CC BY
55
УДК 373.2+37.0
Новосёлова Антонина Николаевна
Кандидат филологических наук, доцент кафедры управления дошкольным образованием, Нижегородский институт развития образования, [email protected], Нижний Новгород
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ КОМПЕТЕНЦИЙ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Аннотация. В качестве предмета исследования выступают отдельные нормы законодательства, регулирующие сферу дошкольного образования, для реализации которых требуется повышение уровня профессиональных компетенций. Принятие новых правовых актов в сфере образования, в числе которых Федеральный закон «Об образовании в РФ», Федеральный государственный стандарт дошкольного образования, Профессиональный стандарт педагога, Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам дошкольного образования - заставляет по-новому взглянуть на проблемы управления дошкольным образованием. Статья методологически построена на основе правового анализа отдельных норм законодательства РФ в области дошкольного образования, реализация которых на практике сопряжена с определенными трудностями организационно-управленческого характера. Цель статьи - определение некоторых юридических коллизий в правовом регулировании сферы дошкольного образования, требующих повышения уровня профессиональных компетенций заведующих детскими садами. Актуальность затронутой проблематики определяется неполным правовым анализом в научной литературе отдельных новелл законодательства об образовании, связанных с функционированием дошкольных образовательных организаций. Автор статьи предлагает вариант решения рассматриваемых проблем через повышение квалификации руководителя дошкольной образовательной организации. В частности, обращает внимание на юридическую составляющую профессиональной компетентности, которую можно совершенствовать, внеся изменения в учебно-тематические планы программ дополнительного профессионального образования.
Ключевые слова: проблемы правового регулирования, управление дошкольным образованием, модернизация российской системы образования, нормативные требования, профессиональные компетенции руководителя образовательной организации.
Модернизация системы образования создает прочную базу для устойчивого социально-экономического и духовного развития любой страны. Стратегические цели образования являются важным стимулом для развития российского общества [7]. Позитивные перемены в дошкольном образовании во многом зависят от эффективности правового регулирования деятельности дошкольной образовательной организации (ДОО). Поэтому важно, чтобы профессиональная компетентность ее руководителя соответствовала жизненным запросам общества и требованиям государственных органов.
Предметом исследования выступают отдельные нормы законодательства, регулирующие сферу дошкольного образования, для реализации которых требуется повышение уровня профессиональных компетенций. Актуальность затронутой проблематики определяется неполным правовым анализом
в научной литературе отдельных новелл законодательства об образовании, связанных с функционированием дошкольных образовательных организаций, что приводит к неправильному применению данных норм.
На современном этапе развития дошкольного образования профессиональные потребности руководителя ДОО корреспондируют с запросами общества. Указанные в федеральном законе «Об образовании в РФ» цели дополнительного профессионального образования - «удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды» (ст. 76) [9] - непосредственно связаны с определением профессиональной компетентности.
Разговор о профессиональной компетент-
ности руководителя ведется в научно-педагогическом сообществе давно. Наиболее важными, на наш взгляд, явились теоретические исследования в этой области, проведенные И. С. Артюховой, И. А. Зимней, Н. А. Кирилловой, В. М. Кузнецовым, А. С. Шаровым, В. С. Лазаревым, М. М. Поташником и др. Однако сама тема - анализ отдельных правовых норм и необходимость в связи с этим повышения некоторых компетенций руководителя ДОО в условиях изменения современного законодательства об образовании - недостаточно исследована. Цель статьи - определение некоторых юридических коллизий в правовом регулировании сферы дошкольного образования, требующих повышения уровня профессиональных компетенций заведующих детскими садами. Задача автора: на основе юридического анализа отдельных норм законодательства РФ об образовании определить проблемы, возникающие при применении данных норм, указать пути повышения уровня отдельных компетенций руководителя ДОО.
При наличии множества дефиниций мы определяем профессиональную компетентность как обобщенную профессиональную характеристику, суммирующую качества профессиональной личности руководителя, который «должен действовать самостоятельно и ответственно в изменяющемся профессиональном и социальном пространстве, исполняя возложенную на него миссию» [13, с. 8] по руководству ДОО. Компетенции же руководителю необходимы для решения возникающих профессиональных задач [2]. Каждая компетенция - это результат определенной подготовки. Цель повышения квалификации - обновление теоретических и практических знаний в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач [5].
