CC BY
18
Л.Н. ВЕРЧЕНОВ
ОТ ВЫБОРОВ ГУБЕРНАТОРОВ К НАЗНАЧЕНИЯМ: «ЧТО ЖЕ БУДЕТ С РОДИНОЙ И С НАМИ?»
(Обзор)
Замена всенародных выборов глав регионов (губернаторов) их назначением региональными парламентами (законодательными собраниями) по представлению Президента Российской Федерации не могла не вызвать отклика политологической общественности. Однако при подготовке настоящего выпуска «Политической науки» выяснилось, что публикаций, посвященных этой теме, не так уж много у отечественных политологов и совсем мало у зарубежных специалистов. Одно из более или менее логичных объяснений этому обстоятельству приводит Стивен Холмс (профессор политологии Принстонского университета, профессор права Нью-Йоркского университета): «Понимание внутренних механизмов работы Кремля при Путине стало крайне нелегкой задачей... Внешним наблюдателям тем более следует давать свои комментарии с изрядной толикой осторожности. В реальности он (Кремль) кажется порою больше заинтересован в сокрытии слабости, чем в наращивании потенциала. Все, что мы говорим о намерениях Путина в сфере государственного строительства, следует воспринимать с определенной долей условности» (14, с. 351).
Как бы то ни было, зарубежные авторы, впрочем, как и многие российские специалисты, неохотно анализируют тему замены выборов губернаторов их назначением, хотя высказываний, усматривающих в инициативе Президента РФ угрозу федерализму, наступление на демократию и доказательство растущей автократичности нынешнего российского политического режима, сколько угодно. Например, Янина Слэйвайт (сотрудница Института проблем безопасности при Кренфильском университете, Великобритания) ограничивается констатацией: «Инициатива Кремля по отмене выборов губернаторов лишь создает видимость улучшения управляемости. Отмена выбо-
ров губернаторов не только подрывает демократическую легитимность власти в регионах, но, что более существенно, означает конец федерализма и возвращение к советской системе управления. Создается унитарно-авторитарное государство» (17, с. 69).
Российские специалисты гораздо беспощаднее в характеристике нынешнего российского политического режима. Философ М. Рыклин размышляет «о путинской эпохе как переводе публичной политики в проведение "спецопераций" в разных смыслах этого слова» (11, с. 9). Социологи Л. Гудков и Б. Дубин в статье, опубликованной в газете «Коммерсантъ» в день похорон Ю.А. Левады, посвященной его памяти и озаглавленной «Человек свободный», пишут: «Главной опорой прежнего тоталитарного или нынешнего полицейского режимов (курсив мой. - Л.В.) является человек, адаптировавшийся к насилию» (3, с. 8).
Немногие из западных специалистов отваживаются на такую характеристику, да, скорее всего, они пока и не готовы так воспринимать нынешнюю российскую политическую действительность.
* * *
Новый порядок избрания глав субъектов РФ побудил некоторых авторов на исторические экскурсы в стремлении доказать, что назначение губернаторов - исконная российская практика. Так, смоленский публицист Владислав Кононов считает: «Подобные задачи ставились центральной властью при учреждении института губернаторства в начале XVIII в. и института генерал-губернаторства в последней четверти того же столетия, а также при неоднократном реформировании этой системы управления регионами» (6, с. 150). Улучшение системы управления связывалось, в частности, с тщательным подбором людей на губернаторские должности. В связи с этим Вл. Кононов цитирует (не откажем и мы себе в удовольствии привести эту цитату) Н.М. Карамзина: «Россия состоит не из Петербурга и не из Москвы, а из 50 или более частей, называемых губерниями;... дела пойдут как должно, если вы найдете в России 50 мужей умных, добросовестных, которые ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо полумиллиона россиян, обуздают хищное корыстолюбие нижних чиновников и господ жестоких, восстано-
вят правосудие, успокоят земледельцев, ободрят купечество и промышленность, сохранят пользу казны и народа» (5, с. 99).
А впрочем, продолжает Вл. Кононов, уже при Екатерине II началось превращение правителей наместничеств (губернаторов) в технических исполнителей вышестоящих властей. С введением министерской системы статус губернаторов снизился еще больше - они превратились в чиновников Министерства внутренних дел. «Окончательно губернаторы превратились в агентов Министерства внутренних дел на местах с их переподчинением правительству в начале ХХ в.» (6, с. 159). Поистине, чем больше в России все меняется, тем больше все остается по-старому.
