CC BY
44
УДК 34 ББК 67
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОСМЫСЛЕНИЯ ИНСТИТУТА «ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ОФИЦИАЛЬНЫХ СПОРТИВНЫХ СОРЕВНОВАНИЙ» КАК РЕЖИМНОЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ
ОЛЕГ ВАЛЕНТИНОВИЧ ЗИБОРОВ,
заместитель начальника Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя кандидат юридических наук, доцент E-mail: oleg.ziborov@bk.ru; МАРИЯ ВИКТОРОВНА ГАВРИЛОВА, адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности ОВД Орловского юридического института МВД России
имени В.В. Лукьянова. Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Предпринята попытка осмыслить место и роль административно-правового института «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований» как одной из режимных категорий. Цель статьи достигается путем соотношения основных признаков административно-правовых режимов, традиционно принятых в науке административного права с признаками тех государственно-властных действий, которые начинают вступать в регулирование административных правоотношений в период организации и проведения официальных спортивных мероприятий.
Ключевые слова: административно-правовой режим, административное право, охрана общественного порядка, официальные спортивные соревнования.
Annotation. In this article an attempt is undertaken to comprehend the place and role of administrative-legal Institute of «protection of public order during official sports competitions» as one of the modal categories. The purpose of the article is achieved by the ratio of the main signs is administrative-legal regimes traditionally accepted in the science of administrative law with the characteristics of those state-government actions, which begin to take the regulation of administrative legal relations in the period of organization and holding of sporting events.
Keywords: administrative-legal regime of administrative law, the protection of public order, the official sports competitions.
Приступая к осмыслению административно-правового института «охраны общественного порядка» как режимной категории, приходится признать, что в ряду общепризнанных и привычных для исследователя административно-правовых режимов далеко не всегда выделяется режим «охраны общественного порядка». Выступая в качестве одной из основных задач правоохранительных органов, в частности полиции, «охрана общественного порядка» чаще всего подвергается исследованию именно с этих позиций. Особое внимание на данный институт как элемент режимного административно-правового регулирования обратил в своих работах профессор Ю.Е. Аврутин1, который ис-
следовал его как доктринальную категорию и категорию действующего права.
В целом, понятийный аппарат, а также содержательные характеристики «правовых режимов» традиционно выступают в качестве объекта научного исследования специалистов различных правовых отраслей, в особенности науки административного права. Однако данное явление настолько многосторонне и многоаспектно, что признать исчерпывающий характер подобных исследований, а в особенности, отдельных более специализированных направлений административно-правовых режимов, было бы не вполне верно. На наш взгляд, «охрана общественного порядка» как
административно-правовой режим нуждается в пристальном исследовании его различных аспектов, начиная с толкования данного термина, заканчивая более сложными его составляющими, например, общеправовыми, общетеоретическими базисными характеристиками, и в целом его административно-правовым значением. После такого анализа более общего административно-правового режима «охраны общественного порядка» следует переходить к отдельным его составляющим подвидам, например, «охране общественного порядка при проведении официальных спортивных мероприятий».
Для того, чтобы получить однозначный ответ на вопрос — относится ли «охрана общественного порядка» к видам административно-правовых режимов, а если да, то к какому виду режима? — следует провести также сравнительно-правовой анализ общепринятых в административно-правовой науке признаков административно-правовых режимов с признаками деятельности уполномоченных органов государства, общественных объединений, а также граждан в рамках функционирования института соблюдения, либо нарушения установленных правил поведения в общественных местах.
