CC BY
136
СООТНОШЕНИЕ конституционного ПРАВА НА ОБРАЩЕНИЕ И ПРАВА НА ДоСТУП К ИНФоРМАЦИИ о
деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления
THE RATIO OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO APPEAL AND RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION ABOUT THE ACTIVITIES OF STATE BODIES AND BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
УДК 342
B.A. МБЩБРЯГИНА,
адъюнкт
(Уральский юридический институт МВД России) metsheryagina@yandex.ru
V.A. METSHERYAGINA,
postgraduate (Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: статья содержит интеграцию структурных элементов правоотношений в сфере конституционного права на обращение и права на доступ к информации посредством сопоставления положений Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с целью выработки их оптимальной законодательной конструкции.
Ключевые слова: право на обращение, обращение, правоотношение, доступ к информации.
Abstract: the article contains the integration of structural elements of legal relations in the sphere of constitutional right to appeal and right of access to information by comparing the provisions of the Federal law «On ensuring access to information about the activities of State bodies and bodies of local self-government» and the Federal law «On the procedure of consideration of appeals of citizens of the Russian Federation» with a view to reaching their optimum legislative structures.
Keywords: the right to appeal, appeal, legal relations, access to information.
Конституция Российской Федерации (далее по тексту - Конституция РФ) прямо не закрепляет право на доступ к информации. Содержание этого права формируют нормы ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 42 и 44 Конституции, которые в совокупности с иными конституционными положениями образуют конституционно-правовые основы права на информацию. Фактически последнее берет свои истоки из содержания комплексного права на информацию, взаимосвязанного со всем спектром конституционных прав и свобод. Именно такой
подход поддерживают многие ученые-конституционалисты, утверждающие, что при широком подходе право на информацию включает все субъективные права, направленные на информацию или действия с ней [7, с. 106; 10, с. 28].
В данной связи особое значение приобретают грани взаимодействия права на доступ к информации и закрепленного в ст. 33 Конституции РФ права на обращение (как независимого от публично-правовой направленности волеизъявления индивида, группы индивидов) [17, с. 10].
Об этом, в частности, пишет Н.Б. Баранова, указывая, что право на доступ к информации обеспечивает возможность ознакомления с официальными документами государственных органов и органов местного самоуправления, при этом оно является лишь частью общего права на информацию. Именно в плоскости права на доступ к информации видна связь права на информацию и права на обращение [3, с. 69].
Несмотря на то, что в действующем законодательстве имеется достаточно обширный массив нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные аспекты доступа к информации, законодателем были приняты специализированные законы, регулирующие отношения в сфере доступа к информации о деятельности органов власти. Такими законами явились Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее по тексту - Федеральный закон «О доступе к информации») и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Учитывая, что вопрос о разграничении права на судебную защиту и прав на обращение не является предметом настоящей публикации, далее мы ограничимся анализом положений только первого из приведенных законов.
Так, в п. 2 ч. 5 ст. 2 первого из указанных федеральных законов имеется императивная формулировка о том, что его действие не распространяется на «порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан». Однако, если более глубоко проанализировать теоретические подходы к субъективному праву на доступ к информации, категоричность приведенной нормы вызывает некоторые сомнения.
Начать следует с того, что доступ к информации, являясь разновидностью права на информацию, включает в себя ряд правомочий, наиболее широкий перечень которых был предложен С.Ю. Лапиным: возможность пользоваться информацией как социальным благом (право-пользование); возможность самостоятельно совершать определенные положительные действия, связанные с поиском необходимой информации (право-поведение); возможность требовать совершения определенных действий со стороны других лиц по предоставлению запрашиваемой информации (право-требование); возможность принудить к должной реализации своего субъективного права посредством обращения в компетентные органы в случаях, если право на доступ к информации нарушено (право-притязание) [13, с. 192].
В данной связи можно привести примеры, согласно которым отдельные правомочия права
на доступ к информации идентичны праву на обращение. Так, В.А. Копылов указывает, что поиск и получение (в том числе и по запросу) информации тождественно праву обращаться к органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, выполняющим публично-значимые функции, по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ [11, с. 472]. Схожих точек зрения придерживается И.Л. Бачи-ло, который раскрывает понятие поиска информации как обращения физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления за получением необходимой информации [4, с. 88], а также З.Р. Гаджиева, относящая право на обращение к одному из правомочий права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления наряду с правомочиями по поиску и получению информации [8, с. 12].
Вышеуказанные позиции представляются спорными, но закономерными. Очевидно, что смешение правомочий логически приводит к «размыванию» самостоятельных субъективных прав на обращение и доступ к информации.
