CC BY
15УДК 349.415
Королев Дмитрий Валерьевич,
магистрант 2 курса, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
г. Москва, diamant2004@list.ru
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПРИРОДООХРАННЫХ ПРОКУРАТУР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СПОСОБ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И БЕСПРЕПЯТСТВЕННЫЙ ДОСТУП К ВОДНЫМ ОБЪЕКТАМ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
Аннотация. В статье анализируются положения водного законодательства, предусматривающие право граждан на свободный доступ к водным объектам общего пользования и их береговой линии для личных бытовых целей, и раскрывается практика прокурорского реагирования и судебной защиты по обеспечению нарушенного права беспрепятственного доступа к акватории рек, морей, озер и водохранилищ и прилегающей прибрежной полосе. Предлагаются рекомендации по внесению изменений и дополнений в Водный и Земельный кодексы РФ, направленные на формирование единообразного толкования и применения законодательных установлений по реализации права прохода к водным объектам неограниченного круга лиц.
Ключевые слова: водные объекты, береговая полоса, свободный доступ, природоохранная прокуратура, право граждан, ограничение
Dmitrii V. Korolev,
2 master course, Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, diamant2004@list.ru
IMPROVEMENT OF ACTIVITY SPECIALIZED ENVIRONMENTAL PROSECUTORIES IN THE RUSSIAN FEDERATION AS A WAY OF PROTECTING RIGHTS CITIZENS FOR A FAVORABLE ENVIRONMENT AND UNLIMITED ACCESS TO WATER FACILITIES COMMON USE
Abstract. The provisions of the water legislation providing for the right of citizens to free access to public water bodies and their coastlines for personal domestic purposes are analyzed, and the practice of prosecutorial response and judicial protection to ensure the violated right of unhindered access to the waters of rivers, seas, lakes and reservoirs and adjacent coastal strip. Recommendations are proposed on introducing amendments and additions to the Water and Land Codes of the Russian Federation, aimed at creating a uniform interpretation and application of legislative provisions on the implementation of the right of access to water bodies of an unlimited circle of people.
Keywords: water bodies, coastal strip, free access, environmental prosecutor's office, citizens' right, restriction
В настоящее время отмечается тенденция увеличения количества обращений граждан в природоохранные прокуратуры по фактам частичного или полного ограничения свободного доступа к водным объектам в целях купания, загорания, отдыха, занятия любительской рыбной ловлей и для осуществления иных общедоступных видов пользования береговой линией и акваторией водного объекта. Причиной такой сформировавшейся правоприменитель-
ной тенденции стала противоречивость толкования положений ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) [1].
В некоторых субъектах федерации надзорные природоохранные ведомства, органы местного самоуправления, правоохранительные и судебные органы сумели обеспечить соблюдение положений ч. 2 ст. 6 ВК РФ, закрепляющие право каждого гражданина на свободный и бесплатный доступ к водным объектам
общего пользования для личных и бытовых нужд [2; 3; 4; 5; 6].
В других регионах присутствует практика взимания платы за право прохода к береговой линии через территорию обладателя земельного участка, расположенного на пути к водному объекту, либо полное отсутствие какой-либо возможности подхода к общественному пляжу моря, реки, озера, водохранилища и иного водного объекта. Толкование декларативного предписания ч. 2 ст. 6 ВК РФ о праве граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам общего пользования позволяет говорить о возможности ограничения такового правомочия, поскольку редакция названной законодательной нормы прямо указывает на допустимость установления ограничительных по своему содержанию условий прохода к береговой полосе и акватории водного объекта, которые могут быть предусмотрены Водным кодексом или иными федеральными законами. Нужно подчеркнуть, что в данной норме указывается возможность установления определенных запретов и иных ограничительных мер по беспрепятственному доступу к водным объектам лишь законами федерального уровня [4, с. 35]. Вместе с тем ч. 3 ст. 6 ВК РФ закрепляет за органами местного самоуправления правомочия по принятию местных правил пользования водными объектами, в которых теоретически могут быть предусмотрены и определенные ограничительные меры, и запреты по доступу к акватории водного объекта, что подтверждается примерами из судебной практики. В этой связи автор считает важным дополнить редакцию ч. 3 ст. 6 ВК РФ указанием на осуществление использования гражданами водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд согласно правилам, устанавливаемым органами местного самоуправления в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 6 ВК РФ.
