CC BY
599
А.В. Савоськин*
СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН
Аннотация. В статье проанализированы законы и подзаконные акты, регламентирующие порядок подачи и рассмотрения обращений граждан. Рассмотрены универсальные, специальные и дополнительные законы об обращениях, определено место законов субъектов РФ в регулировании правового института обращений граждан. Отдельно исследована проблематика подзаконных актов об обращении граждан, принимаемых в порядке делегированного правотворчества, в том числе органами местного самоуправления. Особое внимание уделено иерархии актов об обращениях граждан, в том числе вопросам соотношения актов об обращениях с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Публикация подготовлена на основе общенаучного диалектического метода. Специальными методами, использованными при подготовке публикации, являются: системно-структурный, формально-юридический, логический и сравнительно-правовой. В статье представлена целостная система законодательства об обращениях граждан, которая включает в себя уровень законов и подзаконных актов, при этом законы подразделены на универсальные, специальные и дополнительные, а подзаконные акты — на обычные и принятые в порядке делегированного правотворчества. Установлена иерархия актов об обращениях граждан. Выявлены факты принятия актов об обращении граждан не уполномоченными на то субъектами права и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: обращение, обращение гражданина, законодательство об обращениях, система законодательства, закон, подзаконный акт, жалоба, заявление, предложение, право на обращение.
Право гражданина направлять обращения предусмотрено ст. 33 Конституции РФ, а также ст. 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР1. Как справедливо отмечено В.Д. Зорькиным2, на международно-правовом уровне право на обращение соотносится с положениями ст. 19 Всеобщей декларации прав человека3 и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах4. К этим нормам можно добавить ст. 10 и 13 Кон-
1 Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 52. Ст. 1865.
2 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 341.
3 Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Российская газета. 1995. 5 апр.
4 Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и
политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ.
1994. № 12.
венции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод5, а также ст. 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека6. Вместе с тем ни одна из международных норм (в том числе приведенных выше) не предусматривает право на обращение в чистом виде (если не учитывать право на подачу обращений в международные правозащитные организации, например в Европейский суд по правам человека7). Универсальное международно признаваемое право чело-
5 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 04.11.1950 // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
6 Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26.05.1995) // Бюллетень международных договоров. 1999. № 6.
7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 04.11.1950 // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
© Савоськин А.В., 2014
* Савоськин Александр Владимирович — кандидат юридических наук, советник судьи Уставного суда Свердловской области. [savoskinav@yandex.ru]
620075, Россия, Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 19.
века на обращение в органы публичной власти отсутствует, хотя попытки его закрепления предпринимались, например при разработке Всеобщей декларации прав человека8.
Единственный международный акт, прямо предусматривающий обязанность стран гарантировать право граждан на обращение, — Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН9. Согласно ее ст. 8 «каждый вправе, индивидуально или совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы». Согласно ст. 9 Резолюции «человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки».
К сожалению, несомненно прогрессивную и демократичную Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН нельзя признать источником права, так как этот акт сам по себе не имеет обязательной юридической силы (в отличие от решений Совета Безопасности ООН), является рекомендацией и обладает лишь морально-политическим значением10, а сформулированные в ней положения носят ориентирующий характер.
На федеральном уровне в течение довольно продолжительного времени, в том числе после принятия Конституции РФ, порядок работы с обращениями граждан регулировался Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В настоящее время в России действует более ста федеральных законов и тысячи подзаконных актов, в той или иной мере регламен-
8 Джонсон Г. Мандат Организации Объединенных Наций в области прав человека // Действующее международное право. Т. 2. М., 1996. С. 61.
9 Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-м пленарном заседании 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «Консуль-тантПлюс».
10 Ануфриева Л.П. Об источниках международного част-
ного права (некоторые вопросы теории) // Московский
журнал международного права. 1994. № 4.
тирующие порядок подачи и рассмотрения обращений. При этом основополагающим актом, регулирующим правовой институт обращений граждан, является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»11 (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). Он определил требования к форме обращения, порядку его подачи и рассмотрения, однако Закон не в состоянии урегулировать всего многообразия жизненных ситуаций, связанных с волеизъявлением граждан, что и предопределило принятие иных законов об обращениях.