На наш взгляд, одно из важных современных требований к руководителю ДОО -свободное ориентирование в содержании и иерархии нормативно-правовых актов различных органов, в том числе контроля и надзора, планирование деятельности ДОО в соответствии с требованиями законодательства. Такая позиция обосновывается анализом некоторых правовых норм, регулирующих образовательные отношения.
Основой для функционирования любой образовательной организации являются принципы государственно-общественного управления, закрепленные в статье 3 ФЗ «Об образовании в РФ» [9]. Это означает, что управление базируется на принципах демократического характера управления образованием, автономии образовательной организации, сочетании государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Необходимость оптимального формирования такой системы управления, в которой четко прописаны и согласованы в рамках действующего законодательства компетенции, полномочия, функции, ответственность региональных и муниципальных органов управления образованием, самих образовательных организаций наталкивается на недостаточно проработанный механизм их взаимодействия.
В частности, принцип автономии образовательных организаций пока не реализуется в должной мере. Муниципальные органы управления образованием регулируют вопросы, решение которых находится в компетенции ДОО. Например, утверждение штатного расписания. Количество нарушений, связанных с превышением полномочий органами управления образованием по вопросам утверждения штатного расписания, столь велико, что Министерство образования вынуждено было направить специальное письмо [6].
Другой показательный пример. В условиях дефицита бюджетов всех уровней ряд учредителей использует заработанные автономными детскими садами средства на оплату тепла, воды, электроэнергии, Интернета. Однако федеральный закон «Об образовании в РФ» требует возложить обязанность по «обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий» на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, а вовсе не на сами дошкольные организации (п. 5, ст. 9) [9].
Игнорируя принцип академических прав и свобод педагогов, сотрудники управлений зачастую определяют, на основе какой образовательной программы дошкольного образования из списка, опубликованного на
сайте ФИРО, будет работать не отдельный детский сад, а все дошкольные организации городского округа или района. Возможно, действительно, в таком случае проще организовать работу информационно-методических центров, более качественной будет и консультационная, методическая поддержка педагогов. Однако такие действия влекут за собой нарушения прав педагогов, которые, в свою очередь, связаны с правами других субъектов образовательных отношений, прежде всего, детей.
Таким образом, значима такая компетент-ностная характеристика руководителя ДОО, как знание норм законодательства об образовании и правах детей [1]. Для юридически грамотного решения возникающих проблем руководителю ДОО необходимо уметь проводить анализ нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня в области образования и доказывать правильность позиции на основании норм законодательства.
Новеллой в федеральном законе является установление уровневой дифференциации общего образования. Дошкольное образование является первым уровнем общего, однако, в соответствии с ФГОС ДО, имеет своеобразные цели и задачи [11]. Этот нормативно-управленческий документ закрепил принципиальное изменение отношения к дошкольному образованию. В нем впервые была закреплена законодательно реализация международной нормы, меняющей отношение к ребенку и его деятельности, -право на игру [3].
Особенно важным в данном контексте при реализации требований стандарта дошкольного образования является базовый принцип функционирования и развития дошкольного образования как системы.
И принципы, и задачи ФГОС ДО направлены на максимальное развитие индивидуальности ребенка, его позитивную социализацию. Являясь, по сути, управленческим документом, стандарт, однако, призван решать, в том числе, и задачи правового характера в дошкольном образовании. Вот почему возникает необходимость более детального регулирования отношений в данной сфере. Нормативной основой организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным
программам для дошкольных организаций является приказ Минобрнауки [10]. В нем определены формы получения дошкольного образования и формы обучения при реализации конкретной образовательной программы дошкольного образования; есть норма о допустимости сочетания различных форм получения образования и форм обучения. Например, дошкольное образование может быть получено в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также вне организаций - в форме семейного образования.
