prosecutors. The authors of the article conclude that it is necessary to conceptualize great practical experience in order to modernize the current legislation regulating issues of the prosecutor's supervision on detective activity.
Key words: legality, prosecutor's supervision, detective activity, principle, information constituting a state secrecy, secrecy, detective measures, access to a state secrecy, secrecy mode, information of limited distribution, supervisory activity.
В основе борьбы с преступностью, которая нов, лежат такие принципы, как законность, ува-подразумевает под собой использование различных жение и соблюдение прав и свобод человека и граж-сил, средств и методов правоохранительных орга- данина [1].
Дискуссия о сущности принципа законности, начавшаяся много лет назад, продолжается до настоящего времени. Советские юристы рассматривали ее с позиции правовой урегулирован-ности общественных отношений, характеризовавшихся их соответствием закону и подзаконным нормативным актам, установленным государством [2, с. 101; 3]. Однако, как известно, закон еще не есть законность. Так, по мнению А. И. Ильина, обилие законов не является свидетельством наличия законности в государстве. Более того, это может подтверждать лишь наличие узаконенного произвола [4, с. 159—161]. Особую актуальность данный тезис приобретает сегодня, когда качество законов все чаще становится объектом внимания исполнительной власти.
Приведем еще несколько точек зрения. В 1970-х гг. в теории права законность толковали как метод, средство государственного руководства обществом [5, с. 19, 125; 6; 7]. На наш взгляд, такой подход вполне может стать методологической основой современных изысканий. Вместе с тем в свете конкретных аспектов деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений понятие законности необходимо уточнить.
Законность является одним из центральных и неизменных конституционных принципов, поскольку выступает основополагающим, ведущим началом всех направлений государственной деятельности [8, с. 513—519; 9]. В связи с этим С. С. Алексеев отмечает, что она есть требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, то есть гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами. В числе ее составляющих ученый называет: верховенство законов над иными правовыми актами; равенство всех перед законом; обеспечение для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав, независимого и эффективного правосудия; эффективность работы всех правоохранительных органов [10, с. 71—72].
В нашем случае законность имеет три грани: социальную, экономическую и правовую. На первых двух акцент сделал Л. С. Явич: под режимом законности он понимал «такие экономические и политические условия, такую нравственно-идеологическую атмосферу жизни общества, при которых соблюдение законов государства, неприкосновенность прав граждан и добросовестное исполнение обязанностей являются принципом деятельности всех государственных органов и негосударственных
организаций, поведения должностных лиц и граждан» [11, с. 154]. Полагаем, что применительно к соблюдению законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности (ОРД) социальная и экономическая стороны выходят на первый план. Если же вести речь о правовой грани, то ее будут составлять неукоснительное соблюдение и исполнение юридических норм и общественно-политических требований, гарантия прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, в рамках ОРД законность предполагает создание правовых механизмов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, неукоснительное выполнение соответствующих обязанностей и гражданином, и государством.
Соблюдение законности, безусловно, невозможно без контроля и надзора, осуществление которых, в свою очередь, не должно противоречить требованиям обеспечения режима секретности при реализации сотрудниками оперативных подразделений их деятельности. Однако здесь тоже возникает ряд проблем. Так, недостаточная проработка вопросов осуществления прокурорского надзора за ОРД вызывает недовольство сотрудников оперативных подразделений. Они трактуют его как вмешательство в организацию и тактику ОРД, а иногда как превышение должностных полномочий. Прокуратура же обвиняет оперуполномоченных и их руководителей в невыполнении законных требований, что влечет за собой возбуждение дел административного производства по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (далее — ФЗ «Об ОРД») по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы: дела оперативного учета (далее — ДОУ), материалы о проведении оперативно-разыскных мероприятий (далее — ОРМ) с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ [12]. Данный перечень документов является исчерпывающим. В рамках настоящей статьи остановим свое внимание на проблемах, возникающих с обеспечением режима секретности при осуществлении прокурорского надзора по ДОУ, а также при изучении учетно-отчетной документации.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее —
ФЗ «О прокуратуре РФ») «предметом надзора за ОРД является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ, а также законность решений, принимаемых субъектами ОРД» [13]. Вопросы организации, тактики, методов и средств осуществления ОРД сюда не входят. Сведения о лицах, «внедренных в организованные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе» [14], составляют государственную тайну и защищаются в особом порядке. Исходя из сказанного, закон предусматривает специальное дополнительное условие возможного разглашения органом, осуществляющим ОРД, сведений о конфидентах с учетом обеспечения их личной безопасности. Информация о них предоставляется уполномоченному прокурору только с их согласия, данного добровольно в письменной форме. Эти правила не действуют в случае привлечения конфидентов к уголовной ответственности.