Проблема законодательства об обращениях граждан заключается не в обилии актов, регламентирующих право на обращение, а в отсутствии их системы. Так, предмет правового регулирования отдельных законов оказался смежным, что породило противоречия и коллизии. Например, мало изученной в науке и нерешенной на практике является проблема соотношения норм Федерального закона № 59-ФЗ и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Другим негативным следствием отсутствия системы законодательства об обращениях является принятие «новых» законов об обращениях без их привязки к нормам универсального Федерального закона № 59-ФЗ, что породило множественное дублирование. Например, требования к запросу информации, а также правила его рассмотрения, установленные Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»12, почти полностью идентичны нормам Федерального закона № 59-ФЗ. В чем смысл имеющихся несущественных отличий, равно как и дублирования — неясно.
Для построения стройной и удобной системы законодательства необходимо все имеющиеся акты об обращениях граждан разделить на две большие группы: те, которые самостоятельно устанавливают порядок подачи и рассмотрения обращений, и те, которые дублируют положения актов первой группы. С учетом актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления вторая группа выглядит явно более многочисленной, хотя какого-либо самостоятельного нормативного значения эти акты не имеют.
Для практики и юридической науки существенный интерес представляет именно первая группа актов, система которых в настоящий мо-
11 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
12 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
мент складывается хаотично и включает в себя акты от Конституции РФ до решений местных представительных органов (принятых в рамках делегированного нормотворчества).
Проанализируем ч. 1 и 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ, согласно которым реализация гражданином конституционного права на обращение осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом или иным федеральным законом (в том числе федеральным конституционным законом). Из этих норм вытекают два важнейших вывода. Первый: в России существуют различные законы, регламентирующие порядок подачи и рассмотрения обращений, при этом Федеральный закон № 59-ФЗ, несмотря на то, что является базовым (универсальным), применяется по остаточному принципу, т.е. в ситуациях, когда другие законы применены быть не могут. Второй вывод: правовой институт обращений граждан не может регулироваться на уровне подзаконных актов, за исключением ситуаций, прямо указанных в федеральном законе, так как иное прямо противоречит ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ.
Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, предусмотренные Федеральным законом № 59-ФЗ. Фактически речь идет о том, что субъекты Федерации наделены правом устанавливать дополнительные обязанности для адресата обращения, но не для заявителя.
Именно эти три тезиса служат отправной точкой построения системы законодательства об обращения граждан. Согласно им система обращений граждан в Российской Федерации включает два уровня: уровень законов (подразделяемый на подуровни: федеральный и субъектов Федерации) и уровень подзаконных актов. Уровень международных актов об обращениях в предмет настоящей публикации не входит, хотя потенциально может выделяться13.
I. Законы об обращениях граждан
Как уже было отмечено, федеральные законы, регламентирующие порядок подачи и рассмотрения обращений, многочисленны, и число их с каждым годом только увеличивается. Вместе с тем в зависимости от объема и характера нормативного регулирования института обращений граждан их можно подразделить на три группы.
Первую группу представляет Федеральный закон № 59-ФЗ, который является универсальным (общим) законом и регламентирует подачу любых обращений в любые органы власти, учреждения и организации, реализующие публично значимые функции. Федеральный закон № 59-ФЗ применяется к любым волеизъявлениям индивида, если их рассмотрение не подпадает под действие иных (специальных) законов. Например, жалоба на конкретное действие (бездействие) помощника судьи, не связанная с отправление правосудия, не подпадает под действие соответствующего процессуального кодекса и рассматривается председателем суда по универсальным правилам Федерального закона № 59-ФЗ.
Вторая группа законов — это законы, устанавливающие принципиально отличный от Федерального закона № 59-ФЗ порядок направления и рассмотрения обращений. Как правило, цель таких законов обеспечить конкретное субъективное право человека либо предоставить дополнительные юридические гарантии. Достижение такой цели соответственно предполагает особые требования к форме обращения и процедуре его рассмотрения. Главная особенность специальных законов заключается в том, что они полностью блокируют применение Федерального закона № 59-ФЗ.
В рамках статьи не ставится задача перечислить все специальные законы, самостоятельно регулирующие порядок подачи и рассмотрения обращений граждан, однако в числе наиболее значимых для граждан следует назвать:
а) все федеральные процессуальные кодексы (АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ; КоАП РФ), а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»14 и Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»15;
б) Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»16 и Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»17;
13 Штырова Е.П. Конституционное право человека и гражданина на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 22.