Следует отметить, что установление ограничений свободного прохода к береговой полосе объективно оправданно, поскольку водные объекты в силу своей высокой рекреационной ценности и хозяйственной значимости выступают объектами многочисленных видов предпринимательской деятельности, основанной либо на договоре водопользования (ст. 12 ВК РФ), либо на разрешении, выдаваемом исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления исходя из принадлежности водных объектов к государственной или муниципальной формам собственности (ст. 21 ВК РФ).
Преобладающая часть споров связана с действиями собственников объектов частной жилой застройки либо садовых домов, расположенных на пути к водному объекту, которые перегораживают шлагбаумами либо глухими заборами имеющиеся проходы и проезды к береговой полосе водных объектов. Следует отметить, что действующая редакция Водного
кодекса РФ не содержит понятия водного сервитута, что, безусловно, не способствует обеспечению надлежащей защиты прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, и в том числе по этой причине реализация нормы ч. 2 ст. 6 ВК РФ характеризуется высокой степенью противоречивости. Рассуждая о пробельности действующей нормативной базы, регулирующей рассматриваемую сферу правоотношений, следует отметить, что законодатель в регулировании данного вопроса предусмотрел ряд существенных мер, направленных на надлежащий уровень реализации прав граждан для беспрепятственного и бесплатного прохода к водным объектам.
В частности, согласно ч. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) [2] установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах береговой полосы. Также законодательная гарантия, направленная на соблюдение прав граждан на доступ к береговой полосе водных объектов, обеспечивается применением института земельного сервитута. Специальная норма ЗК РФ РФ (п. 1 ч. 4 ст. 23) предусматривает возможность установления исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления публичного земельного сервитута для прохода и проезда через земельный участок в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Казалось бы, действующая нормативно-правовая база вполне достаточна для надлежащего регулирования рассматриваемых правоотношений. Тем не менее практика свидетельствует о том, что несмотря на перечисленный объем действующих законодательных установлений, отмечаются многочисленные факты нарушений соблюдения требований по свободному доступу граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе [5, с. 145].
Анализируя содержание ст. 6 ВК РФ, следует отметить, что в целом позиция законодателя выстроена в рамках классического установления общего дозволения по реализации правомочий пользования общедоступными природными ресурсами и объектами с одновременным установлением возможности установления некоторых ограничений или запретов по использованию того или иного природного объекта или ресурса (в данном случае водных объектов и ресурсов). Одной из причин увеличения количества случаев нарушения прав граждан на беспрепятственный доступ к береговой полосе стала либерализация водного законодательства, которая позволила, во-первых, расширить перечень разрешенных видов предпринимательской деятельности в границах водоохранной зоны, во-вторых, снизились требования по осуществлению жилой застройки в прибрежной территории, и, в-третьих, существенно сократилась ширина самой водоохранной зоны, главное назна-
чение которой и заключается в снижении негативного загрязняющего воздействия на водный объект. Накопленная практика реализации приведенного перечня основных изменений в регулировании использования водоохранной зоны не позволяет, к сожалению, говорить о снижении негативного воздействия на водные объекты, что указывает на необходимость разработки новых дополнительных мер усиления правовой защиты публичных интересов в сфере водоохранных правоотношений, в которых защита общественных природно-ресурсных благ должна доминировать над частноправовыми интересами по причине незаменимой значимости воды как основы жизнеобеспечения всего населения страны.
Обращения граждан в территориальные подразделения природоохранной прокуратуры связаны также с запретом нахождения граждан в границах береговой полосы в целях осуществления любительской рыбной ловли на безвозмездной основе [3]. Следует отметить, что после достаточно длительного времени действия «непопулярной» запретительной нормы, вызвавшей негативную реакцию со стороны любителей характерной и широко-распространенной в нашей стране рыбной ловли, законодатель предложил компромиссный вариант, восстановив бесплатную любительскую рыбную ловлю с установлением ограничения величины суточного улова на каждого рыбака до пяти килограммов рыбных ресурсов. Законодатель указанным новым законом предусмотрел дополнительную обеспечительную меру по защите прав граждан на беспрепятственное использование береговой полосы водных объектов общего пользования для занятия любительским рыболовством, внеся соответствующие изменения в ч. 8 ст. 6 ВК РФ.