* * *
Возвращаясь к инициативе Президента РФ о замене выборов губернаторов их назначениями, обратим внимание на покорность российских губернаторов воле Президента. Ведь не подлежит сомнению, что при этом не только понижается статус губернатора, но и существенно сокращается степень автономии российских регионов.
«Выборы глав республик, краев, областей и других субъектов Федерации, - пишет известный в прошлом политик, бывший председатель Совета Федерации В.Ф. Шумейко, - Президент РФ отменил. Общество очень легко согласилось на этот переход от выборов к фактическому назначению... Да и сами губернаторы выстроились в очередь к Президенту за назначением, которое для них, естественно, лучше выборов (курсив мой. - Л.В). Несмотря на отмену выборов губернаторов и президентов республик, Россия осталась и демократической, и федеративной. Просто номенклатура увеличилась на 88 человек1, а федеральная центральная власть еще более усилилась» (15, с. 363).
1 По Конституции Российская Федерация состоит из 89 равноправных регионов, но в 2005 г. Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. Сегодня Российская Федерация насчитывает 88 регионов.
Процесс укрупнения и, следовательно, сокращения числа регионов как один из конкретных шагов второго этапа рецентрализации набирает силу. На очереди (референдумы уже прошли) объединение Красноярского края, Таймырского автономного округа и Эвенкийского автономного округа - возникает новый Красноярский край. Состоялись референдумы и об образовании Камчатского края, в который войдут Камчатская область и Коряцкий автономный округ, и т. д.
В.Ф. Шумейко, конечно, лукавит, когда говорит, что «Россия осталась и демократической, и федеративной». Но об этом ниже. Пока же согласимся с М.Х. Фарукшиным, который, выступая на секции «Федерализм и демократия: взаимовлияние в современном мире» IV Всероссийского конгресса политологов (2006 г., октябрь), сформулировал: рецентрализация - это дефедерализация.
Что касается покорности губернаторов воле Президента, то действительно большинство из них предпочли не рисковать, вверяя свою судьбу избирателям. Проще пойти на переназначение.
Есть, однако, и более основательная причина. По мнению Марии Ноженко и Андрея Стародубцева, «причины "странного" поведения глав субъектов заключаются в том, что региональным лидерам оказалось нечего отстаивать, так как российские регионы, по сути, никогда не были субъектами Федерации в том виде, который мы можем наблюдать в случае "классических" федеративных государств» (9,с.56).
Именно опыт формирования федеративных государств, когда приобретение политической автономии будущими субъектами федерации происходило либо посредством добровольного отказа будущих субъектов федерации от суверенитета (сценарий «централизации»: примером является формирование таких классических федераций, как США и Швейцария), либо посредством выдвижения будущим субъектом федерации требования политической автономии в унитарном государстве (сценарий «децентрализации»: примером может служить Бельгия), позволяет представить, что же такое подлинный «субъект федерации».
На данный момент в России не существует разделяемого как жителями региона, так и региональными политическими акторами представления о ценности автономии. Объясняется это процессом формирования федеративных отношений, который М. Ноженко и А. Стародубцев характеризуют как модель «Тегйш gaudens» («третьего радующегося»). Приобретение российскими регионами автономии стало следствием конфронтации между союзными и российскими центрами власти, между Президентом РФ и Верховным Советом и т.п. Регионы здесь выступали не как активные борцы за собственные полномочия, а представляли лишь «третьего радующегося», извлекающего для себя пользу из схватки двух противников. Автономия для них оказалась не завоеванием, а своеобразным «даром», который можно было получить, а можно было и
не получить. «В Российской Федерации не существовало и сейчас не существует истинных субъектов федерации» (9, с. 68).
В ряде российских регионов, продолжают М. Ноженко и А. Стародубцев, начало было складываться то, что Э. Хобсбаум называет «политической нацией» (политическим сообществом региона). В нее входят интеллектуалы, формулирующие и транслирующие в независимых средствах массовой информации региональную идею, и политические акторы, умело использующие возникший региональный миф для создания положительного образа своего региона на внешнем и внутреннем рынках. Примером может служить Новгородская область, в которой имелась хорошая историческая основа для региональной мифологии Великого Новгорода, и губернатор М. Прусак, хотя и не сразу, стал пользоваться мифом региональной идентичности, естественно, в своих целях, чтобы, в частности, добиваться продления срока своих полномочий.