14 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
15 Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 13.05.1993. № 19. Ст. 685.
16 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
17 Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
в) Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»18 (а именно его «новая» гл. 2.1 установившая статус досудебной жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг);
г) Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении»19 и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»20 (установившие новый вид обращений — запрос информации);
д) Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О таможенном регулировании в РФ»21 и КоАП РФ, установившие специальный порядок обжалования действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц, и другие федеральные законы.
Третья группа законов — законы, которые дополняют универсальный механизм обжалования отдельными элементами, но не формируют самостоятельных правовых подинститутов обращений граждан, т.е. не блокируют действие Федерального закона № 59-ФЗ, а лишь частично корректируют его. Например, Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»22, не меняя универсальных требований к форме обращений, устанавливает сокращенный срок их рассмотрения (ст. 7).
Другим примером может служить Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» согласно ст. 21 которого «предложения, заявления и жалобы, адресованные прокурору, в суд или иные органы государственной власти... цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи рабочего дня направляются адресату в запечатанном пакете»23.
18 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
19 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
20 Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
21 Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
22 Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 10. Ст. 1163.
23 Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содер-
жании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совер-
шении преступлений» // Собрание законодательства РФ.
1995. № 29. Ст. 2759.
Анализ третьей группы законов выявил наличие требований только к процедуре рассмотрения обращений. Иными словами, особые правила касаются исключительно обязанностей органов и должностных лиц, при этом они никак не влияют и не обусловливают прав заявителей.
В указанные выше три группы нецелесообразно включать законы, упоминающие право гражданина на подачу обращения (либо обязанность органа власти рассмотреть обращение), но не содержащие самостоятельного правового регулирования. Например, ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах» гласит: «Постановления, действия (бездействие) судебного пристава могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу или в суд»24. Очевидно, что норма носит отсылочный характер, а сам Закон какого-либо самостоятельного значения для института обращений не имеет.
В отличие от федерального законодательства, число законов об обращениях на уровне субъектов РФ относительно невелико и сводится прежде всего к универсальным региональным законам с типовыми названиями: «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»25 или просто «О рассмотрении обращений граждан»26.
Право субъектов РФ регулировать вопросы, связанные с рассмотрением обращений, соответствует их конституционным полномочиям по нормативному обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции) и позволяет субъектам Федерации активно регулировать эти отношения в условиях «свободного правового поля». Однако после принятия в 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ объем регионального правового регулирования конституционного права на обращения существенным образом сузился, что очевидно связано, с одной стороны, с урегулированием основных элементов петиционных отношений в названном законе, а с другой — с необходимостью устранения противоречий в этой сфере между федеральным и региональным правом. Так, после вступления в силу федерального закона свои аналогичные законы упразднили 44 из 74 субъектов Федерации, имевших такие законы. В то же время некоторые субъекты Федерации внесли изменения и дополнения к ранее
24 Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
25 Например, Закон Ставропольского края от 12.11.2008 № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.
26 Например, Закон Челябинской области от 27.08.2009 № 456-ЗО «О рассмотрении обращений граждан» // Южноуральская панорама. 2009. 10 сентяб.
действующим законам либо приняли новые законодательные акты об обращениях.
В настоящее время объем дополнительных гарантий права на обращение, устанавливаемых региональными законами, узок и однообразен. Вместе с тем само право субъектов устанавливать повышенный уровень защиты конституционного права является безусловно прогрессивным, поскольку позволяет субъектам проводить апробацию новых механизмов и дополнительных гарантий для их последующего внедрения на федеральном уровне. Яркий тому пример — распространение законодательства об обращениях на государственные и муниципальные учреждения, установленное в отдельных субъекта РФ27, стало предметом рассмотрения сначала Конституционного Суда РФ28, а затем нашло отражение в Федеральном законе № 59-ФЗ29.