Требования норм оперативно-разыскного законодательства обязывают оперативных сотрудников формировать дела так, что в них концентрируются служебные документы, содержащие сведения, не являющиеся предметом прокурорского надзора. Например, дела, которые заводятся для собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов ОРД, а также для принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими ОРД. С сожалением приходится констатировать, что сегодня вопрос разделения информации на подлежащую и не подлежащую представлению прокурору не получил своего решения. Некоторые ученые предлагали механизм передачи дел прокурорам, обеспечивающий режим секретности, однако успеха это не принесло. Так, мнение А. П. Киселева о том, что материалы дел, откуда можно получить сведения о конфиденциальных источниках, необходимо закрывать в конверты, исключающие их прочтение, и представлять уполномоченному лицу [15], вызывает резонный вопрос: что помешает последнему вскрыть конверт и ознакомиться с документом?
Интересна точка зрения В. Ф. Луговика. В целях обеспечения режима секретности ученый предлагает вести ДОУ в двух частях (разделах) [16, с. 15]: в первой концентрировать документы, содержащие сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора, во второй — носители сведений, составляющих государственную тайну. Но это
можно реализовать лишь там, где существует объективная необходимость. Основанием такого разделения ДОУ могло бы стать ходатайство оперуполномоченного или решение (указание) руководителя.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что в ФЗ «О прокуратуре РФ» не закреплены процедуры надзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов [17], поэтому считаем, что порядок ознакомления прокурора с необходимыми оперативно-служебными документами должен отвечать, прежде всего, нормативным правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере защиты государственной тайны.
Полагаем, уместно осветить правомочность истребования прокурором для проверки материалов, по которым решение еще не принято и продолжается осуществление ОРМ. Сегодня прокуроры в ходе ознакомления с такой категорией дел изымают их из производства. Интервьюирование 172 сотрудников оперативных подразделений территориальных органов внутренних дел Российской Федерации показало, что это может создавать предпосылки для нарушения законности при осуществлении ОРД (указали 58 % опрошенных). Причины могут быть следующими:
1. Сам факт нахождения ДОУ на проверке у прокурора приостанавливает работу сотрудников оперативных подразделений, что нарушает один из важнейших принципов ОРД — принцип наступатель-ности (отметили 62,2 % респондентов).
2. Подобная надзорная проверка не позволяет оставить в тайне сведения, подлежащие засекречиванию, соответственно, сама ОРД, обычно носящая негласный характер, утрачивает смысл (указали 12,8 % опрошенных).
3. По той причине, что работа по делам оперативного производства является негласной, их истребование для надзорной проверки должно осуществляться в том же порядке, что и представление прокурору материалов проверок следователем (отметили 25 % респондентов).
Осуществление прокурорами надзора за исполнением законов (ст. 29, 30) закреплено в главе 3 ФЗ «О прокуратуре РФ», где регламентированы предмет надзора и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации отмечает, что согласно ст. 30 ФЗ
«О прокуратуре РФ» полномочия прокурора по надзору за такими органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Из буквального толкования данной нормы можно заключить, что прокурор имеет право истребовать материалы проверок только в том случае, если по их окончании вынесены соответствующие процессуальные решения [18]. Полагаем, что это может быть распространено и на практику истребования оперативных материалов.