Проведенные опросы общественного мнения свидетельствуют, однако, об отсутствии в большинстве регионов собственного политического сообщества. «Последние же президентские инициативы делают практически невозможным его появление, так как теперь губернаторам вряд ли потребуется общественная поддержка, а следовательно, и региональная мифология» (9, с. 72).
Таким образом, российское общество в большинстве своем приняло инициативу Президента РФ об отмене выборов глав регионов, губернаторы практически единодушно подчинились ей.
Мнения же специалистов, как правило, однозначно негативны, хотя диапазон их достаточно широк. Так, один из признанных авторитетов по проблемам российской регионалистики Р.Ф. Туровский, осторожно говоря об отмене губернаторских выборов, вместо которых вводится процедура «мягкого назначения» (на официальном языке «наделения полномочиями), полагает, что подобное развитие событий, «позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным центром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией» (13, с. 582).
Резко негативно оценивает ситуацию член Научного совета Московского центра Карнеги Н.В. Петров: «Отказ от избираемости губернаторов в пользу их назначаемости означает демонтаж сохранившихся элементов федерализма и, как следствие, деградацию демократических институтов» (10, с. 7). Этот шаг «стал логичным
продолжением усилий Кремля по спрямлению вертикали власти и по выведению ее из-под контроля, пусть и эпизодического, со стороны граждан» (10, с. 1).
Самое время напомнить тезис из цитируемого во «Введении» Виталия Иванова о том, что серия реформ Президента РФ существенно изменила систему власти в России и политическую систему (4, с. 69)
«Теперь нужно решать вопрос не о том, какая демократия существует в России, - полагает Росс Камерон (преподаватель политического факультета университета в Данди, Шотландия), - а, скорее, какого рода авторитарный режим получила Россия... Я считаю, что шедлеровская концепция "электорального авторизма" лучше всего характеризует реалии российской политики при Путине» (16)1.
Р. Камерон имеет в виду статью Андреаса Шедлера2, в которой тот допускает, что некоторые режимы вроде бы проводят выборы, разрешают какой-никакой плюрализм и конкуренцию, но при этом грубо и систематически нарушают простейшие демократические нормы, поэтому их нельзя классифицировать как демократические. Подобные режимы А. Шедлер и называет «электоральной автократией», при которой «нет демократии, но нет и открытых репрессий».
«Я бы сказал, - продолжает Р. Камерон, - что на сегодняшний день Российскую Федерацию правильнее всего классифицировать как "электоральный авторитарный" режим» (16).
Реформы Путина, по мнению Р. Камерона, ведут государство к восстановлению советских принципов иерархии и централизованного административного контроля Москвы. Кстати, и американская исследовательница Кэтрин Стонер-Вейс (реферат одной из ее последних статей публикуется в этом выпуске) говорит практически то же самое: «Путин предлагает неверные решения, то есть, избавив Россию от некоторых симптомов, беспокоящих Центр на периферии, он не сумел вылечить саму болезнь. Пока предлагаемое Путиным лечение можно охарактеризовать как советское решение постсоветских проблем» (12, с. 136).
1 Для обзора использован электронный вариант статьи Р. Камерона, поэто-
му при цитировании не указаны номера страниц.
2 Schedler A. Elections without democracy: the menu of manipulation // J. of democracy. - Baltimore, 2002. - Vol. 13, № 2. - P. 28.
Централистские инициативы Президента, последовавшие за трагедией в Беслане, являются шагами на пути к укреплению авторитарного унитарного государства. Сегодня федерализм в России, заключает Р. Камерон, всего лишь суррогат (sham).
И западным специалистам, и отечественным представителям политической науки (к ним это относится особенно) еще предстоит осмысливать и анализировать социально-политический феномен российской жизни последних 15 с лишним лет. На это обращает внимание В.П. Мохов.
«Президентство В. В. Путина, олицетворяет собой политический переворот, которым, собственно, и завершается политическая переходная эпоха от советского общества к российскому (постсоветскому). Переворот носит весьма специфическую форму, идет с 2000 г. и касается в первую очередь политико-правовой сферы. Историческое место этого политического переворота - Термидор, наступающий после длительной полосы социальной революции» (8, с. 72).