К числу традиционных дополнительных гарантий, устанавливаемых законами субъектов РФ, можно отнести: принципы рассмотрения обращений граждан30; наличие содержательного наполнения терминов (например коллективное обращение31, должностное лицо32, заявитель33); выделение особых способов подачи обращений (например телеграммой, по телефону или фак-
су34); сокращенные сроки рассмотрения для отдельных категорий обращений (например безотлагательное рассмотрение обращений граждан, содержащих вопросы защиты прав ребенка или предложения по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций35); правила проведения личного приема и приема устных обращений (например: право на внеочередной личный прием ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и иных льготных категорий36 или такое экзотическое явление, как личный выездной прием37); дополнительные обязанности органов власти (например, систематически анализировать и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания38); право заявителя на возврат документов, приложенных к обращению39; порядок работы «прямых и горячих линий»40; гарантии получения ответа на коллективное обращение41; гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (например запрет преследования гражданина в связи с его обращением42) и др.
27 Например, областной закон Ростовской области от 18.09.2006 № 540-ЗС «Об обращениях граждан» уже в первоначальной редакции указывал на государственные учреждения как на адресат обращений граждан // Наше время. 2006. 27 сентяб.
28 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Российская газета. 2012. 3 авг.
29 Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2307.
30 Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» (ст. 6) // Сборник законодательства Алтайского края. 2006. № 128. Ч. 2. С. 36; Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» (ст. 3) // Томские новости. 2007. 18 янв. и др.
31 Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан» (п. 6 ст. 2) // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. 11 октяб.
32 Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»; Закон Мурманской области от 09.07.2010 № 1249-01-ЗМО «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Мурманской области» // Мурманский Вестник. 2010. 10 июля и др.
33 Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края».
34 Закон Архангельской области от 15.03.2012 № 436-29-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области» // Волна. 2012. 20 марта.
35 Закон Калужской области от 27.03.2008 № 419-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение» // Весть. 2008. 1 апр.; Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан» и др.
36 Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан».
37 Закон Астраханской области от 10.04.2012 № 14/2012-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2012. 12 апр.
38 Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан»; Закон Орловской области от 02.11.2013 № 1554-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области» // Орловская правда. 2013. 8 нояб. и др.
39 Закон Архангельской области от 15.03.2012 № 436-29-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области»; Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан» и др.
40 Закон Архангельской области от 15.03.2012 № 436-29-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области».
41 Закона Амурской области от 06.07.2011 № 510-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Амурской области и органы местного самоуправления» // Амурская правда. 2011. 9 июля; Закон Архангельской области от 15.03.2012 № 436-29-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области» и др.
42 Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рас-
смотрении обращений граждан Российской Федерации на
территории Алтайского края» // Сборник законодательства
Алтайского края. 2006. № 128. Ч. 2. С. 36; Закон Чеченской Республики от 05.07.2006 № 12-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Чеченской Республике» // СПС «КонсультантПлюс» и др.
Отдельную группу составляют законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах43, которые устанавливают порядок рассмотрения обращений граждан, полностью отличный от норм универсального Федерального закона № 59-ФЗ. Всего такие законы действуют в 17 субъектах РФ.
Как было отмечено, ч. 2 ст. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ запрещают региональному законодателю устанавливать правила рассмотрений обращений граждан, противоречащие федеральному закону. Однако рассмотрение судебных дел органами региональной конституционной юстиции по правилам Федерального закона № 59-ФЗ немыслимо. Поэтому ч. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»44 наделила субъекты Федерации правом устанавливать порядок рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах, т.е. самостоятельно регулировать в том числе порядок рассмотрения обращений граждан. Необходимо учитывать, что введенное Федеральным конституционным законом правило касается только порядка рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации (а именно — проверки соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления Основному закону субъекта Федерации). Субъект Федерации не вправе урегулировать рассмотрение конституционным (уставным) судом иных видов обращений, не связанных с проверкой оспариваемого акта — будь то жалобы граждан на действия работников аппарата суда (урегулированная Федеральным законом № 59-ФЗ) или запросы пользователей информацией о деятельности суда (урегулированные Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»).
Также особую группу законов составляют законы субъектов РФ о наказах избирателей45. Всего такие законы выявлены в 23 субъектах РФ. В известном смысле наказы наиболее близки к такой разновидности обращений граждан, как предложения, однако им не тождественны, они обладают существенной спецификой, поэтому их правовой статус должен быть установлен федеральным законом. Вместе с тем ни Конститу-
ция РФ, ни федеральные законы наказы избирателей не упоминают.