Безусловно, охрана общественного порядка выступает в качестве ключевой задачи государства. Ведь именно «общественное место» является территориальной характеристикой совершения значительного количества преступлений и административных правонарушений. Исходя из этого, реализуя задачи по охране общественного порядка, государство, в лице уполномоченных органов, обеспечивает соблюдение конституционных принципов защиты прав и свобод граждан от противоправных посягательств. Вместе с тем, решить эту принципиальную задачу невозможно без введения в действие специфических норм и правил, которые ограничивая отдельные аспекты поведения человека в общественном месте, призваны защитить его права и свободы, а также права и свободы других лиц, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Наличие определенного законодательством круга административных правоограничений и является, на наш взгляд, критерием, который в полном объеме позволяет отнести институт «охраны общественного порядка» к числу административно-правовых режимов. Делая такой вывод, мы ставим перед собой еще одну важную методологическую задачу — определить вид данного административно-правового режима в соответствии с общепринятой административной классификацией. Не вызывает сомнения тот факт, что содержание и конкретные мероприятия в сфере охраны общественного порядка могут отличаться в зависимости от самых разных критериев — это может быть повседневная, плановая работа комплексных сил по обеспечению правопорядка на улицах и иных общественных местах; совсем другие формы реализации данного режима применяются при проведении массовых мероприятий общественно-политического, спортивного, культурного или иного характера; принципиальное значение имеет выбор формы реализации режима «охраны общественного порядка» в зависимости от значимости проводимого ме-
роприятия, места его проведения, уровня правового сознания участников массового мероприятия, их психологической установки и цели. Если в приведенных примерах «охрана общественного порядка» осуществляется на плановой основе, с учетом заранее выбранных тактических форм и перечня субъектов, реализующих данный административно-правовой режим, то диаметрально противоположно ситуация выглядит когда происходит нарушение общественного порядка, тем более групповое нарушение. В этой ситуации повседневные формы реализации данного режима перестают эффективно функционировать, а на первый план выступает комплекс специальных мероприятий, совокупность которых можно отнести уже к экстраординарной группе режимов. Как раз одной из частных разновидностей режима «охраны общественного порядка», который чаще других может выступать местом групповых его нарушений и является режим «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных мероприятий». Соотносясь как частное с более общим, режим «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных мероприятий» включает в себя всю совокупность признаков более общего режима «охраны общественного порядка», но со своими особенностями.
Зачастую, реализация административно-правовых режимов сопровождается негативным отношением со стороны тех субъектов, права которых подлежат ограничению в рассматриваемых условиях, либо на которых накладываются дополнительные обязанности. Это относится к любому административно-правовому режиму: должностные лица, допущенные к работе со сведениями ограниченного доступа, не выезжают в отпуск за рубеж; в отношении лиц, проживающих на территории где введено чрезвычайное или военное положение, может быть установлен целый комплекс правоограни-чений. Такая же ситуация и с режимом охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных мероприятий. Правилами поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований предусмотрен комплекс прав, обязанностей и запретов для зрителей в указанных выше местах.2 Не вызывает сомнения тот факт, что только благодаря предусмотренным и применяемым правовым нормам, включающим различного рода правоограничения, государство может создать правовой режим правопорядка даже при значительном скоплении людей при проведении официальных спортивных соревнований.
