CC BY
96
УДК 342.951 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10204 © М.В. Дульнев, 2019
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Максим Викторович Дульнев,
преподаватель кафедры административной деятельности ОВД,
кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: 7827844@mail.ru
Аннотация. Рассмотрены некоторые проблемы правового регулирования порядка осуществления обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Выявлено несовершенство юридической техники при формулировании нормы ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан на обращение в вышеназванные органы. Сложность конструкции ст. 33 Конституции Российской Федерации и отсутствие рассматриваемых положений в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» позволяют сделать вывод о том, что в законодательстве имеются различные подходы к реализации данного права на практике, в том числе входящие в противоречие с Основным Законом. В исследовании получил освещение вопрос запрета цензуры при обращении пациентов, проходящих лечение или обследование в психиатрических стационарах, в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд, к адвокату, в государственное юридическое бюро (при наличии). Данное законодательное положение сопоставляется с требованием ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» о недопустимости злоупотребления правом на выражение мнения в рамках обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В заключение выработаны практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования цензуры в РФ.
Ключевые слова: цензура, обращения граждан, свобода массовой информации, конституционный запрет цензуры, нецензурные выражения.
CERTAIN ISSUES OF LEGAL REGULATION OF CITIZENS' APPEALS TO STATE AND LOCAL AUTHORITIES
Maksim V. Dul'nev,
Lecturer of the Department of Administrative Activities of the Department of Internal Affairs Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Considered some problems of legal regulation of the order of implementation of addresses of citizens to state bodies and local governments. It was revealed the imperfection of legal technique in the formulation of the norms of article 33 of the Constitution of the Russian Federation, enshrining the right of citizens to appeal to the above bodies. The complexity of the design art. 33 of the Constitution of the Russian Federation and the absence of the provisions in the Federal law «On the procedure for consideration of appeals of citizens of the Russian Federation» allow us to conclude that the legislation has different approaches to the implementation of this right in practice, including those in conflict with the Basic Law. The study highlighted the prohibition of censorship in the treatment of patients undergoing treatment or examination in psychiatric hospitals, the representative and Executive authorities, the Prosecutor's office, the court, a lawyer, the state law office (if any). This legislative provision is matched with the requirement of part 3 of article 11 of the Federal law of 02.05.2006 N 59-FZ «On procedure of consideration of citizens of the Russian Federation» about the inadmissibility of abuse of the right to freedom of expression under complaints of citizens in bodies of state power and bodies of local self-government. In conclusion, developed practical recommendations for improving the legal regulation of censorship in the Russian Federation.
Keywords: censorship, the treatment of citizens, freedom of the media, the constitutional prohibition of censorship, profanity.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дульнев М.В. Отдельные вопросы правового регулирования обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Вестник экономической безопасности. 2019;(4):10-4.
Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, закреплено на конституционном уровне (ст. 33 Конституции Российской Федера-
ции) [1]. Анализ данной конституционной нормы позволяет выделить несколько элементов технико-юридического свойства.
Норма ст. 33 Конституции Российской Федерации, исходя из логики ее построения, распростра-
10
Вестник экономической безопасности
N 4/2019
няется исключительно на граждан Российской Федерации. Из этого следует, что лица, не являющиеся гражданами России, а также лица без гражданства не обладают рассматриваемым правом. Однако, такое положение противоречит сформулированному в ст. 19 Конституции Российской Федерации принципу равенства, кроме прочего, гарантированные основным законом государства права принадлежат всем людям, независимо от их гражданства. Тем самым, иностранные граждане, лица без гражданства также должны обладать возможностью защитить эти права в случае их нарушения, в том числе посредством обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Следует, однако, обратить внимание на то, что законодательный акт, специально регулирующий отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, распространяет свое действие и на иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») [2].