Имеющиеся региональные законы регулируют вопросы, связанные с учетом, предварительным изучением, систематизацией и исполнением наказов избирателей, а также вопросы финансирования мероприятий по их реализации. Однако с точки зрения системы законодательства об обращениях, региональные законы о наказах не являются специальными и не могут противоречить Федеральному закону № 59-ФЗ. Для надлежащего юридического оформления в целом прогрессивного подинститута обращений — наказов избирателей — федеральному законодателю надлежит дополнить федеральные законы «О политических партиях»46, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»47 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»48 соответствующими нормами.
Достаточно часто в законах субъектов Федерации встречается упоминание запросов информации. Вместе с тем нормы о них либо дублируют положения федеральных законов об обеспечении доступа к информации49, либо напрямую отсылают к ним50, т.е. самостоятельного значения не имеют.
Анализ законов субъектов Федерации об обращениях выявил множественное дублирование в них положений федерального законодательства. Региональному законодателю надлежит воздержаться от принятия норм, совпадающих с положениями Федерального закона № 59-ФЗ или иных законов, регламентирующих институт обращений граждан. Во-первых, это
43 Например, Областной закон от 06.05.1997 № 29-ОЗ «Об Уставном Суде Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 5. Ст. 930.
44 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
45 Например, Закон Тюменской области от 01.07.1998 № 40 «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» // Тюменская правда. 1998. 14 июля.
46 Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
47 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
48 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
49 Например, Закон Курганской области от 26.11.2009 № 512 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти Курганской области» // Новый мир - Документы. 2009. 8 декаб.
50 Например, Закон Краснодарского края от 16.07.2010 № 2000-КЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Краснодарского края, органов местного самоуправления в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2010. 19 июля; Закон Иркутской области от 03.11.2011 № 105-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Иркутской области и губернатора Иркутской области» // Областная газета. 2011. 14 нояб. и др.
не имеет смысла и нарушает правила юридической техники. Во-вторых, противоречит ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ, согласно которой отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией, международными договорами и иными федеральными законами, а субъекты Федерации могут лишь дополнять имеющуюся регламентацию отдельными гарантиями, направленными на защиту прав граждан.
Вместе с тем отдельные новеллы, принятые субъектами Федерации в свободном поле, являются демократичными и прогрессивными. Поэтому практику установления повышенных стандартов защиты конституционного права на обращение следует приветствовать, тем более что опыт «перетекания» прогрессивных новелл из актов субъектов Федерации в федеральное законодательство имеется.
II. Подзаконные акты
об обращениях граждан
По мнению С.С. Алексеева, «подзаконный акт — это нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит»51. Подзаконные акты понимаются также как «изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы»52. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и базируются на них, играя вспомогательную и детализирующую роль.
Отечественная юриспруденция сосредоточила внимание на нормативных актах в целом и законах в частности. Подзаконные акты и их система исследована недостаточно. Имеются немногочисленные работы, частично раскрывающие отдельные аспекты этой проблематики53. Вместе с тем не вызывает сомнений, что все нормативные акты, издаваемые в России, кроме Конституции и законов, являются подзаконными54, вне зависимости от уровня их принятия (федеральный, субъекта федерации или местный)55.
Традиционное для теории права деление на законы и подзаконные акты применительно к институту обращений граждан обладает существен-
51 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 452.
52 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 296.
53 Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12; Жевакин С. Ведомственные правовые акты // Хозяйство и право. 1996. № 6.
54 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 141.
55 Теория государства и права / отв. ред. А.В. Малько. М.,
2012. С. 162-163.
ной спецификой, а поэтому требует уточнения и пояснений. Анализ подзаконных актов, затрагивающих институт обращений граждан, следует начинать с упоминания ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ, согласно которой правоотношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, регулируются только федеральными законами. Использованная юридическая конструкция лишает иные, кроме Федерального Собрания, органы власти права принимать свои акты, устанавливающие правила рассмотрения обращений граждан, отличные от порядка, регламентированного законом.
Сказанное в полной мере относится и к актам Президента РФ, обладающим определенной спецификой в системе подзаконных актов56. Части 1 и 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ лишают главу государства права издавать нормы по вопросам обращений граждан, отличные от норм законов, в том числе устанавливать дополнительные требования к обращениям и порядку их рассмотрения.
