CC BY
13
DOI 10.24412/2227-7315-2023-3-112-119 УДК 342.92
A.A. Дегтярева ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ ПОД ИНОСТРАННЫМ ВЛИЯНИЕМ
Введение: актуальность статьи связана с существенным изменением законодательства об иностранных агентах, необходимости его научной оценки и разработки предложений по его усовершенствованию. Цель — раскрыть содержание нового подхода законодателя к определению административно-правового статуса юридических лиц, находящихся под иностранным влиянием, вскрыть его недостатки, снижающие качество нормативно-правового регулирования. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, в том числе анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический и прочие методы научного познания. Результаты: выявлен ряд законодательных пробелов, затрагивающих правовое положение юридических лиц — иностранных агентов, и предложены пути их устранения. Выводы: последующая нормотворче-ская деятельность законодателя должна быть направлена на устранение возможности представителей юридических лиц — иностранных агентов участвовать в деятельности общественных советов при органах публичной власти и усиление правоограничений, связанных с доступом юридических лиц, находящихся под иностранным влиянием, к государственной тайне.
Ключевые слова: административно-правовой статус, иностранное влияние, юридические лица, иностранный агент, иностранный источник.
A.A. Degtyareva
CERTAIN ISSUES OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF LEGAL ENTITIES UNDER FOREIGN INFLUENCE
Background: the relevance of the article is related to the significant changes in the legislation on foreign agents, the need for its scientific evaluation and the development of proposals for its improvement. Objective — to reveal the content of the legislator's new approach to determining the administrative and legal status of legal entities under foreign influence, and to reveal its shortcomings that reduce the quality of regulatory regulation. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, including analysis, synthesis, abstraction, formal legal and other methods of scientific cognition. Results: a number of legislative gaps affecting the legal status of legal entities — foreign agents have been identified and ways to eliminate them have been proposed. Conclusions: the subsequent rule-making activity of the legislator should be aimed at eliminating the possibility of representatives of legal entities — foreign agents to participate in the activities of public councils under public authorities
© Дегтярева Анастасия Александровна, 2023
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: d.a.a.pnz@mail.ru © Degtyareva Anastasiya Aleksandrovna, 2023 112 Postgraduate student of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)
and strengthening legal restrictions related to the access of legal entities under foreign influence to state secrets.
Keywords: administrative and legal status, foreign influence, legal entities, foreign agent, foreign source.
В связи с существенным изменением внешнеполитических условий ввиду проводимой Российской Федерацией специальной военной операции на Украине законодатель был вынужден активизировать нормотворческую деятельность по тем направлениям, которые связаны с ограничением иностранного влияния на внутриполитическую обстановку в стране. В течение значительного промежутка времени основная установка законодателя сводилась к тому, что среди юридических лиц иностранными агентами могли быть только некоммерческие организации из-за специфики их деятельности и представления о них как об одном из ключевых элементов гражданского общества. Некоммерческие организации играют большую роль в формировании общественного мнения посредством осуществления политической и иной деятельности, ориентированной на повышение социальной активности граждан и вовлечение их в решение широкого круга задач экономического, социально-культурного и административно-политического профиля. Однако к настоящему времени позиция законодателя относительно возможности отнесения лишь некоммерческих организаций к числу иностранных агентов несколько устарела, учитывая способность иных — коммерческих — организаций быть проводником иностранного влияния на Российское государство и общество. Как отметил Д.А. Медведев, предваряя разработку и принятие нового законодательства об иностранных агентах1, они могут нагнетать социальное напряжение, поднимая темы, носящие крайне резонансный характер2.
В научной литературе представлено мнение о том, что особый административно-правовой статус иностранных агентов представляется необходимым условием обеспечения контроля над ходом происходящих на территории Российской Федерации политических процессов и предполагает применение административно-правовых мер, которые нацелены на укрепление правового режима, обеспечивающего безопасность нашего государства [1, с. 62-63]. Указанные меры имеют управленческое содержание, поскольку предполагают воздействие на иностранных агентов со стороны органов исполнительной власти в целях предупреждения вредоносных последствий иностранного влияния [2, с. 90], которое может иметь крайне болезненные для общества проявления, включая так называемые цветные революции [3, с. 30-33].