Более осторожен в своих суждениях по данному вопросу Д.В. Гавришов, указывающий на то, что право граждан на обращение является необходимым условием реализации права на доступ к информации. Результат такого обращения - мотивированный ответ адресата - предстает не чем иным, как информацией [5, с. 49].
Представляется необходимым конкретно определить точки размежевания правоотношений в сфере обращений граждан и доступа к информации, для чего следует провести интеграцию структурных элементов данных правоотношений на основании сопоставления Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с целью выработки их оптимальной законодательной конструкции.
Это необходимо, поскольку при исследовании характеристики и формы содержания правоотношения ключевую роль играет установление модели данного отношения во взаимосвязи со всей совокупностью актов поведения, его регулирующих. Последние могут быть выявлены при сопоставлении прав и обязанностей, установленных «привязкой» нормы к конкретным отношениям, и теми актами реального поведения, которые составляют отношение во всей его полноте [19, с. 103].
Для целей настоящей работы выбрана плюралистическая концепция объекта правоотношения, где последний рассматривается как явление мате-
риального или нематериального мира, по поводу которого возникает правоотношение и на которое направлены субъективные права и юридические обязанности. Поэтому информация как объект правоотношения может быть статична (объектом выступает определенное явление - конкретный вид информации) и динамична (объектом являются различные манипуляции с информацией: распространение, предоставление, неразглашение и т.д.).
В п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» объектом правоотношения выступает любая информация. То есть объект правоотношения определен максимально широко и более соответствует положениям ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, нежели ч. 2 ст. 24 Конституции РФ (объектом может быть любая информация, а не только та, которая непосредственно затрагивает права и свободы заявителя).
В Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации» в отличие от Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация увязывается с источником ее предоставления («созданная в пределах своих полномочий государственными органами», «поступившая в указанные органы и организации»), а не с формой ее представления.
Проводя анализ дефиниций обращений граждан, указанных в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», можно прийти к выводу, что конституционное правоотношение в сфере обращений содержит следующий ряд объектов:
1) законы и иные нормативные правовые акты, деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, социально-экономическая и иные сферы деятельности государства и общества, общественные отношения (возможность совершенствования);
2) конституционные права и свободы, права и свободы других лиц (реализация);
3) права и свободы заявителя, права и свободы других лиц (защита), нарушенные права, свободы и законные интересы, а также права, свободы и законные интересы других лиц (защита и восстановление);
4) деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (сообщение о недостатках в их работе, критика).
Очевидно, что границы объекта конституционного права на обращение законодателем четко не установлены.
Информация как объект правоотношения в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации» представляет собой обширную категорию, ограниченную лишь
признаком полномочий адресата. В этом плане она схожа с объектом правоотношений в сфере обращений граждан.
Более того, считаем вполне объективным присоединиться к позиции С.А. Майорова в том,что если рассматривать обращение в общем виде, то оно представляет собой информацию, интерес к которой вызван необходимостью обретения или защиты какого-либо блага [15, с. 334]. То есть при реализации конституционного права на обращение информация как объект правоотношения имеет двуединую структуру: содержится как в волеизъявлении инициатора, так и в ответе адресата.
В итоге объект правоотношения, указанный в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации» и Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», схож, поэтому некоторыми авторами предпринимаются попытки отграничить данные правоотношения исходя из содержания обращения (запроса информации).
Например, В.В. Андрианова пишет: в случаях, когда реализуется право на доступ к информации в заявительном порядке, содержание обращения не имеет каких-либо фактов (проблем), требующих специальной проверки адресатом, а направлено исключительно на ее раскрытие. В качестве второго отличительного признака заявления о доступе к информации выступает необязательность обоснования причины своего интереса, как это происходит при направлении «классических» обращений граждан [2, с. 16].
Эти доводы не представляются верными, так как обращение априори - это юридический факт (жизненное обстоятельство, с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений [14, с. 245]), а такой вид «классического» обращения, как предложение может не содержать указания на какие-либо проблемы.
Различную внутреннюю структуру имеет субъектный состав правоотношений в сфере доступа к информации и права на обращение.
В ч. 3 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации», аналогично Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», в качестве инициатора обращения (пользователя информации) указываются: граждане; организации; общественные объединения. Однако в соответствии с указанной нормой к пользователям информации относятся также государственные органы, органы местного самоуправления.
Казалось бы, дополнение существенное и принципиально разводит правоотношения в сфере доступа к информации и обращений граждан. Но это суждение поспешно.