Речь о том, что в рамках «антиреволюционного переворота» (Термидора) общество осваивает те социальные нормы и практики, которые возникли в послереволюционные годы, но усвоить и переварить их в полной мере общество не смогло вследствие неготовности большей части населения к новым формам жизни.
Ярче всего Термидор проявляется в возвращении к использованию традиционных номенклатуроподобных форм господства. Прежние элементы демократического порядка заменяются властными конструкциями, словно списанными с советской модели властных отношений.
Одним из главных результатов путинской политической реформы, продолжает В.П. Мохов, становится устранение с политической арены последней потенциально оппозиционной силы - региональных элит. Теперь эти элиты все больше превращаются в административно-политические и партийно-политические, становятся транслятором воли Центра, хозяйственными представителями Кремля в регионах.
«Демонтировав прямые выборы региональных глав, - констатирует Н. Петров, - Кремль не только поставил себя под удар в случае любых кризисных ситуаций в регионе, но и лишил систему управления последней "защиты от дурака", сделав ее еще менее эффективной. Единственная причина, почему мы пока не видели кризисов. заклю-
чается в том, что одновременно с переходом к назначению глав Кремль практически приостановил все реформы» (10, с. 6-7).
Существенным аспектом характеристики нынешнего российского политического режима является отчуждение власти от народа. К. Стонер-Вейс формулирует это несколько по-иному, описывая один из симптомов серьезной проблемы, «возникшей в результате происшедшего в России раскола между государством и обществом» (12, с. 107).
Собственно, все коллизии, все негативные моменты, сопровождающие замену всенародных выборов губернаторов их назначением, во многом, если не во всем, по сути своей именно этим и объясняются.
Если говорить о взаимоотношении между государством и обществом, о связи между правящей элитой страны и ее населением, то, несмотря на все рассуждения о демократии, свободе прессы и гражданском обществе, считает Ф. Холмс, Ельцин в свое время сделал очень мало для того, чтобы уменьшить характерный для советских времен разрыв между правительством и населением страны.
Раскол между государством и обществом в России 90-х годов носил специфический характер. В России при Ельцине было «слабое государство», но не потому, что общество было сильным, сильными, считает Иван Крастев (председатель совета Центра либеральных стратегий в Софии, Болгария), оказались элиты тогдашнего российского общества. «Посткоммунистические элиты открыли для себя неотразимое обаяние слабости государства» (7, с. 91).
Стратегия ельцинского режима, поясняет И. Крастев, состояла в том, чтобы, поддерживая иллюзию политического представительства, всеми силами препятствовать тому, чтобы в политике были реально представлены интересы и настроения тех, кто в результате общественных трансформаций остался в проигрыше. Элитам было позволено полностью пренебречь законными требованиями граждан. «Ни одна реформа, осуществленная в России в период расцвета управляемой демократии, не была инициирована снизу. Именно полное игнорирование основных потребностей людей оказалось наиболее уязвимым местом политической системы России» (7, с. 91).
Удивительные отношения сложились между правителями и управляемыми в ельцинской России: это был политический режим, который освобождал элиты от обязанности управлять, обеспечивая им время позаботиться о своем личном бизнесе. «Те, кто наверху, -
цитирует И. Крастев Стивена Холмса, - не эксплуатируют и не подавляют тех, кто внизу. Они даже не правят ими; они их просто игнорируют» (7, с. 90).
Несмотря на все перемены, ситуация осталась практически неизменной и при Путине. Лекарство иногда оказывается хуже самого недуга и может стать причиной более серьезного заболевания, замечает В. Гельман. «Подобную угрозу несет в себе и нынешний курс Кремля» (2, с. 106).
Одним словом, «какое бы государство ни строил Путин, это не то государство, которое с готовностью поведает о себе или своих решениях собственным гражданам... Единственное, что мы можем предсказать со всей уверенностью, это то, что в путинской России не сможет сформироваться политическая система, где будет легко выявлять недальновидность и эгоизм правящих кругов и бороться с ним» (14, с. 360-361).