Если обратиться к зарубежному опыту регулирования доступности прохода неограниченного круга лиц к береговым полосам водных объектов, то он
также неоднороден. В ряде стран (Тунис, Кипр и др.) береговые полосы и расположенные на них пляжи находятся только в публичной собственности и пользование ими доступно для неограниченного круга лиц, в других странах (например в Турции) пользование береговой полосой существенно ограничено и доступ разрешен только правообладателям прибрежной территории. Следует отметить, что в абсолютном большинстве морских стран мира установление глухих заборов непосредственно до уреза воды правообладателями водоохранной зоны запрещается. Для общественного доступа к морю, реке, озеру, водохранилищу, иным водным объектам градостроительными правилами предусмотрены муниципальные проходы и проезды либо, в случае отсутствия таковой возможности, национальным законодательством предусмотрено установление публичных сервитутов.
Автор считает целесообразным и необходимым в Российской Федерации для оптимизации нормативного регулирования права доступа граждан к водным объектам общего пользования в целях отдыха, купания, загорания, занятия любительской рыбной ловлей учитывать одновременно и сложившиеся многовековые национальные традиции российского населения по беспрепятственному доступу к водным объектам и береговой полосе и создавать надлежащие условия для осуществления предпринимательской деятельности по использованию водных объектов и ресурсов, что позволит обеспечить реализацию базового принципа водного законодательства, предусмотренного п. 1 ст. 3 ВК РФ, о значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека и как важнейшей составной части окружающей природной среды, и как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
Список литературы
1. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) // Собрание законодательства РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2381
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147
3. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 26.07.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // Собрание законодательства РФ, 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5270
4. Бурыкин А.Н. Совершенствование деятельности специализированных природоохранных прокуратур в Российской Федерации, как способ защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду // Молодой исследователь: вызовы и перспективы сборник статей по материалам XXXV международной научно-практической конференции. 2019. С. 35-38.
5. Рыженков А.Я. О принципе равного доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов // Вестник Томского государственного университета: Право. 2016. № 4 (22). С. 144-154.
6. Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 12.01.2018 г. № 33-77/2018
7. Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 24.05.2018 г. по делу № 1230/2018
8. Постановление Верховного суда Республики Татарстан от 15.05.2018 г. № П4А-337/2018
9. Постановление Верховного суда Республики Татарстан от 21.06.2018 г. № 4А-511/2018
10. Решение Московского городского суда от 08.08.2018 г. по делу № 7-9661/2018
References
1. The Water Code of the Russian Federation dated 03.06.2006 N 74-ФЗ (as amended on 02.08.2019) (as amended and supplemented, entered into force on 01.01.2020) // Collected Legislation of the Russian Federation, 05.06.2006, No 23, Art. 2381
2. The Land Code of the Russian Federation of 10/25/2001 No 136-Ф3 (as amended on 12/27/2019, as amended on 03/05/2020) // Collected Legislation of the Russian Federation, 10/29/2001, No 44, Art. 4147
3. Federal Law of December 20, 2004 No 166-ФЗ (as amended on July 26, 2019) (as amended and supplemented, entered into force on 01/01/2020) "On Fisheries and the Conservation of Aquatic Biological Resources" // Collection of Legislation RF, December 27, 2004, No 52 (part 1), Art. 5270
4. Burykin A.N. Improving the activities of specialized environmental prosecutors in the Russian Federation as a way of protecting citizens' rights to a favorable environment // Young researcher: challenges and prospects collection of articles based on materials of the XXXV international scientific and practical conference. 2019.S. 35-38.
5. RyzhenkovA.Ya. On the principle of equal access of individuals and legal entities to the acquisition of water bodies in ownership // Bulletin of Tomsk State University: Law. 2016. No. 4 (22). S. 144-154.
6. Appeal ruling of the Supreme Court of the Republic of Karelia dated January 12, 2018 No. 33-77 / 2018
7. Decision of the Supreme Court of the Kabardino-Balkarian Republic of May 24, 2018 in case No. 1230/2018
8. The decision of the Supreme Court of the Republic of Tatarstan dated 05.15.2018, No. P4A-337/2018
9. The decision of the Supreme Court of the Republic of Tatarstan dated June 21, 2018 No. 4A-511/2018
10. Decision of the Moscow City Court of 08.08.2018 in case No. 7-9661 / 2018