В связи с присвоением юридическому лицу особого административно-правового статуса иностранного агента на указанную организацию возлагается ряд обязанностей, а также устанавливаются определенные изъятия из ее прав.
1 См.: Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (в ред. от 28 декабря 2022 г.) // СЗ РФ. 2022. № 29, ч. 2, ст. 5222; 2023. № 1, ч. 1, ст. 16.
2 См.: Медведев Д. На законодательном уровне следует ввести более точную классификацию и более строгую ответственность иноагентов // Официальный сайт политической партии «Единая Россия». URL: https://er.ru/activity/news/dmitrij-medvedev-na-zakonodatelnom-urovne-sleduet-vvesti-bolee-tochnuyu-klassifikaciyu-i-bolee-stroguyu-otvetstvennost-inoagentov (дата обращения: 25.04.2023). 113
Из анализа содержания законодательства об иностранных агентах следует, что никаких исключительных прав, вытекающих из их особого административно-правового статуса, у них нет. В Федеральном законе «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» специальной статьи, посвященной их правам, нет, но есть статья про обязанности. Это закономерно в связи с тем, что законодатель ориентируется на необходимость предотвращения угроз, связанных с воздействием иностранных источников на деятельность функционирующих в России юридических лиц ввиду потенциальной заинтересованности данных источников в дестабилизации политической обстановки, разрушении моральных устоев российского общества. Поэтому на первый план выходят именно обязанности. Однако это не означает, что данные организации лишены прав. Их права связаны в первую очередь с тем, чтобы иметь возможность осуществлять защиту собственных интересов в случае признания за ними рассматриваемого статуса. То есть законодатель оставляет за ними право обжаловать включение в реестр иностранных агентов, обращаться в Минюст России с заявлением о прекращении статуса иностранного агента при утрате обстоятельств, обусловивших его возникновение.
Следует иметь в виду, что юридические лица, имеющие статус иностранного агента, наделены общими для всех юридических лиц правами, а также правами, предоставленными в соответствии с нормами иных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые регулируют отдельные виды деятельности юридических лиц.
В качестве примера прав, которые предоставляются в том числе и юридическим лицам — иностранным агентам, следует рассматривать право на осуществление общественного контроля в соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Вместе с тем из него предусмотрены изъятия, несмотря на то, что в данный акт в связи с принятием нового законодательства об иностранных агентах изменения не вносились. В настоящее время им запрещается принимать участие в деятельности любых структур, создаваемых при органах публичной власти. Между тем не сформулировано, каких конкретно лиц это касается, что означает распространение этого требования и на физических, и на юридических лиц, находящихся под иностранным влиянием. Однако очевидна недоработка законодателя в части формулирования перечня лиц, которые не могут входить в состав общественных советов при органах публичной власти. Соответствующие правила содержат устаревшие требования, распространенные на государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, и некоторых иных лиц. Среди них отсутствуют, во-первых, физические лица, признанные иностранными агентами, а во-вторых, представители юридических лиц и члены и участники незарегистрированных общественных объединений, признанных иностранными агентами. В отношении физических лиц — иностранных агентов в целом проблема отсутствует, поскольку невозможность их участия в таких общественных советах вытекает из содержания ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».
1 См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № Э5Э-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // СЗ РФ. 2014. № 30, ст. 4213; 2018. № 53, ч. 1, ст. 8424.
