CC BY
98
DOI: 10.24412/2072-4098-2021-11-106-112 Отдельные особенности правового режима береговой полосы Ю.И. Шуплецова ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Юлия Игоревна Шуплецова, ecology10@izak.ru
Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта (границы водного объекта) общего пользования (береговая полоса), которая представляет собой полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях, предназначается для общего пользования. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега 1.
Аналогичное определение сформулировано в Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере: береговая полоса - полоса местности, непосредственно примыкающая к внутренним и территориальным водам (морям), рекам, озерам и иным водоемам 2.
В соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации береговые полосы водных объектов общего пользования могут включаться в состав зон рекреационного назначения. Особые условия пользования береговой полосой предусматривают ограничения при осуществлении в пределах этой полосы хозяйственной деятельности, которые устанавливаются
для обеспечения безопасности судоходства. Порядок пользования береговой полосой в пределах внутренних водных путей устанавливается Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации. В частности, в статье 10 этого кодекса устанавливается, что за пределами территорий населенных пунктов организации внутреннего водного транспорта по согласованию с администрациями соответствующих бассейнов внутренних водных путей (в части обеспечения безопасности судоходства) вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу, установленную в соответствии с водным законодательством. Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее.
Таким образом, береговую полосу не допускается использовать для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства. Однако однозначного ответа на вопрос, на каком расстоянии от уреза воды могут находиться постройки, в законодательстве нет. Такое расстояние определяется в каждом конкретном случае и зависит от множества
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения».
Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 13 апреля 2018 года № 47-13 «О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере».
2
факторов (ширина или радиус водоохранной зоны, назначение постройки, наличие на объекте сооружений, обеспечивающих охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, и т. д.).
Обращает на себя внимание и тот факт, что границы береговых полос не всегда устанавливаются в натуре и заносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), что оказывает существенное влияние при принятии решения, например, о формировании или предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также о выдаче разрешительной документации для строительства или реконструкции объектов капитального строительства, поскольку уполномоченный орган власти может не иметь сведения о частичном расположении такого земельного участка в пределах береговой полосы, что определяет пределы участия объекта недвижимости в хозяйственном обороте 3.
Что касается установления береговых полос для русловых водоемов (например прудов в руслах водотоков), расположенных в границах частных земельных участков, где невозможен общий доступ неограниченного круга лиц (например производственные территории или коттеджные поселки), то режим береговой полосы как зоны с особыми условиями пользования территорией предполагает установление определенных ограничений по ее использованию.
В настоящее время этот вопрос регулируется только косвенным образом. Об этом свидетельствует упоминание таких водоемов в статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации как объектов, которые собственники земельных участков и землепользователи могут строить на принадлежащих им земельных участках:
«... собственник земельного участка имеет право ... строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями».
Такое регулирование дает основание ряду авторов утверждать, что по отношению к таким водоемам (прудам и обводненным карьерам) не устанавливаются береговые линии, береговые полосы и водоохранные зоны, а сведения о них заносятся в ЕГРН только в составе дополнительных сведений о самом земельном участке 4.
Таким образом, с учетом соображений целесообразности установления в упомянутых случаях береговых полос можно сделать вывод о необходимости дифференцированного подхода к решению этого вопроса, ответ на который пока в законодательстве отсутствует.
В Российской Федерации предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным, водным и градостроительным законодательством Российской Федерации, по согласованию с администрациями бассейнов внутренних водных путей. Эти положения законодательства оспаривались в Конституционном Суде Российской Федерации, поскольку, как отмечалось в поданной в этот суд жалобе, закрепляют приоритет государственной собственности над частной при решении вопросов территориального планирования, позволяют устанавливать береговую полосу без учета границ объектов недвижимости, находящихся в частной
Подробнее см. Филаткина Ю.Е. Управление юридическими рисками, связанными с ограничением использования и хозяйственного оборота земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 3. С. 96-101.
См., например, Абанина Е.Н., Аверьянова Н.Н., Анисимов А.П. [идр.]. Актуальные проблемы теории земельного права России: монография / под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020.
3
собственности и созданных до вступления в силу Водного кодекса Российской Федерации, допускают во внесудебном порядке и без решения вопроса об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд размещение красных линий в границах таких объектов или объектов, находящихся во владении и пользовании граждан на ином законном основании 5. Однако требования заявителя о признании норм градостроительного и водного законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации не были удовлетворены, поскольку они призваны обеспечить комплексное и устойчивое развитие территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов, и сами по себе не могут расцениваться как нарушающие конституционные права граждан.
В особом порядке и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности осуществляется пользование береговой полосой, прилегающей к внутренним водным путям, на участках пограничных зон Российской Федерации.
Кроме того, запрещается оставление на водных объектах и на береговой полосе безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.
Иные особые условия пользования береговой полосой устанавливаются Правительством Российской Федерации. Однако
необходимо отметить, что в настоящее время такой нормативный акт отсутствует, поскольку постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 года № 71 «Об утверждении Положения об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации» утратило силу 6, а новый акт, регулирующий рассматриваемые вопросы, принят не был.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации береговые полосы водных объектов общего пользования наряду с площадями, улицами, проездами, набережными, скверами и бульварами относятся к территориям общего пользования, то есть к территориям, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.
Несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе в соответствии со статьей 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях влечет наложение административного штрафа или административное приостановление деятельности.
Идея о том, что береговая полоса является общей собственностью, то есть не может быть присвоена для частного пользования, появилась еще в Древнем Риме. Управление ею осуществлялось органами публичной власти, которые, например, выдавали разрешение на осуществление строительства на морском побережье 7. Морской ордонанс 1681 года (Grande ordonnance de la marine d'août 1681) 8, утративший силу с 1 июля 2006 года в связи с изданием Ордонанса о законодательной части общего ко-
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 года № 1502-О «Об отказе
в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бутенко Олега Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями Водного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2016 года № 1144 «О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 71». Институции Юстиниана ^пвШи^опев Justiniani), Книга II, Титул I «О делении вещей» ре гегит с1мвюпе)) // Дигесты Юстиниана / пер. с лат.; отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.: Статут, 2002 (1-е изд.), 2008 (2-е изд.). Т. I (книги МУ).
Ордонанс от 31 июля 1681 года о полиции портов, побережий и морских берегов (известный как приказ Кольбера). Ши https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006074270/
5
6
7
8
декса собственности публичных лиц от 21 апреля 2006 года № 2006-460 9, закрепил принцип публичного управления береговыми полосами и ограничения в публичных интересах возможности их использования. В частности, запрещались осуществление строительства на затопляемой приливом береговой полосе, установка знаков или возведение сооружений, которые могли препятствовать судоходству, под страхом сноса таких сооружений, конфискации материалов и наложения штрафов.
Аналогичное регулирование имеется и в современном российском законодательстве. Так, например, земельный участок, расположенный в береговой полосе водного объекта общего пользования, находящегося в собственности Российской Федерации, также является федеральной собственностью 10. Согласно пункту 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования запрещается, поэтому принятие решений в отношении судьбы такого участка также будет относиться к компетенции уполномоченного органа федерального уровня.
Интересно, что согласно статье 650 Гражданского кодекса Франции, утвержденного 21 марта 1804 года (с изменениями, внесенными указанным Ордонансом от 21 апреля 2006 года № 2006-460) 11, по берегам рек, находящихся в государственной собственности, устанавливаются публичные сервитуты: сервитут береговой проезжей дороги (marchepied) и сервитут бечевой дороги (chemin de halage). Первый
из них обязывает собственников прибрежных участков, не обремененных сервитутом бечевой дороги, оставлять свободной от любых построек и насаждений полосу земли шириной 3,5 метра для проезда. Другой предписывает оставлять вдоль берега полосу земли, необходимую для осуществления мероприятий, связанных с судоходством и сплавом леса, что исторически связано с ее использованием для бечевой тяги судов, от которой и получил название этот сервитут.
В законодательстве России публичный сервитут может устанавливаться с целью прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, а также для «забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя» (статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, можно констатировать, что поскольку береговая полоса, как уже отмечалось, в нашей стране относится к федеральной собственности, публичные сервитуты устанавливаются не в отношении самой полосы, а в отношении примыкающих к ней земельных участков, тогда как, например, во Франции публичные сервиту-ты устанавливаются, скорее, как основание пользования береговой полосой.
Следует заметить, что в России право пользования береговой полосой не распространяется на случаи нахождения береговой полосы в границах особо охраняемых природных территорий, территории гидротехнических сооружений, а также земельных участков, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и других земель, предусмо-
9 URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000456141
10 Смотри:
определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2015 года № 308-ЭС15-13877 по делу № А32-40479/2013;
письмо Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 августа 2016 года № 14-50/6822-0Г.
11 URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006070721/
тренных земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Одной из существенных проблем правоприменения, возникающих в ходе использования береговой полосы, является проблема ее соотношения с другими видами зон с особыми видами использования территорий, в том числе с такими, как водоохранная (рыбоохранная) зона, прибрежная защитная полоса, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны, зоны затопления и подтопления и рыбохозяйственная заповедная зона.
Сама береговая полоса внутренних водных путей Российской Федерации, хотя по своей сути и является зоной с особыми условиями пользования территорией 12, в перечень таких зон, установленный статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации, не включается, что неоднократно отмечалось в научной литературе как правовой пробел 13. В связи с этим можно согласиться с мнением о том, что не исключены судебные споры, связанные с допустимостью установления на конкретной территории особого режима хозяйственной деятельности без ее включения в качестве вида зоны с особыми условиями пользования территорией 14.
Одним из показателей того, что эту проблему необходимо регулировать, может служить определение, приведенное в Модельном водном кодексе для государств -участников Содружества Независимых
Государств: прибрежная защитная полоса (прибрежная полоса, береговая полоса) -часть территории водоохранной зоны водного объекта, в том числе внутренних морских вод и территориального моря, которая непосредственно примыкает к акватории водного объекта (береговой линии) и в пределах которой запрещается осуществление хозяйственной и иной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных национальным водным законодательством 15. То есть сделана попытка объединения двух территорий со сходным правовым режимом - береговой полосы и прибрежной защитной полосы.