Ранее мы уже говорили, что ст. 21 ФЗ «Об ОРД» установлено представление прокурору учетно-регистрационной документации. Однако ни в законе, ни в ведомственных нормативных правовых актах не содержится ее определения, что дает надзорному органу возможность рассматривать в качестве такой документации любые регистрационные документы, журналы и даже оперативные учеты. Согласимся с мнением 48 % опрошенных нами сотрудников оперативных подразделений о том, что ведомственное закрепление ее четкого перечня исключило бы создание предпосылок для нарушения законности при осуществлении прокурорского надзора, а также случаи ознакомления прокурора с документами, содержащими, например, сведения о лицах, сотрудничающих с оперативным подразделением на конфиденциальной основе, или разрабатываемых лицах.
В завершение обратим внимание на следующее:
1. Прокурорский надзор за исполнением ФЗ «Об ОРД» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры (ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»). Согласно п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 33 руководители прокуратур должны определить лиц, ответствен-
ных за ведение делопроизводства по документам оперативно-разыскной деятельности, обеспечить им и уполномоченным прокурорам к моменту назначения на должность получение оформленной в установленном порядке соответствующей формы допуска к работе со сведениями, составляющими государственную тайну.
2. Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-разыскной деятельности, должна быть направлена руководителям органов, осуществляющих ОРД, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.
3. В соответствии с п. 66 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне [19] доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к сведениям, составляющим государственную тайну, в организациях, в которые они направляются, возможен лишь после предъявления ими предписаний на выполнение задания, документов, удостоверяющих личность, и справок о допуске по соответствующей форме. Первое выдается для посещения только одной организации и оформляется на бланке прокуратуры. Если оно отсутствует, прокурор не может быть допущен к надзорной проверке. Это означает, что руководители органа внутренних дел и оперативного подразделения и его сотрудники не вправе представлять ему оперативно-служебные документы.
Наличие некоторых пробелов в регламентации вопросов, связанных с обеспечением законности при осуществлении прокурорского надзора за ОРД, не умаляет важности рассматриваемой проблемы и, безусловно, требует дальнейшего ведомственного регулирования и детальной научной разработки.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 2; 17; 18.
2. Дедков Л. Л. Обеспечение законности в общенародном государстве. Минск: Беларусь, 1980.
3. Юридический энциклопедический словарь. Москва: Советская энциклопедия, 1984.
4. Ильин А. И. О большевизме и коммунизме // Сб. соч.: в 10 т. М.: Русская книга, 1998. Т. 7.
5. Самощенко И. С. Социалистическая демократия и советская законность и правопорядок. Киев: КВШМ МВД СССР, 1970.
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12 December 1993). Lawbook of Russian Federation. 2009. No. 4. Art. 2; 17; 18 (in Russian).
2. Dedkov L. L. Ensuring the rule of law in the state of the whole people. Minsk: Belarus; 1980 (in Russian).
3. Legal encyclopedic dictionary. Moscow: Soviet Encyclopedia; 1984 (in Russian).
4. Ilyin A. I. About Bolshevism and Communism. Collected works. In 10 vol. Moscow: Russian book; 1998. Vol. 7 (in Russian).
6. Лукашова Е. А. Социалистическое правосознание и правопорядок. М.: Юрид. лит. 1973.
7. Рабинович П. М. Упрочнение законности — закономерность социализма. Львов: Львовский гос. ун-т, 1975.
8. Бабаев В. К., Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: курс лекций. Н. Новгород, 1993.
9. Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. М.: Наука, 1966.
10. Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М.: Юрид. лит. 1993.
11. Явич Л. С. Сущность права. Л.: Ленинградский гос. ун-т, 1985.
12. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (послед. ред.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (послед. ред.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: указание Генпрокуратуры России № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. Доступ с информ.-правового портала «Гарант».
15. Киселев А. П. Комментарий к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (постатейный). Доступ из справ.-правовой системы «КонкультантПлюс».
