CC BY
197
Конституционное право, административное право
6. За нарушения законодательства работники-мигранты и работодатели несут административную, дисциплинарную, уголовную и гражданско-правовую ответственность, следовательно, важным профилактическим мероприятием является повышение правовой грамотности всех субъектов правоотношений, соблюдение законодательства.
7. Необходимо не только наладить взаимодействие между УПЧ принимающих и отправляющих стран, но и усилить международные механизмы работы между миграционными службами, лоббировать принятие новых межгосударственных соглашений на уровне СНГ.
Список литературы
1. Воронкова, С. В., Чащин, В. П. Риски распространения инфекционных заболеваний в связи с трудовой миграцией и совершенствование организационно-правовых мер по их предотвращению // Профилактическая медицина - 2015 : материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / под ред. А.В. Мельцера, И.Ш. Якубовой. - СПб.: Изд-во СЗГМУ им. И.И. Мечникова, 2015. - С. 61-62.
2. Международная организация труда. Учебная программа «Создание современных и эффективных систем инспекции труда» Модуль №8. 09.2016.
3. Межсекторное взаимодействие в сфере миграции на площадке петербургского омбудсмена. Пресс-релиз [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - 2016. - 13 дек. - Режим доступа: http://ombudsmanspb.ru/13_12_2016_ mezhsektornoe_vzaimodejstvie_v_sfere_mi.html (дата обращения: 22.01.2017).
4. Вопрос-ответ // Санкт-Петербургские ведомости. - 2016. - 31 авг. // Официальный сайт газеты. - Режим доступа: http://spbvedomosti.ru/news/obshchestvo/vopros_otvet_31_nbsp_avgusta_nbsp_2016 (дата обращения: 22.01.2017).
5. Энциклопедия по охране и безопасности труда / 4-е издание. - Женева, МОТ, 1998. - Глава 56 «Теория причин возникновения несчастных случаев» // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.safework.ru/iloenc?d&nd=857000275&prevDoc=857000002. (дата обращения 20.01.2017).
УДК 342.951:351.82
А.Г. Бачурин*
Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях
В статье автор рассматривает понятие административно-правового режима, анализирует различные точки зрения на понятийный аппарат в теории административно-режимного регулирования, раскрывает структуру административно-правового режима, приводит его признаки. Автор доказывает существование административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях и формулирует его авторское определение.
Ключевые слова: административно-правовой режим, признаки и структура административно-правового режима, субъекты административно-правового режима, административно правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях.
A.G. Bachurin*. Administrative-legal regime of law and order in the mass and public events.
The concept of administrative and legal regime is considered by the author. The various points of view on the conceptual apparatus in the administrative-mode control theory are analyzed. Author reveals structure of administrative-legal regime, given its characteristics, proves the existence of administrative-legal regime of law and order in the mass and public events and formulates his own definition.
Keywords: administrative and legal regime, features and the structure of administrative and legal regime, subjects of administrative and legal regime, administrative and legal regime of law and order in the mass and public events.
Обеспечение правопорядка на массовых и публичных мероприятиях представляет собой сложнейший механизм реализации политики государства по созданию и поддержанию состояния защищенности при осуществлении гражданами своего права организовывать и проводить массовые акции, в т.ч. и общественно-политического характера. Это осуществляется путём применения необходимых мер нормативного, управленческого и организационного характера, основное условие эффективного использования которых, - адекватность противодействия возникающим угрозам, в
* Бачурин, Александр Геннадьевич, адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 89059258413. E-mail: [email protected].
* Bachurin, Alexander Gennadevich, adjunct of the Department of Administrative Law St. Petersburg University of MIA of Russia. Address: Russia, 198206, Sankt-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel.: 89059258413. E-mail: [email protected].
© Бачурин А.Г., 2017
Бачурин А.Г. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных..
т.ч. противоправным деяниям, посягающим на установленный порядок организации и проведения массовых и публичных мероприятий. Это возможно при использовании административно-правовых норм, которые устанавливают определённые режимные требования к правилам поведения субъектов общественных отношений в сфере массовых и публичных мероприятий. Как отмечал М.И. Агабалаев, установление режимных требований представляет собой административно-правовой режим, т.е. «способ комплексного решения какой-либо проблемы, возникающей в сфере государственного управления» [1, с. 229]. Применительно к массовым и публичным мероприятиям это необходимо для недопущения фактов нарушения правопорядка на них, а также для создания условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими своих полномочий [2, с. 49].
В теории административного права даны различные определения административно-правового режима.
С точки зрения И.С. Разанова, административно-правовой режим представляет собой совокупность правил деятельности, граждан, юридических лиц и порядок реализации ими своих прав в определенной ситуации [3].
По мнению профессора Ю.А. Тихомирова, «административно-правовой режим - это специфический порядок деятельности субъектов права» [4, с. 3].
А.И. Сапожников под административно-правовым режимом понимал прописанные в нормах административного права правила поведения, предназначенные для организации взаимодействия между субъектами управления в конкретной области управленческих отношений [5, с. 47].