ДОО может использовать сетевую форму реализации образовательной программы дошкольного образования, что обеспечит возможность ее освоения с использованием ресурсов нескольких организаций. Вариативность получения дошкольного образования также находит отражение в специфике групп ДОО: группы могут иметь общеразви-вающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность [10]. От направленности группы зависит и реализация соответствующей образовательной программы - адаптированной или общеобразовательной.
Однако сложившиеся социально-экономические условия заставляют учредителей детских садов оптимизировать расходы бюджета, что негативно отражается на функционировании самих дошкольных организаций и связано с закрытием или перепрофилированием групп компенсирущей направленности. Для грамотного управленческого решения в данной ситуации требуется высокий уровень юридической компетентности руководителя ДОО в части применения норм законодательства об образовании.
Так, реализация на практике «усредненного» нормативно-подушевого финансирования сводит на нет усилия разработчиков стандарта дошкольного образования, направленные на создание условий для индивидуализации образования, обеспечения равных возможностей для полноценного и гармоничного развития каждого ребенка. Ведь в условиях реализации принципа нормативно-подушевого финансирования детскому саду, чтобы выжить, важна наполняемость групп. А при огромной наполняемости современных детских садов, ограниченной только санитарными нормами, невозможно
качественно реализовать образовательную программу для каждого ребенка с учетом его индивидуальных потребностей.
Значит, финансирование без учета особенностей реализуемой образовательной программы, а их в одной дошкольной организации может быть и несколько, по сути, нарушает конституционный принцип бесплатности образования для детей с ограниченными возможностями здоровья, поскольку обременяет родителей таких воспитанников дополнительными расходами на дополнительные занятия ребенка со специалистами.
Инклюзивное образование предполагает такую организацию образовательного процесса, при которой все дети включены в общую систему образования и обучаются по месту жительства вместе со сверстниками в одних образовательных организациях, учитывающих особые образовательные потребности и оказывающих необходимую специальную поддержку, в том числе и медицинское сопровождение.
Более того, в статье 18 федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» [8] зафиксировано право детей с ограниченными возможностями здоровья и детей с инвалидностью на получение в дошкольном учреждении медицинской помощи. Ударом по сложившейся системе реабилитации и профилактики для детей с ограниченными возможностями здоровья и коллизией в законодательстве и правоприменительной практике стал не до конца продуманный на уровне некоторых регионов алгоритм перехода к реализации норм ФЗ «Об образовании в РФ» [9] об оказании помощи таким детям медицинскими учреждениями. Детские сады теперь обязаны лишь предоставить помещения с соответствующими условиями для работы медработников, а их лицензирование осуществляет Министерство здравоохранения.
Большинство регионов для реализации этой нормы пошли простой дорогой: перевели медицинских работников в штат медицинских учреждений, не вспомнив о детях, нуждающихся в регулярном медицинском контроле (с заболеваниями опорно-двигательного аппарата, слабовидящих, слабослышащих и т. д.). Тенденция к сокращению
расходов бюджета за счет детей с особыми образовательными потребностями, ограниченными возможностями здоровья усиливается: теперь уже закрываются и группы оздоровительной направленности. Как руководителю ДОО сохранить имеющийся уровень медицинского обслуживания детей и не преступить требований федерального законодательства и региональных правительств?
В условиях дефицита бюджета недостаток денежных средств частично можно покрыть за счет закрытия групп компенсирующей направленности, увеличив численность групп комбинированной и общеразвиваю-щей направленности. Однако ущемление прав отдельных категорий детей порождает конфликтные ситуации, которые приходится разрешать руководителю детского сада. Должностная обязанность руководителя -исполнять административные указания учредителя и муниципальных органов управления образованием - наталкивается на желание родителей отстоять права своих детей. Возникает правовая коллизия, которая влечет за собой жалобы в органы прокуратуры и органы надзора в сфере образования на нарушение прав детей.
Такие ситуации подводят руководителей ДОО к идее о необходимости повышения уровня юридической компетенции, что подтверждается востребованностью курсов повышения квалификации на кафедре управления дошкольным образованием ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования», освещающих различные правовые аспекты деятельности ДОО.
