CC BY
27
Бюджетная политика
отдельные направления совершенствования бюджетного законодательства российской федерации
А.В. МАРТЬЯНОВ, заместитель начальника Отдела финансово-учетной политики Министерства финансов России
В статье излагаются отдельные направления совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации в условиях мирового финансового кризиса, в том числе необходимость устранения пробелов правового регулирования, которые возникают при реализации антикризисных мер.
Ключевые слова: финансы, бюджет, законодательство, регулирование, право.
В современных условиях финансового кризиса роль и значение государственного регулирования экономики, в том числе путем использования бюджетных механизмов значительно выросли. Вместе с тем, оперативное реагирование на возникающие экономические трудности не должно осуществляться в ущерб качеству правового регулирования, которое является одним из показателей соблюдения законности в обществе.
К сожалению, реализация антикризисных мероприятий зачастую сопровождается недоработками и наличием пробелов правового регулирования. Например, в соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов. При этом Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности приостановления его норм иными федеральными законами. Кроме того, статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2008 г. не предусматривает возможности приостановления законом о федеральном бюджете действия иных федеральных законов.
Однако в настоящее время уже приняты и действуют такие федеральные законы, как Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 17-ФЗ «О порядке применения статей 132 и 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации», которыми приостанавливаются отдельные положения Бюджетного кодекса.
Данная тенденция получила свое продолжение в последних поправках в Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», которым были исключены положения, регулирующие 2010 и 2011 гг. Вместе с тем, частью 1 статьи 192 и частью 1 статьи 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Кроме того, при внесении данного законопроекта расходы федерального бюджета были увеличены более чем на 600 млрд руб. Однако частью 2 статьи 83 Бюджетного кодекса четко установлено, что выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться
только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Таким образом, в очередной раз были нарушены нормы действующего законодательства.
Также необходимо отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса РФ законом (решением) о бюджете должны быть определены в случае принятия федерального бюджета с дефицитом источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьей 94 Бюджетного кодекса. А статьей 92 четко установлено, что дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Статья 33 устанавливает, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Но соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации действуют и не были приостановлены.
Кроме того, представляется не совсем удачным положение абзаца второго части 3 статьи 212 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающее, что при внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусматривающего признание утратившими силу положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации в плановом периоде не представляется. Поскольку данная норма плохо согласуется со статьями 37, 184.2, частью 3 статьи 192 Бюджетного кодекса, в соответствии с которыми представление прогноза социально-экономического развития обязательно.
Безусловно, к одной из важных недоработок необходимо отнести определения главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, а также определения главного администратора доходов и главного администрато-
ра источников, которые как органы государственной власти присутствуют, в частности, в статье 6 Бюджетного кодекса. Поскольку в соответствии с частью 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации к органам государственной власти относятся только Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 15 Конституции РФ Основной закон Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Из других недоработок правового регулирования также необходимо отметить отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации либо в Федеральном законе от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» нормы, прямо предусматривающей право Правительства Российской Федерации устанавливать предельный размер авансовых платежей по государственным контрактам и другим договорам. При этом Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 2 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами.
Вместе с тем, пункт 6 постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. № 987 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предусматривает, что получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг, включая договоры, подлежащие оплате за счет средств, полученных от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, вправе предусматривать авансовые платежи:
в размере до 100 процентов суммы договора (контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета в соответствующем финансовом году, — по договорам (контрактам) об оказании услуг связи, о подписке на печатные издания и об их приобретении, обучении на курсах повышения квалификации, участии в научных, методических, научно-практических и иных
конференциях, о проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, проведении Всероссийской олимпиады школьников и приобретении авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским и пригородным транспортом и путевок на санаторно-курортное лечение, а также по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;
в размере до 60 процентов суммы договора (контракта), но не более 60 процентов лимитов бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета в соответствующем финансовом году, — по государственным контрактам на оказание услуг по авиационным перевозкам высших должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, иных должностных лиц и представителей официальных делегаций, выполняемым по отдельным решениям Президента Российской Федерации;
в размере до 30 процентов суммы договора (контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета в соответствующем финансовом году, — по остальным договорам (контрактам), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Пункт 18 постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. № 987 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предусматривает прекращение действия лимитов бюджетных обязательств на заключение государственных контрактов (иных договоров), ранее утвержденных в установленном порядке на 2010 год. Это может привести к необходимости возмещения со стороны государства фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора, как это предусмотрено частью 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации. А значит неэффективному использованию средств федерального бюджета.
Кроме того, требует исключения пункт 5 вышеуказанного постановления, в соответствии с которым субъекты бюджетного планирования по согласованию с Министерством финансов принимают правила предоставления предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 гг. субсидий юридическим лицам в установленной сфере деятельности. При этом подпунктом 1) части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса и частью 4 статьи 7 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» не предусмотрена передача Правительством Российской Федерации полномочий по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров (работ, услуг), главным распорядителям средств федерального бюджета.
Необходимо отметить, что вышеуказанная норма, не соответствующая бюджетному законодательству Российской Федерации, также присутствует в абзаце первом пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 г. № 778 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
Также необходимо учитывать, что правила предоставления субсидий юридическим лицам в соответствии с частью 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации могут быть утверждены исключительно в виде нормативных правовых актов, то есть прошедших государственную регистрацию в Минюсте России. А при подготовке соответствующих нормативных правовых актов необходимо обращать внимание на то, что не все расходы федерального бюджета, осуществляемые в целях поддержки производства (выполнения, оказания) каких-либо товаров, работ, услуг, могут быть осуществлены в виде субсидий.