В трактовке А.К. Муранова административно-правовой режим представляет собой совокупность административно-правовых средств, применяемых для воздействия на общественные отношения в конкретных ситуациях [5, с. 59].
А.А. Долгополов рассматривает административно-правовой режим как юридическую конструкцию, образованною совокупностью правовых норм, направленно воздействующих на регулируемые общественные отношения [7, с. 22].
С.С. Маилян, характеризуя административно-правовой режим в теории административного права и государственном управлении, подразумевал под ним «особый порядок деятельности в той или иной сфере жизни» [8, с. 21].
Анализ приведенных авторских мнений позволяет сделать вывод, что административно-правовой режим является достаточно сложным правовым явлением, обладающим определенной внутренней структурой, набором признаков.
Признаки административно-правового режима сформулированы Н.В. Макарейко [9, с. 146]. К таковым учёный относит: сферу действия, связанную с деятельностью органов исполнительной власти, правовой базис в виде норм административного права, установление определённых правил поведения для участвующих субъектов, за нарушение которых применяются меры государственного принуждения.
В качестве дополнительного признака административно-правового режима П.Б. Музыченко называет особый контроль за состоянием правопорядка [10, с. 13].
Н.Н. Попова к признакам административно-правового режима относит определенное правовое положение физических и юридических лиц [11, с. 39].
Можно сделать вывод, что существующий определённый набор признаков административно-правового режима позволяет его идентифицировать, отделить от иных разновидностей правовых режимов. Кроме отличительных признаков, административно-правовой режим обладает внутренней струкурой.
Д.Н. Бахрах в качестве структурных элементов административно-правового режима выделяет следующие [12, с. 460]:
1) носитель режима;
2) режимные правовые средства;
3) режимные правила;
4) правовые статусы субъектов режимного регулирования;
5) система организационно-юридических гарантий.
С точки зрения А.П. Сапожникова, в структуры административно-правового режима включены: объекты режима, его цель, принципы режима, полномочия субъектов [13, с. 47].
По мнению О.В. Хабибулиной, структура административно-правого режима представлена: целями и задачами режимного регулирования, объектом-носителем, субъектами, режимными правовыми средствами, правилами и системой гарантий [14, с. 48].
Резюмируя изложенные выше мнения, следует сказать, что они концептуально схожи, отличия присутствуют лишь в отдельных элементах, что обусловлено спецификой авторского мышления.
Нам же наиболее оптимальной представляется следующая структура административно-правого режима: цель установления административно-правового режима и решаемые при этом задачи, объект режима и его субъекты (их правовые статусы), правовые средства, режимные правила, система гарантий режима.
Очевидно, режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях обладает всеми указанными признаками и внутренней структурой, а поэтому может считаться самостоятельной разновидностью административно-правового режима и имеет право на существование в теории
Конституционное право, административное право
права. Доктринальное обоснование существования административно-правового режима обеспечения правопорядка в целом дано профессором Ю.Е. Аврутиным [15].
Цель названного режима - устранение негативных явлений в сфере массовых и публичных мероприятий. При этом решаются следующие задачи: создание необходимой правовой базы, выработка форм и методов эффективной деятельности основных субъектов, налаживание механизмов взаимодействия между ними и др. Объект же данного режима представляется нам сочетанием двух элементов: права граждан на массовые и публичные мероприятия и правопорядка.
Все субъекты административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях условно подразделяются на три группы.
1. Организаторы и участники массовых и публичных мероприятий.
2. Субъекты обеспечения правоохраны в рамках режима (прежде всего полиция).
3. Государственные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, включенные в процесс обеспечения реализации права граждан на массовые и публичные мероприятия.
К сожалению, существующие пробелы в правовом регулировании сферы массовых и публичных мероприятий отражаются при формировании правовых статусов субъектов административно-правового режима. Например, отсутствует какая-либо правовая база организации и проведения культурно-зрелищных, коммерческих, рекламных и иных массовых акций. Отсутствие каких-либо форм правового регулирования указанных мероприятий, в т.ч. и вопросов безопасности на них, отмечалось авторами законопроекта «Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации» [16]. Фактически при всем многообразии массовых акций правовыми нормами в той или иной мере представлены лишь правовые статусы организаторов и участников публичных и спортивных мероприятий.
Правовая основа публичных мероприятий представлена Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - ФЗ № 54) [17]. Согласно названному нормативному правовому акту, организаторами массовых публичных мероприятий могут быть как коллективные, так и индивидуальные субъекты. К коллективным субъектам относятся общественные объединения, политические партии и религиозные объединения. Индивидуальные субъекты представлены гражданами Российской Федерации, причём организаторы публичных мероприятий должны соответствовать предъявляемым требованиям (ст. 5 ФЗ № 54).