В сферу регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» частично попадает переписка государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Так, согласно ч. 2 . 1 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» адресат «запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия». Приведенная норма не декларативна, так как закон содержит процедурный механизм рассмотрения данных обращений: «...обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну».
Можно предположить, что именно эту «переписку» регулирует и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации», однако в п. 3 ч. 5 ст. 2 этого закона указано, что его действие не распространяется на «порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий». Эта формулировка отсекает регулирование подин-ститута переписки государственных органов, в результате чего (исходя из п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации»), государственный орган вправе получить от иного государственного органа лишь поступившую к нему информацию и информацию о законах и нормативных правовых актах.
По данному поводу М.В. Алексеева считает, что информационное взаимодействие органов государственной власти не распространяется на сферу действия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» (п. 3 ч. 5 ст. 2) в силу того, что оно основано не на «возможности поиска и получения информации», а на «сборе и предоставлении информации», т.е. на иной форме права на информацию [1, с. 43].
Неоднозначность ситуации усугубляется еще и тем, что государственные органы должны обладать правами на доступ к информации наравне с иными пользователями информации и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость ее получения.
Значительным упущением является отсутствие в Федеральном законе «Об обеспечении доступа
к информации» таких субъектов, как организации, выполняющие публично-значимые функции, которые содержит Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 1). [16, с. 99].
О том, что на руководителей предприятий и организаций различных типов собственности нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» не распространяются, писала С.А. Куликова: «значительная часть жалоб связана с тем, что руководители организаций, занимающихся обслуживанием жилищного фонда, не отвечают на обращения и запросы граждан и не предоставляют информации о своей деятельности» [12, с. 74].
Способы предоставления информации раскрыты в ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации».
О неравнозначности способов доступа к информации пишет Л.К. Терещенко, указывая, что важнейшими среди них являются опубликование информации и получение ее по запросу пользователя [18, с. 47].
Для выяснения вопроса о соотношении права на доступ к информации с правом на обращение ключевое значение имеет способ доступа к информации по запросу заявителя (заявительный порядок доступа к информации).
В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» запрос - «это обращение пользователя информацией в устной (в том числе по телефонам справочных служб) или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа».
По верному замечанию И.П. Гладышева, запрос следует рассматривать как правомочно-обязывающее действие (способ) по обнародованию информации, основанием которого является обращение пользователя [8, с. 12].
Запрос информации является разновидностью классического заявления и обладает всеми признаками последнего: формы (ч. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» ); требования к содержанию (ч. 2 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации»); сроки регистрации, рассмотрения и перенаправления (ч. 5, 4, 7 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации»); возможность направления запроса через представителя (ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации»).
Неотъемлемым структурным элементом правоотношения является его юридическое содержание, под которым понимается совокупность
субъективных юридических прав (правомочий) и юридических обязанностей участников данного правоотношения.
Рассматривая содержание правоотношений, можно заключить, что круг прав и обязанностей инициаторов обращений в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» схож. Существенным недостатком Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» является тот факт, что перечень прав инициаторов связан исключительно с процедурными аспектами получения информации и не определяет правомочий по ее поиску и использованию, поэтому он не привносит особой новизны в содержание данных правоотношений.
Принципиальными отличиями юридического содержания является возможность не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой не ограничен (ч. 3 ст. 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации»).
Синтезируя вышеизложенное, можно прийти к выводу, что доступ к информации в заявительном порядке является примером пересечения двух правоотношений: правоотношения в сфере доступа к информации и правоотношения в сфере обращений граждан.
Следует иметь в виду, что право предоставляет субъектам возможность выбора определенного варианта поведения в широком круге отношений. Этот выбор обусловлен соотношением объек-
тивных условий и субъективных факторов. Для каждого из вариантов поведения создается модель, которая включает данный вариант в общую систему правового регулирования [6, с. 13].
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что правоотношения в сфере обращений граждан необходимо расширить путем внедрения в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» заявительного порядка доступа к информации.
Схожей точки зрения придерживается С.Н. Ше-вердяев, считающий безосновательным довод о том, что Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации» носит «краеугольный характер в информационном законодательстве», поскольку отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов должен регулировать закон, системно охватывающий все формы права на информацию [20, с. 98].
По нашему мнению, наличие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» лишь перегружает систему нормативных правовых актов в сфере информационных правоотношений. Возможно, более рациональным было бы включить в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» нормы о запросе информации, а иные формы доступа к информации отнести к сфере регулирования Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» путем включения в него соответствующей главы.
Литература
1. Алексеева М.В. Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 9.
2. Андрианова В.В. Реализация права на информацию по запросу (особенности применения) // Законодательство и экономика. 2008. № 8.