Вместе с тем относительно представителей юридических лиц вопрос о невозможности их участия остается открытым. Ограничение распространяется только на иностранных агентов. По смыслу ст. 13 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в состав общественного совета могут входить только физические лица. Представитель юридического лица — иностранного агента, несмотря на то, что он способствует осуществлению юридическим лицом деятельности в интересах иностранного источника, сам от этого не приобретает статус иностранного агента. Следует заметить, что позиция представителя юридического лица отражает его коллективную волю, которая, в свою очередь, находится в зависимости от иностранного источника. Поэтому в связи с общей тенденцией ужесточения законодательства об иностранных агентах целесообразно внести уточнения в ст. 13 названного Закона посредством дополнительного указания на лиц, которые не вправе входить в состав общественных советов при органах публичной власти, — физических лиц, находящихся под иностранным влиянием, представителей юридических лиц и незарегистрированных общественных объединений, находящихся под иностранным влиянием. Для целей конкретизации представителей юридических лиц удачной представляется формулировка, уже используемая в законодательстве: «Лицо, входящее в состав органов юридического лица — иностранного агента и (или) являющееся его учредителем, членом, участником, руководителем либо работником»1. В конечном счете данным дополнением будет скорректирован административно-правовой статус юридических лиц — иностранных агентов, поскольку они не смогут через своих представителей способствовать выработке решений органов публичной власти.
Возвращаясь к правам юридических лиц — иностранных агентов, следует отметить, что не исключается их участие в общественном контроле в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»2, хотя речь идет не обо всех юридических лицах, а лишь о некоммерческих организациях. Примером общественного контроля также является их деятельность в рамках Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 5 декабря 2022 г.)3, в соответствии с п. 2 ст. 45 которого общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и др.
Особый административно-правовой статус юридических лиц — иностранных агентов предполагает необходимость ограничения их прав по сравнению с юридическими лицами, не внесенными в реестр иностранных агентов, для предотвращения влияния зарубежных источников на наиболее уязвимые и критически важные сферы функционирования российского социума. Для этого фор-
1 См. п. 35.1 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 апреля 2023 г.) (СЗ РФ. 2002. № 24, ст. 2253; 2023. № 14, ст. 2386).
2 См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 14 июля 2022 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2, ст. 133; 2022. № 29, ч. 3, ст. 5235.
3 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766; СЗ РФ. 2022. № 50, ч. 3, ст. 8772. 115
мулируются административно-правовые запреты, обращенные к юридическим лицам — иностранным агентам, с требованием воздержаться от совершения тех или иных действий [4, с. 210]. Одновременно применяется ограничение (запрет) участия в избирательном процессе, в кампаниях по проведению референдума и некоторых иных сферах политической жизни. С одной стороны, названные правоограничения, безусловно, являются конституционно-правовыми, но нарушение соответствующих запретов должно приводить к последствиям, предусмотренным нормами административного права.
В настоящее время данный запрет систематизирован в ч. 6 ст. 11 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Кроме того, он находит детализацию и в тех законодательных актах, которые регулируют отношения в сфере проведения выборов и референдумов. Так, ст. 11 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2022 г.)1 для юридических лиц — иностранных агентов установлен прямой запрет на осуществление деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы, выдвижению, регистрации того или иного кандидата, федерального списка кандидатов и избранию кандидатов депутатами Государственной Думы, а также на участие в избирательной кампании в иных формах.
В действующем законодательстве прямо установлено ограничение для юридических лиц — иностранных агентов в отношении возможности направлять своих наблюдателей на выборы, однако данное ограничение не представляет собой препятствия для их представителей на участие в процессе выборов, выступая в роли наблюдателей от имени международных организаций.
Судя по содержанию нового Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», в части ограничений для юридических лиц — иностранных агентов он вобрал в себя многие положения, ранее предусмотренные иными законодательными актами. В частности, это касается запрета на пожертвования политической партии и ее региональным отделениям, заключение сделок с ней, ее региональным отделением и другим структурным подразделением2. В новом Законе также был отражен запрет для иностранных агентов на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, что одновременно урегулировано ч. 1.1 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 5 декабря 2022 г.)3. Этот запрет обусловлен потребностью в недопущении влияния юридических лиц — иностранных агентов на институты российского общества, которое рассматривается в качестве одного из приоритетов в деятельности органов государственной власти, направленных на защиту основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов российских граждан, национальных интересов Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства и поддержание общественного порядка.