Как организаторы, так и участники публичных мероприятий наделены определёнными правами и должны выполнять предусмотренные законом обязанности. К субъектам-участникам правоотношений в сфере спортивных мероприятий относятся: организаторы официальных спортивных соревнований, собственники (пользователи) спортивных объектов, контролёры-распорядители и зрители. Правовой статус названных субъектов закреплен на законодательном уровне [18].
Заметное место в системе субъектов административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях занимают органы государственной власти различного уровня и органы местного самоуправления. Их основная задача - содействие реализации права граждан на массовые и публичные мероприятия.
В рамках своей компетенции данные органы обязаны: рассматривать уведомление о проведении публичного мероприятия, согласовывая его проведение; взаимодействовать с организаторами и органами внутренних дел; направлять информацию в заинтересованные органы о проведении публичных мероприятий, о месте и времени их проведения; осуществлять правовое информирование организаторов и участников, разъясняя в т.ч. и ответственность за допущенные нарушения действующего законодательства.
Одним из обязательных элементов правового статуса органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления является юридическая ответственность за их действия [19]. Таковая, в частности, предусмотрена ст. 5.38 КоАП РФ.
Значимую и обязательную группу субъектов обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях представляют правоохранительные органы, прежде всего полиция. Именно на полицию возложена обязанность по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка на массовых и публичных мероприятиях. Данная деятельность должна осуществляться во взаимодействии с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами массовых и публичных мероприятий.
Еще одним обязательным элементом административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях являются используемые правовые средства. Комплекс таковых представлен следующими составляющим: предписаниями, содержащимися в административно-правовых актах, и их применением по конкурентным юридическим фактам, устанавливающим рамки поведения для всех субъектов-участников, в т.ч. и система запретительных мер.
Перечисленные выше правовые средства формируют режимные правила, которые представляют собой совокупность установлений, формирующих модель поведения субъектов и объектов режимного регулирования.
Наряду с режимными правилами, существует и система правовых гарантий реализации административно-правового режима. К числу таковых, например, можно отнести возможность обжалования действий и решений, нарушающих право граждан на массовые и публичные мероприятия.
Бачурин А.Г. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных...
Порядок такого обжалования детально прописан в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [20].
Доказывая существование режима, о котором речь велась в данной статье, можно сформулировать и его определение. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях представляется нам как особая система последовательно вводимых регуляторов, воздействующих на общественные отношения, складывающиеся при реализации всеми заинтересованными субъектами своего права на массовые и публичные мероприятия, направленная на противодействие негативным явлениям в данной сфере, а также на устранение причин и условий их появления.
Таким образом, можно сделать вывод о целостности административно-правового режима обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях, который представлен совокупностью отдельных элементов, характерных в целом для режимного регулирования общественных отношений.
Список литературы
1. Агабалаев, М. И. Развитие теории и практики развития административно-правого режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14:
- Люберцы, 2013. - 391 с.
2. Рушайло, В. Б. К вопросу о теории классификации специальных административно-правовых режимов в сфере обеспечения безопасности // Право и политика. - 2003. - № 10. - С. 49-55.
3. Розанов, К. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. - 1996. - № 9. - С. 84-91.
4. Тихомиров, Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. - 2000. - № 5 - С. 3-12.
5. Сапожников, А. И. Административно-правовой режим общественной безопасности: дис.... кандид. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2006. - 198 с.
6.Муранов, А. К. Административно-правовой режим оружия нелетального действия: проблемы формирования и реализации : дис.... кандид. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2009. - 194 с.
7. Долгополов, А. А. Теоритические основы режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел : монография. - М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2014. - 180 с.
8. Маилян, С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью:. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2002. - 389 с.
9.Макарейко, Н. В. Административное право : конспект лекций / 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшее образование, 2009. - 189 с.
10. Музыченко, П. Б. О проблемах совершенствования паспортно-визовой системы в Российской Федерации // Российская юстиция. - 2013. - № 8. - С. 12-14.
11. Попова, Н. Н. Административно-правовые режимы особых территорий в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2004. - 169с.
12. Бахрах, Д. Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов; 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - 810 с.
13. Сапожников, А. И. Административно-правовой режим общественной безопасности: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - Москва, 2006. - 198 с.
14. Хабибулина, О. В. Правовой режим государственной службы // Lex russka. - 2013. - № 8. - С. 47-56.
15. Аврутин, Ю. Е. Административно-правовой режим обеспечения общественного порядка как доктринальная категория и категория действующего права // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства : сб. науч. ст. - Сер. «Юбилеи, конференции, форумы». - Воронеж, 2013. - С. 227-235.
16. Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации : Законопроект № 942424-6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы. - URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNe w%29?0penAgent&RN=942424-6&02.
17. Российская газета. - 2004. - 23 июня. - № 131.
18. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований : федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 192-ФЗ // Российская газета.
- 2013. - 25 июля. - № 161.
19. Бачурин, А. Г. Административная ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, шествия или пикетирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сб. статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения): в 3-х т / под редакцией Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. - 2016. - С. 101-103.
20. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Российская газета. - 2015. - № 49. - 11 марта.