Однако следует заметить, что хотя в научной литературе неоднократно говорилось о необходимости включения береговой полосы в перечень зон с особыми условиями использования территорий, такое решение представляется неоптимальным, поскольку в соответствии с пунктом 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, а также ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными (измененными) со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН. Иными словами, если в настоящее время установленные законом ограничения на осуществление определенных видов хозяйственной и иной деятельности в пределах береговой полосы применяются независимо от их регистрации в ЕГРН, то при включении таких полос в перечень зон с особыми условиями использования
12 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р (ред. от 19.11.2020) «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения».
13 См., например, Золотова О.А. К вопросу о понятии и видах зон с особыми условиями использования территорий // Экологическое право. 2020. № 3. С. 9-13.
14 См., например, Степанова Л.И. Новое в регулировании статуса зон с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 4. С. 97-110.
15 Модельный водный кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 ноября 2006 года № 27-10).
территорий эти ограничения вряд ли будут применяться без их регистрации. Этот вывод подтверждается судебной практикой 16.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время береговые полосы представляют собой полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега, в границах которой в соответствии с водным, земельным и градостроительным законодательством ограничивается хозяйственная и иная деятельность. Такие полосы фактически представляют собой зоны с особыми условиями использования территорий, однако в перечень таких зон не входят.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения : распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013года № 384-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 13 апреля 2018 года № 47-13 // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 2018. № 69 (часть 2). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации : Федеральный закон от 7 марта 2001 года № 24-ФЗ.
Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Филаткина Ю. Е. Управление юридическими рисками, связанными с ограничением использования и хозяйственного оборота земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 3. С. 96-101.
6. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Абанина Е. Н., Аверьянова Н. Н., Ани-симов А. П. [и др.]. Актуальные проблемы теории земельного права России : монография / под общ. ред. А. П. Анисимова. М. : Юстицинформ, 2020. 800 с.
8. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бутенко Олега Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями Водного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 года № 1502-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 71 : постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2016 года № 1144. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Институции Юстиниана ОпвМийопев Justiniani), Книга II, Титул I «О делении вещей» ре гегит Ь^юпе)) // Дигесты Юстиниана / пер. с лат.; отв. ред. Л. Л. Кофанов. М. : Статут, 2002 (1-е изд.), 2008 (2-е изд.). Т. I (книги МУ). 584 с.
16 См. постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2019 года № 10АП-21739/2019 по делу № А41-755/2019 и Арбитражного суда Московского округа от 25 марта 2020 года № Ф05-3244/2020 (последнее постановление оставлено без изменения).
12. Ордонанс от 31 июля 1681 года о полиции портов, побережий и морских берегов (известный как приказ Кольбера). URL: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGI TEXT000006074270/
13. Ордонанс о законодательной части общего кодекса собственности публичных лиц от 21 апреля 2006 года № 2006-460. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/ J0RFTEXT000000456141
14. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2015 года № 308-ЭС15-13877 по делу № А32-40479/2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Письмо Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 августа 2016 года № 14-50/6822-ОГ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения : распоряжение Правительства Российской
Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р :
* *
в редакции от 19 ноября 2020 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Золотова О. А. К вопросу о понятии и видах зон с особыми условиями использования территорий // Экологическое право. 2020. № 3. С. 9-13.
18. Степанова Л. И. Новое в регулировании статуса зон с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 4. С. 97-110.
19. Модельный водный кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 ноября 2006 года № 27-10. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
20. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2019 года № 10АП-21739/2019 по делу № А41-755/2019. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 марта 2020 года № Ф05-3244/2020. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Окончание. Начало на с. 100
семьи с первенцами) количество полученных по ней кредитов увеличилось на 30%.
Рост спроса на кредиты на индивидуальное жилищное строительство в рамках «Семейной ипотеки» отмечают в банке ДОМ.РФ. Ежемесячный прирост по выдачам ипотеки на ИЖС в целом, в том числе с учетом семейной ипотеки, составляет около 20%.
С января продажи участков без подряда в московском регионе увеличились на 10%, сейчас их доля в реализации на первичном загородном рынке - 80%, говорит руководитель Аналитического центра «Инком-Недвижимость» Дмитрий Таганов. При этом он считает, что семейная ипотека пока не слишком повлияла на спрос - по этой программе было приобретено лишь 12% объектов. Интерес покупателей большей частью был вызван дешевизной вложений и нехваткой готовых домов, считает он.
Впрочем, со временем эффект от семейной ипотеки может нарастать, отмечают эксперты. Программа действует для семей, в которых ребенок родился не ранее 2018 года. Чем старше он становится, тем легче семье взять ипотеку, так как на работу выходят уже оба родителя, говорит президент Фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева. То есть постепенно круг семей, у которых есть возможность воспользоваться льготной программой, будет расширяться. Недавно «Семейную ипотеку» продлили до конца 2023 года.
Информация предоставлена сайтом Фонда «<Институт экономики города»