3. Баранова Н.Б. Конституционное право граждан на информацию и его реализация в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Пенза, 2005.
4. Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: учебное пособие. - М., 2001.
5. Гавришов Д.В. Понятие и значение субъективного права на информацию в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 348.
6. Гвишиани Г.М. Проблемы управления социалистической промышленностью // Вопросы философии. 1966. № 11.
7. Григорьев М.А. Теоретические основы конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации // Бизнес в законе. 2008. № 4.
8. Гаджиева З.Р. Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013.
9. Гладышева И.П. Юридический отказ в механизме реализации информационной функции государства // Информационное право. 2009. № 4.
10. Дозорцев В.А. Информация как объект исключительного права // Дело и право. 1996. № 4.
11. Копылов В.А. Информационное право: учебное пособие. - М.: Юристь, 1997.
12. Куликова С.А. Законодательное закрепление права граждан на доступ к информации в актах субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 11.
13. Лапин СЮ. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информационно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. 183 с.
14. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2002.
15. Майоров С.А. К вопросу о реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25).
16. Мещерягина В.А. Конституционное право на обращение в Российской Федерации: специфика индивидуального субъекта волеизъявления // Казанская наука. 2015. № 8.
17. Савоськин А.В. Обращения граждан в Российской Федерации: понятие, виды и система законодательства: монография. -М.: Юрлитинформ, 2015.
18. Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. № 10.
19. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юридическая литература, 1974.
20. Шевердяев С.Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства в России: новые идеалы и старые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1.
21. Шевердяев С.Н. Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности // Право и политика. 2001. № 10.
= References =
1. Alekseeva M.V. Providing access to information on activities of state bodies // Science and education: economy; enterprise; law and management. 2011. № 9.
2. Andrianov V.V. Realization of the right to information on demand (application features) // The Legislation and economy. 2008. № 8.
3. Baranova N.B. The constitutional right of citizens to information and its implementation in the Russian Federation: dis. ... сand. law. Sciences. - Penza, 2005.
4. Bachilo I.L. Information law: fundamentals of practical computer science: textbook. - M., 2001.
5. GavrilovD.V. The Concept and importance of the subjective right to information in the system of constitutional rights and freedoms of man and citizen // Gaps in Russian legislation. 2010. № 4. Р. 348.
6. Gvishiani G.M. Problems in the management of socialist industry // Problems of philosophy. 1966. № 11.
7. Grigoriev M.A. Theoretical bases of the constitutional right of citizens to information in the Russian Federation // Business in law. 2008. № 4.
8. Gadjieva Z.R. The Constitutional right of man and of the citizen to information about activities of state authorities and local self-government bodies in the constituent entities of the Russian Federation: dis. ...сand. law. Sciences. - M., 2013.
9. Gladysheva I.P. Legal failure in the mechanism of realization of information function of the state // Information law. 2009. № 4.
10. Dozortsev V.A. Information as an object of exclusive rights // Business and law. 1996. № 4.
11. Kopylov V.A. Informatsionnoe pravo: textbook. - M.: Urist, 1997.
12. Kulikov S.A. the Legislative consolidation of the rights of citizens to access to information in the acts of the constituent entities of the Russian Federation // The State power and local self-government. 2010. № 11.
13. Lapin S.Yu. Ensuring access for citizens to information about activities of state authorities and local self-government in the Russian Federation: the information-legal aspect: dis. ... сand. law Sciences. - Saratov, 2011. 183 р.
14. Morozova L.A. Theory of state and law: textbook. - M.: Yurist, 2002.
15. Maiorov S.A. About the implementation of the constitutional right of citizens to appeal to state bodies // Bulletin of Nizhny Novgorod Academy of the MIA of Russia. 2014. № 1 (25).
16. Meseragina V.A. The Constitutional right to treatment in the Russian Federation: peculiarities of the individual subject expression // Kazan science. 2015. № 8.
17. Savos'kin A.V. Treatment of citizens in the Russian Federation: concept, types and system of legislation: monograph. - M.: Yurlitinform, 2015.
18. Tereshchenko L.K. Access to information: legal safeguards // Journal of Russian law. 2010. № 10.
19. Halfina R.O. General doctrine on legal relations. - M.: Legal literature, 1974.
20. Sheverdyaev S.N. Legal support of e-government development in Russia: new ideas and old problems // the State power and local self-government. 2008. № 1.
21. Sheverdyaev S.N. Right to information: an issue of constitutional-legal entities // Law and politics. 2001. № 10.
(статья сдана в редакцию 04.04.2016)