Можно утверждать, что регламентация конституционного права на обращение — это исключительная прерогатива законодателя. Сказанное не исключает возможности частичного делегирования этого права иному органу путем прямого указания на то в федеральном законе, но исключает возможность принятия любого подзаконного акта, самостоятельно регламентирующего форму обращений и порядок их рассмотрения, без прямого указания на то в федеральном законе.
Число подзаконных актов, регламентирующих институт обращений, велико и уже на федеральном уровне исчисляется сотнями. Несмотря на решающую роль законов в регулировании института обращений значение подзаконных актов нельзя недооценивать, поскольку в отдельных случаях их соблюдение является обязательным условием для реализации соответствующего субъективного права заявителя. Вместе с тем характер регулирования института обращений граждан различными подзаконными актами существенно различается, что позволило выделить среди них две самостоятельные группы.
Первая группа — это подзаконные акты, принятые в порядке делегированного правотворчества и содержащие нормы об обращениях, отсутствующие в законах, предопреде-
56 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
ливших их появление; вторая группа — обычные подзаконные акты (принятые в рамках подзаконного правотворчества), не имеющие самостоятельного значения для института обращений. Главное отличие первой группы в том, что делегированные подзаконные акты могут устанавливать правила, отличные от требований Федерального закона № 59-ФЗ, тогда как обычные подзаконные акты могут лишь конкретизировать (уточнять), но не менять положений Федерального закона № 59-ФЗ или иных законов. Делегированные подзаконные акты появляются исключительно в тех ситуациях, когда их принятие прямо предписывается нормой соответствующего Федерального закона. В качестве примера делегированного подзаконного акта можно привести Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденное Указом Президента РФ57. Этим Положением, например, утверждена форма заявления о приеме в гражданство, реквизиты которого существенно отличаются от традиционных реквизитов обращения по Федеральному закону № 59-ФЗ. Данный подзаконный акт принят на основании п. 4 ст. 33 Федерального закона «О гражданстве», прямо предусматривающего полномочие Президента РФ издать подзаконный акт, который утвердит «форму такого заявления, а также перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов»58.
Следует отметить, что уровень подзаконного акта при делегированном нормотворчестве значения не имеет. Органом власти, уполномоченным принять соответствующий подзаконный акт, может быть как глава государства или Правительство РФ, так и орган местного самоуправления либо любой иной орган власти. Например, согласно п. 1.2 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»59 заявления, уведомления и сообщения представляются в регистрирующий орган по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Федеральной налоговой службой РФ).
Приведенные выше примеры правового регулирования не противоречат ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ, так как принятие соответ-
ствующего подзаконного акта осуществлено не произвольно, а прямо предусмотрено в Законе, т.е. делегировано от законодателя соответствующему незаконодательному органу власти.
Недопустимыми являются ситуации, когда подзаконным актом, без соответствующих указаний на то в федеральном законе, устанавливаются требования к форме обращения либо к порядку его рассмотрения, противоречащие Федеральному закону № 59-ФЗ. Так, в 2013 г. распоряжением Правительства РФ была утверждена форма заявления «Об участии в Государственной программе содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»60. Полномочие Правительства утвердить эту форму предусмотрено Указом Президента РФ61, а не федеральным законом. При этом в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»62 никаких особых требований к обращениям соотечественников нет, каких-либо отсылок к подзаконным актам названный закон также не содержит. Приведенный пример является наглядной иллюстрацией нарушения правила об исключительности регулирования отношений, связанных с реализацией конституционного права на обращение законом.
Особый интерес представляют акты органов местного самоуправления, принятые в порядке делегированного правотворчества, а именно: акты о правотворческой инициативе и публичных слушаниях. Их анализ показывает, что местные представительные органы достаточно широко используют возможности делегированного правотворчества, зачастую самостоятельно определяя требования как к форме предложений, так и к порядку их выражения и рассмотрения.
С позиции общей теории волеизъявления граждан как формы непосредственной демократии некоторые требования муниципальных актов представляются избыточными, прежде всего к форме обращения. При этом зачастую отсутствуют нормы об обязательном (в том числе мотивированном) ответе на предложе-
57 Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4571.
58 Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (п. 4 ст. 33) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
59 Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
60 Распоряжение Правительства РФ от 16.02.2013 № 196-р «Об утверждении формы заявления об участии в Государственной программе содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 853.