На наш взгляд, в целях более полного удовлетворения запросов руководителей ДОО можно дополнить учебно-тематический планы курсов профессиональной переподготовки «Менеджмент в образовании» для руководителей образовательных организаций отдельным специализированным блоком об особенностях правового регулирования деятельности дошкольных образовательных организаций. Решению названных выше проблем, на наш взгляд, будет также способствовать совершенствование юридической компетенции не только руководителей, но и работников муниципальных управлений образования.
Библиографический список
1. Белоусова Р. Ю., Новосёлова А. Н., Подопле-лова Н. Профессиональный портрет руководителя дошкольной образовательной организации в соответствии с требованиями ФГОС дошкольного образования // Нижегородское образование. - 2016. - № 2. - С. 120-127.
2. Зимняя И. А. Ключевые компетенции - новая парадигма результата образования [Электронный ресурс] // Высшее образование сегодня. - 2003. -№ 5. - URL: http://www.eidos.ru/jornal/2006/0505. htm (дата обращения 20.05.2016).
3. Конвенция о правах ребенка [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_9959/ (дата обращения: 20.05.2016).
4. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» [Электронный ресурс]. -URL: http://минобрнауки.рф/documents/1450 (дата обращения 20.05.2016).
5. Новосёлова А. Н. Непрерывное повышение квалификации - требование времени и законодательства // Символ науки. - 2016. - № 4. - В 4 ч., Ч. 2. - С. 152-154.
6. О направлении методических рекомендаций [Электронный ресурс]: Письмо Министерства образования и науки РФ от 31.07.2014 N 08-1002. -URL: http://273-фз.рф/akty_minobrnauki_rossii/ pismo-minobrnauki-rf-ot-31072014-no-08-1002 (дата обращения: 20.05.2016).
7. О национальной доктрине образования в РФ [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751. - URL: https://rg.ru/2000/10/11/doktrina-dok.html (дата обращения: 20.05.2016).
8. О социальной защите инвалидов в РФ [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ. - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_law_8559 (дата обращения: 20.05.2016).
9. Об образовании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон «Об образовании в РФ». - URL: http://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения: 20.05.2016).
10. Об утверждении порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам дошкольного образования [Электронный ресурс]: Приказ Ми-нобрнауки России № 1014 от 30 августа 2013 г. -URL: http://минобрнауки.рф/documents/6260 (дата обращения: 20.05.2016).
11. Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования [Электронный ресурс]: Приказ Минобрнауки России. - URL: Ы1р://ми-нобрнауки.рф/документы/6261 (дата обращения: 20.05.2016).
12. Развитие образования на 2013-2020 гг. [Электронный ресурс]: Государственная программа РФ. - URL: http://obrnadzor.gov.ru/ru/ about/prog/ (дата обращения: 20.05.2016).
13. Fletcher S. Analysing competence: tools and techniques for analysing jobs, roles and functions. -London: Kogan Page, 2007. - 56 p.
14. Sundburg L. A Holistic approach to competence development // Systems Res. and Behav. Sci. - 2001. - Vol. 18. - P. 103-114.
Поступила в редакцию 24.07.2016
Novoselova Antonina Nikolaevna
Cand. Sci. (Philolog.), Assoc. Prof. of the Department of Pre-school Education Management, Nizhny Novgorod Institute of the Education Development, [email protected], Nizhny Novgorod
SOME ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF PRE-SCHOOL EDUCATION AND IMPROVEMENT OF PROFESSIONAL COMPETENCIES OF PRESCHOOL EDUCATIONAL INSTITUTION HEADS
Abstract. As an object of research are the main aspects of the legal regulation of pre-school education, which is closely related to the increase of professional competence of managers. The adoption of new legislation in the field of education, including the Federal Law "On Education in the Russian Federation", Federal state standard of preschool education, professional standard of teachers, organization and implementation of educational activities in basic general education programs - educational programs of pre-school education - makes a new look at the problems of pre-school education. Article methodologically is based on a legal analysis of certain provisions of the Russian legislation in the