1 См.: СЗ РФ. 2014. № 8, ст. 740; 2022. № 50, ч. 3, ст. 8792.
2 См. ст. 30, 31 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 5 декабря 2022 г.) (СЗ РФ. 2001. № 29, ст. 2950; 2022. № 50, ч. 3, ст. 8792).
116 3 См.: СЗ РФ. 2009. № 29, ст. 3609; 2022. № 50, ч. 3, ст. 8792.
Кроме того, в новом Законе воспроизведено правило относительно невозможности допуска общественных объединений, находящихся под иностранным влиянием, к выдвижению кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии1.
В настоящее время законодателем расширен запрет на получение юридическими лицами финансовой поддержки от государства. Ранее он касался только некоммерческих организаций, претендующих на получение статуса исполнителя общественно полезных услуг, который дает право на получение подобной помощи. Иностранные агенты такой статус получить не могли и, соответственно, финансовые субсидии тоже. По новому Закону ни один иностранный агент финансовой поддержки от государства получить не может, в то время как практика применения ранее действовавшего законодательства показывала реальные примеры поддержки от государства, в том числе в виде президентских грантов. Так, в 2017 г. три некоммерческих организации — иностранных агента получили президентские гранты: автономная некоммерческая организация «Аналитический центр Юрия Левады» (2 млн руб. на анализ проблем в оказании паллиативной помощи), региональный благотворительный фонд «Самарская губерния» (7 млн руб. на ресурсные центры по работе со старшим поколением) и межрегиональная благотворительная общественная организация «Центр развития некоммерческих организаций» (3 млн руб. на дистанционные курсы для некоммерческих организаций)2.
Кроме того, появились и новые запреты для юридических лиц — иностранных агентов:
1) на организацию публичных мероприятий, финансирование их организации и проведения и предоставление иного имущества для этих целей;
2) осуществление образовательной и просветительской деятельности в отношении несовершеннолетних, на производство информационной продукции для них;
3) участие в правоотношениях, связанных с закупками товаров, работ и услуг для государственных нужд;
4) эксплуатацию значимых объектов критической информационной инфраструктуры и осуществление деятельности по обеспечению их безопасности.
Это далеко не полный перечень новых ограничений для юридических лиц — иностранных агентов. Предусмотрены и другие, имеющие не административно-правовое значение, а иное — финансово-правовое, гражданско-правовое и эколого-правовое, в связи с чем они подлежат анализу в юридических исследованиях соответствующей специализации.
Заслуживает внимания также ограничение, введенное для физических лиц, но которое следует рассматривать в неразрывной связи с административно-правовым статусом юридических лиц — иностранных агентов. Была введена диспозитивная норма о возможности отказа физическим лицам в допуске к государственной тайне, если они внесены в реестр иностранных агентов. Во-первых, данная норма не должна иметь характер диспозитивной, поскольку она
1 См. ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 5 декабря 2022 г.) (СЗ РФ. 2008. № 24, ст. 2789; 2022. № 50, ч. 3, ст. 8792).
2 См.: Официальный сайт Фонда президентских грантов. URL: Ийр8://президентскиегранты.
рф/ (дата обращения: 25.04.2023). 117
не определяет критериев, по которым уполномоченное должностное лицо вправе разрешить иностранному агенту доступ к государственной тайне. Подобный подход к дискреционным полномочиям субъектов, уполномоченных принимать решение о допуске к государственной тайне, чреват вероятностью возникновения угроз для государства и общества, поскольку связь с иностранным источником делает возможной передачу иностранным агентом соответствующей информации. Во-вторых, Закон говорит о «должностном лице или гражданине», в чем видна явная взаимосвязь с законодательством о государственной тайне, где употребляется данная терминология1. В то же время в контексте Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» это представляется неуместным, поскольку реестр иностранных агентов не предполагает выделение должностного статуса физического лица, то есть не указывается, например, руководителем какого юридического лица он является. Можно предположить, что, вводя такое правило, законодатель планировал исключить юридических лиц, в которых директором выступал иностранный агент, из числа соискателей лицензии на проведение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, поскольку одним из условий ее получения считается наличие у руководителя организации допуска к государственной тайне2. Однако наличие у физического лица статуса иностранного агента, как было установлено, не гарантирует отказ в допуске к государственной тайне, соответственно, не исключается возможность получения юридическим лицом искомой лицензии.