61 Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (ст. 15) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
62 Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
ния граждан. Однако конституционные гарантии независимости местного самоуправления предоставляют муниципальным образованиям право самостоятельно определять порядок волеизъявления граждан по делегированным вопросам.
В заключение можно отметить, что преимущества предложенной системы законодательства об обращениях заключаются в ее простоте
и практической применимости. Во-первых, она позволяет установить все существующие акты, регламентирующие обращения граждан, и определить внутрисистемные, в том числе иерархические связи между ними. Во-вторых, позволяет определять акт, применимый к рассмотрению конкретного волеизъявления гражданина, т.е. позволяет разграничивать различные виды обращений.
Библиография:
1. Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 2008.
2. Ануфриева Л.П. Об источниках международного частного права (некоторые вопросы теории) // Московский журнал международного права. — 1994. — № 4.
3. Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. — 2004. — № 12.
4. Джонсон Г. Мандат Организации Объединенных Наций в области прав человека // Действующее международное право. Т. 2. — М., 1996.
5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 2004.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. — М., 2011.
7. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. — М., 2004.
8. Теория государства и права / отв. ред. А.В. Малько. — М., 2012.
9. Каминская Н.В., Букач В.В., Билас И.Г. Юридическое содержание конституционного права на обращение в контексте Конституции Российской Федерации и Конституции Украины // Право и политика. — 2013. — № 13.
10. Хабриева Т.Я. Конституция Российской Федерации и развитие законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2012. — № 5.
11. Берг Л.Н. Нормотворчество как форма правовой политики // Право и политика. — 2013. — № 11.
Материал поступил в редакцию 5 мая 2014 г.
SYSTEM OF THE LEGISLATION ON CITIZENS' APPEALS
Savos'kin Alexander Vladimirovich
PhD in Law, advisor to the judge of the Charter Court of Sverdlovsk region
[savoskinav@yandex.ru]
Abstract
The article analyzes the laws and regulations governing the submission and consideration of citizens. The author considers the universal, special and additional laws on citizens' appeals, defines the place of these laws of the Russian Federation in the regulation of the legal institution of citizens' appeals. Separately he investigates the problematic of regulations on the appeals of citizens received in order of delegated lawmaking, including those received by local authorities. Particular attention is paid to the hierarchy of acts on citizens' appeals, including the question of the relationship of acts of appeals to the Federal Law «On the order of consideration of citizens of the Russian Federation». Publication has been prepared on the basis of general scientific dialectical method. Special methods used in preparing the publication are: system and structural, formal legal, logical and comparative law method. The article presents a holistic system of the legislation on citizens, which includes the level of laws and regulations, where laws are divided into general, special and supplementary, while regulations — into usual and accepted in the order delegated lawmaking. The hierarchy of acts on citizens is established. The facts of the adoption of regulations on citizens' appeals by unauthorized subjects of law are revealed and proposals to improve the legislation are made.
Keywords
Appeal, citizen's appeal, law on appeals, legal system, law, regulation, complaint, application, offer, right to appeal.
References
1. Alekseev S.S. General Theory of Law. — M., 2008.
2. Anufrieva L.P. On the sources of private international law (some questions of the theory) // Moscow Journal of International Law. — 1994. — № 4.
3. Boshno S.V. Conceptual and technical and legal issues of regulations // Journal of Russian law. — 2004. — № 12.
4. Johnson G. The mandate of the United Nations in human rights area. // Current international law. Vol. 2. — M., 1996.
5. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Constitutional Law of Russia. — M., 2004.
6. Commentary on the Constitution of the Russian Federation / ed. by V.D. Zorkin. — M., 2011.
7. Matuzov N.I., Malko A.V. The theory of state and law. — M., 2004.
8. Theory of State and Law / Ed. by A.V. Malko. — M., 2012.
9. Kaminskaya N.V., Bukach V.V., Bilas I.G. The legal content of the constitutional right to an appeal in the context of the Constitution of the Russian Federation and the Constitution of
10. Ukraine // Law and Politics. — 2013. — № 13.
11. Khabrieva T.Y. The Constitution of the Russian Federation and the development of the
12. legislation // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. — 2012. — № 5.
13. Berg L.N. Rule-making as a form of legal policy // Law and Politics. — 2013. — № 11.
Material was received on May 5, 2014