Объяснение «эгоизму правящих кругов» находим у В.П. Бул-дакова. Ко всему, что не мешает ее существованию, власть безразлична. «Впервые в истории России появилось правительство, для которого большинство народа - просто обуза. В прошлом и крепостники, и большевики все же нуждались в "массах" - объем ВВП прямо зависел от количества (о качестве речи не шло) вложенного в него принудительного труда. Ныне власть, независимо от нравственных качеств отдельных ее руководителей, объективно нуждается лишь в тех, которые качают нефть или газ, и тех, которые охраняют (физически или идейно) всю эту "рыночную" экономику. Основная масса населения оказывается "лишней" - ее терпят постольку, поскольку она не причиняет большого беспокойства» (1, с. 104).
Такова сегодняшняя российская жизнь, такой у нас на дворе политический климат в начале нового тысячелетия.
Для «закругления» предоставим слово В. Гельману и Н. Петрову.
«На смену расколотому и слабому Центру 1990-х годов пришел Центр, способный заставить регионы соблюдать установленные им (Центром) "правила игры". Однако низкий уровень автономии государства, отсутствие верховенства права и преимущественная ориентация российских элит на извлечение ресурсной ренты создают условия для формирования хищнического государства, выступающего не более чем политическим инструментом в руках правящих групп, преследующих краткосрочные цели» (2, с. 105).
Что касается отмены выборов глав регионов, т.е. темы исследования, предпринятого составителями и авторами представленных в сборнике статей, то замены губернаторов, считает Н. Петров, оказались гораздо менее масштабными, чем предполагалось, и «практически все декларировавшиеся цели реформы оказались не выполненными» (10, с. 7).
Список литературы
1. Булдаков В.П. Российская история и российская прогностика: заглянуть в будущее, не познав прошлого? // Россия и современный мир. - М., 2005. -№ 4 (49). - С. 89-105.
2. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. - М., 2006. - № 2. - С. 90-109.
3. Гудков Л., Дубин Б. Человек свободный // Коммерсантъ. - М., 2006. - № 216, 20 ноября. - С. 8.
4. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. - М.: Изд-во «Европа», 2006. - 240 с. - (Идеологии).
5. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. - М.: Наука. Главная редакция восточной литературы, 1991. - 127 с.
6. Кононов В. Прерогатива монарха: формирование губернского корпуса в дореволюционной России (на материалах Смоленской губернии) // Москва. - М., 2006. - № 8. - С. 150-161.
7. Крастев И. Рец.: Суверенитет: Сб. / Сост. Н. Гараджа. - М.: Европа, 2006. -304 с. (серия «Политучеба») // Pro et Contra. - М., 2006. - № 4 (33). - С. 89-93.
8. Мохов В.П. Консолидация государственной власти в России как фактор завершения политического переходного периода // Российские элиты в условиях консолидации власти. - Пермь: Изд-во Пермского госуд. техн. ун-та, 2006. - С. 72-83.
9. Ноженко М., Стародубцев А. Одна научная загадка, или почему губернаторы согласились с Президентом // Федерализм и российские регионы / Отв. ред. Лапина И.Ю., Мохов В.П. - М.: ИНИОН РАН, 2006. - С. 55-77.
10. Петров Н.В. Назначения губернаторов: итоги первого года // Брифинг Московского центра Карнеги. - М., 2006. - Т. 8. - Вып. 3. - 8 с.
11. Рыклин М. Клерикальный большевизм или новейшее Средневековье / Интервью // Время новостей. - М., 2006. - № 189, 16 окт. - С. 9.
12. Стонер-Вейс К. Причины непокорности российских регионов центральной власти // Страна после коммунизма: государственное управление в новой России: В 2 т.- М.: Ин-т права и публичной политики, 2004. - Т. 2. - С. 107-144.
13. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика [Текст]: Учеб. пособие для вузов / Р.Ф. Туровский; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд. дом ГУ - ВШЭ, 2006. - 780 с.
14. Холмс С. Состояние государства в путинской России // Страна после коммунизма: государственное управление в новой России: В 2 т. - М.: Ин-т права и публичной политики, 2004. - Т. 2. - С. 348-361.
15. Шумейко В.Ф. Россия: от унитарного к федеративному государству. - М.: Национальный ин-т бизнеса. 2006. - 388 с.
16. Cameron R. Federalism and electoral authoritarianism under Putin // Demokratizat-siya. - Wash., 2005. - Vol. 13, № 3. - P. 347-371.
17. Sleivyte J. Putin's regime and consolidation of the state // Baltic defence review. -Tartu, 2004. - Vol. 2, № 12. - P. 60-75.