Соглашаясь с тем, что возможно возникновение юридических фактов, позволяющих на время ограничивать определенные права и свободы граждан для защиты более важных прав и свобод, отметим, такие ограничения должны отвечать основополагающим требованиям. Это, во-первых, исключительность предоставляемых полномочий, то есть эти полномочия могут применяться только при наличии определенных законом обстоятельств. Во-вторых, объем предоставляемых органам власти полномочий в рассматриваемых условиях должен ограничиваться строгими рамками безусловной необходимости этих полномочий, а именно наделение только таким объемом, который действительно необходим для охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности. В преддверии проведения крупных международных спортивных соревнований, органами государственной власти предпринимается целый комплекс мер, направленных на усиление повседневных общепринятых мероприятий в области охраны общественного порядка. Именно эти «усиленные» меры охраны правопорядка и выделяют «охрану общественного порядка» в ряду самостоятельных административно-режимных институтов. Такие меры предпринимались и при подготовке к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи.3 Предусмотрены они и в преддверии проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года.4 Анализ этих мер является объектом самостоятельного научного осмысления. Необходимо отметить, что законодательно закрепленное право соответствующих государственных органов использовать правоограничительные меры следует рассматривать как действие данного должностного лица в состоянии крайней необходимости. Действительно, между реализацией административно-правового режима «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований» и такой мерой как крайняя необходимость есть определенное сходство. В процессе охраны общественного порядка происходит ущемление предусмотренных законом прав и свобод участников правоотношений, однако учитывая сложившиеся обстоятельства, подобное ущемление не признается неправомерным, поскольку оно осуществляется для защиты государства и граждан от более существенных потенциальных нарушений. Эта особенность охраны общественного порядка корреспондируется (с некоторыми ограничениями) с институтом крайней необходимости, закрепленным современным административным законодательством, предусматривающим возможность освобождения от административной ответственности лица, причинившего вред охраняемым законом интересам для устранения опасности, непосредственно угрожающей охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред. Очевидно, что в данном случае, как и в процессе охраны общественного порядка, следует говорить о правомерности любых правоограничений путем использования тех или иных мер воздействия только в соответствии с принципом соотношения минимизации причиняемого ущерба одним общественным отношениям для охраны иных более важных общественных отношений.
Таким образом, соотносясь как общее с частным, режимы «охраны общественного порядка» в целом и режим «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований» в частности, позволяют провести грань между повседневным и специальным режимами. Если задача по охране общественного порядка является каждодневной, повседневной задачей государства, то реализация второго режима, предполагает наличие более узкого, но в то же время более важного спектра задач. Это говорит о чрезвычайности данного режима. На наш взгляд, наличие адми-
нистративно-правового режима «охраны общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований», меры которого отличаются от повседневных правил поведения в общественных местах, контрастно показывает разницу между чрезвычайным и обычным законодательством, а также заставляет представителей государственной власти с осторожностью относится к чрезвычайным мерам и прибегать к их помощи только в исключительных обстоятельствах. Более того, многообразие возможных официальных массовых мероприятий говорит о недопустимости законодательного объединения административно-правовых режимов, связанных с охраной общественного порядка в один общий режим, поскольку в таком случае произойдет чрезмерное ущемление прав граждан, которые смогут одинаково ограничиваться и при массовых беспорядках, и в случае проведения массового мероприятия в рамках предусмотренного правового поля. Подобной ситуации можно избежать только подробным регламентированием оснований объявления того или иного административно-правового режима и соответствующих данному основанию исчерпывающих мер и правоогра-ничений, которые должны строго дифференцироваться в зависимости от проводимого массового мероприятия.
1 См., например: Аврутин Ю.Е. Административно-правовой режим обеспечения обще-ственного порядка как доктринальная категория и категория действующего права // Ад-министративное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. — Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. — Вып. 8 / под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. С. 227-235; Аврутин Ю.Е. К вопросу об административно-правовом режиме обеспечения общественного по-рядка // Административное право и процесс. — М.: Юрист, 2013, № 7. — С. 32-36; Аврутин Ю.Е. Административно-правовой режим обеспечения общественного порядка: полицей-ский взгляд на проблему и пути ее решения // Современные проблемы административно-го и полицейского права: сборник статей. — Омск: Изд-во Омск. юрид. академия, 2013. — С. 3-18; Аврутин Ю.Е. Административно-правовой режим обеспечения общественного по-рядка как доктринальная категория и категория действующего права // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013, Вып. 8. — С. 227-235.
2 Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об утверждении Пра-вил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований» // Со-брание законодательства Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. № 51 ст. 6866.
3 Указ Президента РФ от 14.05.2010 № 594 «Об обеспечении безопасности при проведе-нии XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» // Собрании законодательства Российской Федерации от 17 мая 2010 г. № 20 ст. 2436.
4 Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 202 «Об особенностях приме-нения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чем-пионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года».
