CC BY
98
СЕГОДНЯ, ЗАВТРА ФЕДЕРАЛИЗМ ПО-РУССКИ
Н.Ю. Лапина
ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ: СТОЛКНОВЕНИЕ КОНЦЕПЦИЙ
Лапина Наталья Юрьевна - доктор политических наук, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН.
За последние 15 лет отношения Центра и регионов превратились в одну из ведущих тем российской политики. В 90-е годы взаимодействие между двумя уровнями государственной власти - федеральной и региональной от унитаризма советских времен эволюционировало в сторону децентрализации и диверсификации. Отказ от универсальных правил, неравенство субъектов Федерации перед лицом Центра, предельная политизация - таковы основные характеристики «децентрализованной федерации», выстроенной в годы правления Б. Ельцина.
Избрание В. Путина Президентом РФ ознаменовало начало нового этапа в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. В более широком смысле она была направлена на поиск механизмов, способных политически нейтрализовать региональных лидеров и сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра».
За прошедшие годы интерес к теме взаимодействия Центра и регионов в российской общественной науке оставался устойчиво высоким. Однако переход от «децентрализованной федерации» к «новой централизации» меняет вектор анализа. В «ельцинский период» отношения Центра и регионов рассматривались аналитиками преимущественно в горизонтальной плоскости ~ как «обмен» ресурсами между партнерами, старший из которых не слишком вмешивается в политику младших. С началом политики рецентрализации анализ смещается в плоскость иерархических отношений «Центр ~ регионы», а главными направлениями исследования становятся шаги федеральной власти в отношении субъектов Федерации и результаты этой деятельности для регионов.
Рассмотрим основные подходы к изучению отношений Центра и регионов, сложившиеся в российской общественной науке на рубеже веков.
«Центр - регионы»: Аналитические подходы и направления
История и практика отношений Центра и регионов в литературе раскрываются через такие понятия, как «децентрализованная федерация», «асимметричная федерация», «переговорный федерализм», «рецентрализация» в работах В. Гельмана (9, 10, 11), Н. Петрова (39), Р. Туровского (48), Л. Полищук (40). Каждое из них применяется к определенному историческому периоду. «Стихийная децентрализация» отражает центробежные процессы, получившие развитие на пространстве России в 1990-1993 гг. «Асимметричная федерация» и «переговорный федерализм» рассматриваются как попытка упорядочить отношения «Центр - регионы» в рамках слабой политической системы (1994-2000). «Рецентрализация» отождествляется с политикой, проводимой президентом В. Путиным.
Существуют разные подходы к анализу отношений, сложившихся между Центром и регионами. Остановлюсь на четырех из них: историко-динамическом, макросоциалъном, институциональном и политико-технологическом.
Историке-динамический подход изучает отношения «Центр - регионы» во временной системе координат и вскрывает механизмы их развития. В этом случае взаимодействие двух уровней власти либо помещается в рамки макро-исторического процесса, либо локализуется в узком отрезке времени. В широком историческом контексте отношения «Центр - регионы» рассматриваются аналитиками как одна из фаз большого цикла: «создание советской империи -распад СССР - децентрализация на постсоветском пространстве». Убежденные в том, что взаимодействие федерации и ее субъектов вписывается в логику распада империи, сторонники этой точки зрения подчеркивают, что импульс распада не преодолен, а политика рецентрализации является попыткой придать естественно-историческому процессу иную направленность (см.: Д. Фурман -51; В. Каганский - 22, 23; Д. Ольшанский - 34).
Концепции естественного распада империи противостоит логика движения маятника, где крайние точки могут иметь различное обозначение: «децентрализованная федерация - децентрализованный унитаризм» (37), «советский централизм - новый централизм» (11). При таком подходе, во-первых, вектор изменений определяется ситуативным выбором политических акторов, а не естественным ходом истории; во-вторых, в каждый исторический момент признается возможность альтернативного развития. В ряде исследований делаются попытки совмещения макроисторических сдвигов с «малыми циклами» (39, с. 7).
Макросоциалъный подход рассматривает отношения «Центр - регионы» как органическую часть общественной трансформации 90-х годов. В соответ-
ствии с этой позицией начавшееся в постсоветской России перераспределение ресурсов и властных полномочий между Центром и регионами по значимости не уступало таким процессам, как развитие публичной политики или становление новой экономики.
Макросоциальный подход отличает масштабность анализа. Его сторонники оценивают отношения Центра и регионов как индикатор состояния политической системы. Политический режим времен Б. Ельцина, в рамках которого регионы получили большие полномочия и возможности отстаивать свои интересы на общероссийском уровне, характеризуется аналитиками как «полицентрич-ный». Политический режим В. Путина, который проводит политику «рецентрализации» России, оценивается как «моноцентричный» (А. Зудин (19; 20), И. Бунин. А. Макаркин, А. Макаренко (5), О. Крыштановская (24) или «моно-субъектный» (61). К этим оценкам примыкает сформулированная бывшим помощником президента А. Илларионовым концепция «корпоративистского государства». Российское государство, считает экономист, превратилось в «закрытое акционерное общество: собственность на российское государство перешла в руки корпорации, неподконтрольной его номинальным собственникам - гражданам России» (21).