16. Луговик В. Ф. Прокурорский надзор в ведомственное и правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности: проблемы и решения // Проблемы повышения эффективности оперативно-розыскного обеспечения предварительного расследования и рассмотрения уголовных дел в суде: материалы межведомств. круглого стола (Москва, 10 июня 2015 г.).
17. По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана: постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2013 г. № 18-АД13-21.
5. Samoshchenko I. S. Socialist democracy and Soviet legality and legal order. Kiev: KVShM Ministry of Internal Affairs of the USSR; 1970 (in Russian).
6. Lukashova E. A. Socialist legal awareness and legal order. Moscow: Juridical literature; 1973 (in Russian).
7. Rabinovich P. M. Strengthening the rule of law — the regularity of socialism. Lviv: Lviv State University; 1975 (in Russian).
8. Babaev V. K., Vitruk N. V. Legality: concept, protection and security. In: General theory of law. A course of lectures. Nizhny Novgorod; 1993 (in Russian).
9. Strogovich M. S. Basic questions of the Soviet socialist legality. Moscow: Nauka; 1966 (in Russian).
10. Alekseev S. S. State and law. Initial course. Moscow: Juridical literature; 1993 (in Russian).
11. Yavich L. S. The essence of law. Leningrad: Leningrad state university; 1985 (in Russian).
12. Federal law No. 144-FZ on 12 August 1995 (last edition). "On the operational-search activity". Available from: reference and legal system "Con-sultantPlus" (in Russian).
13. Federal law No. 2202-1 on 17 January 1992 (last edition). "About the Prosecutor's Office of the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus" (in Russian).
14. Instruction of the Prosecutor General's Office of Russia No. 215/69 and the Ministry of Internal Affairs of Russia No. 1/7818 on 29 September 2008. "On the procedure for submission by internal affairs bodies of operational and official documents for the purpose of prosecutors' supervision over the implementation of the Federal Law "On Operational Investigative Activities". Available from: legal information portal "Garant" (in Russian).
15. Kiselev A. P. Commentary on the Federal Law No. 144-FZ on 12 August 1995 "On operational-search activity" (itemized). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus" (in Russian).
16. Lugovik V. F. Prosecutor's supervision in departmental and legal regulation of operational-search activity: problems and solutions. In: Problems of increasing the efficiency of operational-search support of preliminary investigation and consideration of criminal cases in court. Materials of interdepartments round table, 10 June 2015, Moscow (in Russian).
17. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 3-P on 18 February 2000. "In the case of checking the constitutionality of paragraph 2 of Art. 5 of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" in connection with the complaint of citizen B. A. Kekhman". Available from: reference and legal system "Consultant-Plus" (in Russian).
Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
19. Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне: постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63 (ред. от 19.04.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
© Третьяков В. И., Корнаухова Н. Г., Новичихин П. Г., 2021
18. Resolution of the Supreme Court of the Russian Federation No. 18-AD13-21 on 7 October 2013. Available from: reference and legal system "ConsultantPlus" (in Russian).
19. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 63 on 6 February 2010 (as amended on 19 April 2019). "On approval of the Instruction on the procedure for admitting officials and citizens of the Russian Federation to state secrets". Available from: reference and legal system "Con-sultantPlus" (in Russian).
© Tretyakov V. I., Kornaukhova N. G., Novichikhin P. G., 2021
Третьяков Владимир Иванович,
начальник Волгоградской академии МВД России,
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; е-mail: volakdm@va-mvd.ru
Корнаухова Наталья Геннадьевна,
заместитель начальника кафедры оперативно-разыскной деятельности и специальной техники Волгоградской академии МВД России; e-mail: nkornaukhova@mvd.ru
Новичихин Павел Геннадьевич,
преподаватель кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: p_chih@mail.ru
Tretyakov Vladimir Ivanovich,
head of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, honored lawyer of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor; e-mail: volakdm@va-mvd.ru
Kornaukhova Natalia Gennadievna,
deputy head of the department of operative and detective activity and special technic equipment of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nkornaukhova@mvd.ru
Novichikhin Pavel Gennadievich,
lecturer at the department of constitutional and administrative law of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: p_chih@mail.ru
* * *