В этой связи нужно отметить, что, несмотря на провозглашение прав человека наивысшей ценностью в содержании Основного закона Российской Федерации, некоторые права человека (не гражданина Российской Федерации) подвергаются необоснованному ограничению на конституционном уровне, ярким примером чему служит формулировка ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право только граждан Российской Федерации обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления.
Кроме прочего, обращает на себя внимание неоднозначная формулировка приведенной конституционной нормы. Законодатель в конструировании нормы ст. 33 Конституции Российской Федерации использует сразу два союза: противительный «а» (который означает противопоставление одного слова или предложения другому) и соединительный «также» (обозначающий соединение однородных явлений). Сочетание этих двух союзов говорит об усилительном присоединении или сопоставительном добавлении [10, с. 16]. В этой связи возникает закономерный вопрос: порождает ли такое суще-
ствование два разных (пусть и смежных) субъективных конституционных права? Следует предположить, что нет, поскольку речь идет о различных правомочиях в рамках единого конституционного права на обращение, при этом законодателем особо подчеркивается возможность (правомочие) лица направлять обращения параллельно его правомочию представлять их непосредственно (лично) должностному лицу.
Однако, при анализе Конституции Российской Федерации, можно усмотреть определенный элемент противопоставления права личного обращения и права направлять обращения. Семантически наречие «лично» в контексте ст. 33 Конституции Российской Федерации обозначает способ подачи обращения, а не характеристику заявителя (действующего от своего имени). Иными словами Конституция Российской Федерации подчеркивает право гражданина прибыть в орган власти и обратиться к ответственному должностному лицу. Тем самым, право обратиться лично не следует смешивать с правом гражданина обратиться от своего имени, поскольку это напрямую следует из ст. 60 Конституции Российской Федерации о праве каждого самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Речь идет именно о фактическом личном предъявлении гражданином должностному лицу органа власти своего обращения и здесь возможны два варианта: личное устное озвучивание обращения должностному лицу или подача письменного экземпляра обращения.
Дальнейшая правовая регламентация ст. 33 Конституции Российской Федерации придерживается именно такого подхода, особо выделяя личный прием граждан как особую форму подачи обращений — ст. 13 «личный прием граждан» Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (принятого специально для регламентации правоотношений по реализации конституционного права на обращение). Вместе с тем развернутой характеристики личного приема и права личного обращения граждан федеральный законодатель не дает.
Статья 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет по-
№ 4 / 2019
Вестник экономической безопасности
11
ложения о порядке рассмотрения отдельных обращений. Следует особо обратить внимание на ч. 3 ст. 11 данного закона. Законодателем в данной норме определены правовые последствия обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в котором содержатся: 1) оскорбительные либо нецензурные выражения; 2) угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.
Под оскорбительными выражениями следует понимать выражения в неприличной форме, которые унижают честь и достоинство человека. Нецензурные выражения или обсценная лексика по определению ряда словарей составляют сегмент бранной лексики разных языков и образованы вульгарными, грубыми и непристойными выражениями [9]. Использование нецензурной лексики запрещено законодательством Российской Федерации1.
Получение органом государственной власти (органом местного самоуправления) такого обращения позволяет указанным субъектам оставить его без ответа по существу содержащихся в нем вопросов с указанием заявителю о недопустимости злоупотребления правом на обращение. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что без ответа адресата может остаться, по сути, любое обращение заявителя, в котором присутствует нецензурная лексика и оскорбления, без учета важности сформулированных в нем вопросов.
Из содержания ч. 3 ст. 11 рассматриваемого законодательного акта не усматривается объект оскорблений и нецензурной лексики, поскольку законодатель при конструировании нормы данной статьи не указал в адрес кого используются данные выражения. Возникает ситуация, при которой орган государственной власти (местного самоуправления) вправе оставить без ответа обращение, которое содержит указанную лексику и оскорбления не в адрес субъектов, перечисленных в ч. 3 ст. 11 данного закона, а в адрес, к примеру, преступника, готовящего, совершающего или совершившего преступление.