Наиболее существенной недоработкой законодателя в этом направлении является отсутствие правил, ограничивающих возможности не должностного, а юридического лица, признанного иностранным агентом, участвовать в правоотношениях, связанных с охраной государственной тайны. Вправе ли данное лицо претендовать на получение соответствующей лицензии? Правовой запрет, рассчитанный на такие случаи, отсутствует, хотя наличие у соискателей рассматриваемой лицензии статуса иностранного агента вполне реально. Круг юридических лиц, которые могут рассчитывать на получение этой лицензии, очень широк (торговые, строительные, медицинские, охранные организации, организации топографо-геодезического профиля и др.), если при осуществлении деятельности им могут оказаться доступными сведения, составляющие государственную тайну. Среди этих организаций может оказаться и иностранный агент, доступность которому соответствующих сведений крайне нежелательна. Поэтому выходом из данной ситуации видится расширение правоограничений, связанных с доступом иностранных агентов к государственной тайне посредством устранения диспозитивности соответствующей нормы, а также указанием на то, что юридическое лицо, имеющее статус иностранного агента, не вправе претен-
1 1 См. ст. 23 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 5
£ декабря 2022 г.) (Российская газета. 1993. 21 сент.; СЗ РФ. 2022. № 50, ч. 3, ст. 8792).
2 См. п. 5 Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны: утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны» (в ред. от 3 февраля 118 2023 г.) (СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1540; 2023. № 6, ст. 989).
довать на получение лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Резюмируя результаты проведенного анализа, можно утверждать, что законодатель существенным образом скорректировал административно-правовой статус иностранных агентов в сторону усиления государственно-властного воздействия на них, что отвечает современным потребностям развития государства и высокому уровню угроз, обусловленных враждебной деятельностью стран Запада. В то же время новое законодательство об иностранных агентах содержит ряд недостатков нормативно-правового регулирования, на которые законодателю необходимо обратить внимание в рамках последующей нормотворческой деятельности. Особенно это касается сохраняющейся возможности представителей юридических лиц — иностранных агентов участвовать в деятельности общественных советов при органах публичной власти, а также недостаточности правоограничений, связанных с доступом юридических лиц, находящихся под иностранным влиянием, к государственной тайне.
Библиографический список
1. Фантров П.П. Некоммерческие организации и система национальной безопасности в России: роль неправительственных объединений, имеющих статус иностранного агента // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 18(303). С. 58-66.
2. Яблонский И.В., Харитонов И.К. Проблемы формирования правового статуса иностранных агентов в Российской Федерации // Общество и право. 2022. № 3(81). С. 90-93.
3. Какителашвили М.М. Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, как инструмент «цветных революций» // Гражданское общество в России и за рубежом. 2016. № 4. С. 30-33.
4. Запреты в праве и правовой политике: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. А.В. Малько. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2020. 377 с.
References
1. Fantrov P.P. Non-Profit Organizations and the National Security System in Russia: the Role of Non-Governmental Associations with the Status of a Foreign Agent // National Interests: Priorities and Security. 2015. No. 18(303). Р. 58-66.
2. Yablonsky I.V., Kharitonov I.K. Problems of Formation of the Legal Status of Foreign Agents in the Russian Federation // Society and Law. 2022. No. 3(81). Р. 90-93.
3. Kakitelashvili M.M. Non-Profit Organizations Performing the Functions of a Foreign Agent as an Instrument of "Color Revolutions" // Civil Society in Russia and Abroad. 2016. No. 4. Р. 30-33.
4. Prohibitions in Law and Legal Policy: General Theoretical and Sectoral Aspects / ed. A.V. Malko. M.: RIOR: INFRA-M, 2020. 377 p.