Участие государства в финансировании капитальных расходов коммерческих организаций должно осуществляться не путем предоставления субсидий, а в соответствии со статьей 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации путем взноса в уставный капитал.
Например, такие расходы коммерческой организации, как приобретение и установка компьютерного и сетевого оборудования и лицензионного программного обеспечения, в соответствии с пунктом 46 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н, и пунктом 8 Положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01, утвержденного приказом Минфина России от 30 марта 2001 г. № 26н, являются
капитальными расходами федерального бюджета, что отражено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2058-р (Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)».
Также при осуществлении взносов в уставный капитал коммерческих организаций в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете (например, в соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов») должно быть уделено дополнительное внимание правильному отражению данной операции в отчете об исполнении федерального бюджета.
В данном случае, исходя из требований статей 32 и 33 Бюджетного кодекса РФ, взнос в уставный капитал полученного безвозмездно имущества должен оформляться по соответствующим кодам бюджетной классификации в Отчете об исполнении бюджета главного распорядителя, получателя средств бюджета (ф. 0503127) и в отчете об исполнении федерального бюджета как некассовая операция по доходам и расходам федерального бюджета сверх установленных федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных назначений по доходам и бюджетных ассигнований по расходам. Как это и предусмотрено пунктами 57 и 58 Инструкции «О порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина России от 13 ноября 2008 г. № 128н.
Еще одной проблемой бюджетного законодательства, о которой уже шла речь, является положение пункта 195 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, которое предусматривает отражение начисления процентов и дисконта по государственному (муниципальному) долгу, то есть расходов бюджета на обслуживание государственного (муниципального) долга по кодам операций государственного управления 700 (800), которые в соответствии со статьями 23 и 23.1. Бюджетного кодекса и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина от 25.12.2008 № 145н, относятся к источникам финансирования дефицита федерального бюджета. Вместе с тем, статьи 113 и 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации четко разграничивают расходы на обслуживание государственного или муниципального
долга. В том числе разграничивают понятие дисконта, процентов и операции по его привлечению и погашению как источники финансирования дефицита соответствующего бюджета. Исходя из этого, положения пункта 195 вышеуказанной Инструкции по бюджетному учету будут полностью корректными, только если в части 2 статьи 23.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации в подпунктах 7) и 8) будет указание не только на задолженность по соответствующему долгу, но и проценты по нему.
Возвращаясь к вопросу проведения и отражения операций по государственному (муниципальному) долгу, необходимо отметить, что пунктом 2.3.2 Порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденного приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н, оговорено только проведение внебанковской операции по восстановлению кассовых расходов по обслуживанию государственного (муниципального) долга в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации лишь на сумму поступлений в бюджет накопленного купонного дохода. Вместе с тем, вышеуказанная статья предусматривает отнесение на уменьшение соответствующих расходов также поступлений в бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость. И разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения.
Кроме того, необходимо привести в соответствие с вышеуказанным приказом Федерального казначейства приказ Минфина России от 3 ноября 2006 г. № 395 «Об осуществлении отдельных операций со средствами, поступающими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, составляющих государственный внутренний долг Российской Федерации, в соответствии с положениями статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Еще одним сложным вопросом формирования Отчета об исполнении федерального бюджета является отражение в нем средств, поступающих от привлечения кредитов международных финансовых организаций минуя счета по учету средств федерального бюджета, открытые Федеральному
казначейству. Поскольку в соответствии с пунктом 98 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, данные средства должны учитываться на счете 020101000 «Денежные средства учреждения на счетах», однако расходование данных средств производится в особом правовом режиме, вытекающим в том числе из международных договоров, заключенных Российской Федерацией.
К сожалению, в отличие от Налогового кодекса РФ в Бюджетном кодексе отсутствует как определение метода начислений, так и указание на то, что бюджетный учет должен вестись в соответствии с ним. Соответствующие положения содержатся только в Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н. Также Бюджетный кодекс в статье 242 прямо не устанавливает такую, уже ранее отмеченную нами особенность бюджетного учета, как уменьшение расходов текущего финансового года на суммы возврата остатков средств федерального бюджета, возникших за счет неполного использования бюджетных ассигнований текущего финансового года, и соответствующей дебиторской задолженности. Поскольку единый счет федерального бюджета является совокупностью счетов, одни из которых предназначены для зачисления доходов (счета, открытые на балансовом счете 40101), другие — для расходов (счета, открытые на балансовом счете 40105). Это является важным отличием
бухгалтерского учета бюджетного учреждения от бухгалтерского учета коммерческой организации, для которой соответствующие поступления уже будут признаваться доходами.
Таким образом, должна быть проведена серьезная работа, направленная на приведение нормативных правовых актов в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В том числе, учитывая большой объем недоработок законодательства Российской Федерации, представляется целесообразным восстановить редакцию статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действовавшую до 1 января 2008 г., которая устанавливала, что в случае противоречия Бюджетному кодексу иных федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также актов Президента и Правительства Российской Федерации, подлежат применению нормы Бюджетного кодекса РФ.
список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ.
2. Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».
3. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 17-ФЗ «О порядке применения статей 132 и 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Подписка
на электронную версию
■ Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