1 Абз. 1 ст. 4 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 18.04.2018, с изм. от 17.01.2019) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ.13.02.1992. № 7. Ст. 300; п. 5 ст. 1 Федерального закона от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 23. Ст. 2199.
12 _ - Вестник экономич
В качестве примера можно привести Апелляционное определение Липецкого областного суда от 3 мая 2012 г. по делу № 33-1380а/2012 года [7], которым апелляционная жалоба заявителя была оставлена без движения, поскольку в ней содержатся нецензурные выражения.
В обоснование своего решения суд привел норму ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. По мнению суда, включение нецензурной лексики в текст апелляционной жалобы, являющейся официальным процессуальным документом, недопустимо. Правовая позиция суда основана на том, что такие действия являются злоупотреблением права на свободу слова и выражение мнения. Доводы заявителя, оспаривающего законность требований суда об исключении нецензурной лексики из текста апелляционной жалобы, не были оценены судом. Истец в обосновании своей позиции указывает на важность освещения деталей разговора с оппонентом (ответчиком по делу), который хотя и содержит нецензурную лексику, но является ключевым доказательством, подтверждающим факт принуждения истца к подписанию соглашения о расторжении трудового договора. По этой причине заявитель считает, что детали данного разговора должны быть оценены судом непосредственно в исходном виде.
В настоящее время, обращение заявителя в органы прокуратуры, содержащее ненормативную лексику, оскорбления и угрозы жизни и здоровью должностных лиц подлежит обязательной проверке при наличии в нем информации, указывающей на признаки преступления. Такая проверка проводится по правилам УПК РФ [6].
Также следует обратить внимание, что в абз. 4 ст. 37 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 [5], предусмотрено право пациентов, проходящих лечение или обследование в психиатрических стационарах, подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд, к адвокату, в государственное юридическое бюро (при наличии).
Сопоставляя нормы ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и абз. 4 ст. 37 Зако-
:кой безопасности - № 4 / 2019
на РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1, целесообразно первоначально определить понятие цензуры.
Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 29 устанавливает гарантии свободы массовой информации и запрещает цензуру. В настоящее время существует правовая неопределенность в понятии цензуры, которая приводит к нарушению конституционных запретов. Закон о СМИ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 в ст. 3 определяет цензуру в качестве требования предварительного согласования сообщений и материалов, а также запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Данное требование (запрет) предъявляется должностными лицами, государственными органами и иными субъектами, указанными в ст. 3 Закона о СМИ в адрес редакции средства массовой информации. Исключением в рамках согласования сообщений и материалов являются случаи, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым. Как представляется, норма ст. 3 Закона о СМИ не дает четкого и исчерпывающего определения цензуры, тем самым конституционные запрет, предусмотренный ч. 5 ст. 29 не получил своей конкретизации в нормах отраслевого законодательства, что свидетельствует о недостижении конституционно-правовой цели запрета цензуры.
Применяя телеологический подход к толкованию данного понятия, следует заключить, что запрет цензуры устанавливается с целью обеспечения свободы массовой информации от какого-либо вмешательства официальных властей. Тем самым, определение понятия цензуры закономерно рассматривать в качестве антонима свободы массовой информации [11, с. 206].
Следует выделить ряд причин, обуславливающих недостатки легального определения понятия цензуры. Первое на что следует обратить внимание — законодательное понятие цензуры сформулировано применительно к СМИ, однако свобода массовой информации затрагивает не только СМИ. В полной мере свобода массовой информации относится и к иным ее распространителям. Детальный анализ рассматриваемого понятия позволяет сделать вывод о том, что в нем затрагивается только предварительная цензура, т.е. цензура в отношении неопубликованного материала, соответственно оценка уже вышедшего в свет материала не будет
являться цензурой. Еще одним недостатком рассматриваемого понятия является упоминание в нем исключительно одной формы контроля — предварительного согласования со стороны официальных властей, несмотря на то, что существуют и иные формы указанного контроля. Несовершенство законодательной формулировки понятия цензуры приводит к частым случаям ее проявления на практике среди распространителей массовой информации.
Данные недостатки могут быть устранены посредством уточнения и расширения понятия цензуры исходя из смысла данной категории, который следует из ч. 5 ст. 29 Конституции, т.е. исходя из цели запрета цензуры. В этой связи понятие цензуры, содержащееся в ст. 3 Закона о СМИ, целесообразно изложить в следующей редакции: Цензура — незаконные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, выраженные в их вмешательстве в процесс поиска, получения, передачи, производства и распространения массовой информации, а также свободы выражения мнения. Расширение понятия цензуры позволит распространить действие данного института не только на сферу правовой регламентации средств массовой информации, но и в целом на информационные отношения.
Тем самым, запрет цензуры, по своей сути представляет гарантию недопустимости незаконного вмешательства субъектов, перечисленных в ст. 3 Закона о СМИ, в сферу поиска, получения, передачи, производства и распространения массовой информации.
Стоит отметить, что норма о запрете цензуры содержится во второй главе Конституции Российской Федерации, которая посвящена правам и свободам человека и гражданина, а, следовательно, выступает одним из элементов правового статуса личности. Тем самым, между человеком и государством выстраиваются такие отношения, при которых личность обладает большей свободой для осуществления своих творческих инициатив, государство же, в свою очередь, призвано обеспечивать права и свободы человека и гражданина, включая защиту от цензуры [8, с. 344]. Обязанностями государства по отношению к человеку и гражданину в контексте конституционного запрета цензуры являются:
№ 4 / 2019
Вестник экономической безопасности
13
1) создание условий, способствующих реализации всего объема интеллектуальных свобод; 2) реализация конституционного принципа свободы массовой информации. С этой целью государством обеспечивается возможность публичного обсуждения различного рода социальных проблем при привлечении широкого круга представителей общественности, а также развиваются различные формы гражданского контроля за соблюдением государством интересов различных социальных групп и т.д.; 3) создание условий для беспрепятственного доступа граждан к информации, представляющей особую значимость для общества и т.д.
Таким образом, в абз. 4 ст. 37 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», законодатель, формулируя данную норму, указывал на недопустимость незаконного ограничения (препятствования) со стороны работников медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, права пациентов таких организаций на свободу слова и выражение мнения, права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Указанные в данной статье обращения (жалобы, заявления) в адрес соответствующих органов и учреждений подаются через администрацию медицинской организации. При этом в обязанность администрации входит обеспечение всех необходимых условий для переписки и направления обращений пациентов в адрес указанных в абз. 4 ст. 37 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 органов и учреждений. Норма же ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает последствия обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, содержащего, кроме прочего, оскорбительные и нецензурные выражения. В данном случае речь идет о недопустимости совершения действий, которые нарушают честь и достоинство иных лиц при реализации заявителем своего права на выражение мнения.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 3 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
3. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 23. Ст. 2199.
4. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 18.04.2018, с изм. от 17.01.2019) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ.13.02.1992. № 7. Ст. 300.
5. Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
6. Приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45 (ред. от 21.09.2018) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. № 4. 2013.
7. Апелляционное определение Липецкого областного суда от 3 мая 2012 г. по делу № 33-1380а/2012 года. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «Консультант-Плюс».
8. Комкова Г.Н. Конституционные принципы взаимоотношений власти и личности: реализация в современной России // Lex Russica. 2009. № 2.
9. Обсценная лексика в русском языке. Электронный ресурс. Режим доступа. https://ru.wikipedia. о^/даЫ/ (дата обращения 01.02.2019).
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотипное. М.: Русский язык, 1989.
11. Рихтер А.Г. Запрет цензуры и защита принципа свободы массовой информации на постсоветском пространстве // Вестник ВГУ. Серия «Филология. Журналистика». 2007. № 1.
14
Вестник экономической безопасности
№ 4/2019