Для нынешнего политического режима характерно сокращение ресурсов и уровня политического влияния региональных элит. Однако речь идет не только о перераспределении ресурсов и влияния. Политика рецентрализации, и в этом нельзя не согласиться с В. Моховым, «административными мерами привязывает к Центру» элиту регионального уровня, лишая ее возможности быть оппозиционной политической силой (32, с. 78). В рамках системного подхода «моно-центричная» модель власти противостоит «полицентричной», а политика В. Путина в отношении регионов оценивается как смена вектора, завершение периода «фрагментированных региональных сообществ». На этом завершается 20-летний период социальной революции и наступает эпоха «российского Термидора» (32). Данный подход позволяет отслеживать сдвиги системного характера в общественных и государственных институтах. Но при всех достоинствах у макросо-циального подхода есть свои ограничения. Во-первых, он сфокусирован на анализе событий общественно-государственного масштаба и не «вмещает» в себя микрособытия политической жизни. Во-вторых, он чаще всего «Москва-цент-ричен»: ведется из Центра и не учитывает регионального многообразия.
В рамки системного подхода вписывается концепция «пределов централизации». Впервые она была обоснована в исследовании, вышедшем в 2004 г. под редакцией К. Мацузато (52). Ее сторонники убеждены, что, несмотря на имеющиеся ресурсы, федеральная власть действует в ограничительном коридоре и вынуждена согласовывать предпринимаемые шаги с другими контрагентами. А политика централизации не может рассматриваться исключительно как «давле-
ние сверху», поскольку в новых условиях Кремль сумел заинтересовать регионы и готов «делиться» с ними ресурсами. Понимаемая в этой логике «эпоха Путина» рассматривается как логическое продолжение «эпохи Ельцина»: в ней воспроизводится асимметрия в отношениях «Центр - регионы» и в отношениях между регионами, поскольку федеральной власти не удается или она не заинтересована в соблюдении универсальных правил в отношениях с субъектами РФ (11, 37, 55).
«Москва-центричный» и «регионоцентричный» анализы не противоречат, но дополняют друг друга, позволяя увидеть системные сдвиги в различных плоскостях. Сторонники концепции моноцентричной модели власти утверждают, что в современной России выстроена президентская «вертикаль власти», а региональные элиты «выведены» из пространства большой политики. А сторонники концепции «пределов централизации», не возражая против тезиса о моно-центричном характере власти во времена В. Путина, делают акцент на том, что ее основу составляют неформальные договоренности между элитными группировками, а региональные элиты остаются влиятельными акторами политики непубличной.
Институциональный подход изучает отношения «Центр ~ регионы» через институты, субъекты и практики взаимодействия двух уровней власти. Признается, что для периода «децентрализованной федерации» было характерно ослабление политико-административных ресурсов влияния Центра на регионы (24, с. 128-129). Нетипичное для российской политической жизни сочетание слабого государства и сильных субъектов Федерации привело к формированию в постсоветской России неустойчивых отношений «Центр - регионы». В литературе получили распространение тезисы о «дефективном» или «модифицированном государственном феодализме» 90-х годов (27), «ущербной» или «половинчатой версии федерализма» (17). Исследователи, анализирующие российский федерализм сквозь призму западных теорий, нередко приходят к заключению, что подлинного федерализма в России не существует (33).
Тем не менее в рамках слабого, но демократического государства середины 90-х годов сформировались политические институты представительства региональных интересов; были отстроены неформальные каналы взаимодействия двух уровней власти (2). Как отмечается в литературе, в постсоветской России политический процесс «персонифицировался», в нем получили развитие отношения «фаворитизма» (3; 47).
Типологические характеристики «асимметричной федерации» признаются всеми экспертами. Но их оценочные суждения располагаются в широком диапазоне - от жесткой критики до признания преимуществ децентрализации. Критики децентрализации в качестве аргумента выдвигают тезис о том, что «асимметричная федерация» 90-х годов углубила социально-экономические и
политические различия между регионами и подвела страну к дезинтеграции. Отметим в этом плане работы Г. Павловского (45), А. Митрофанова (27), Д. Ольшанского (34), А. Аринина (1), В. Момота (30). «Мягкие» оценки основываются на том, что «асимметричный федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева - 16, О. Крышта-новская - 24, с. 127).
Не могу согласиться с мнением В. Гельмана, высказанном в статье, опубликованной в журнале «Полис», что в научном сообществе преобладают негативные оценки взаимодействий, сложившихся в 90-е годы между двумя уровнями власти (11). Эта точка зрения скорее отражает взгляд на «эпоху Ельцина», утвердившийся в российском обществе1. В свою очередь отношение к федерализму 90-х годов, сложившееся в экспертной среде, находится, во-первых, в прямой зависимости от взгляда на форму государственного устройства. Сторонники централизованного государства, как правило, видят в широких правах регионов и развитом местном самоуправлении угрозу для государственной целостности. «Федералисты», наоборот, мыслят единство в многообразии, а широкие права регионов и местного самоуправления воспринимают как гарантию сохранения единства страны. Во-вторых, отношение к федерализму определяется «точкой», из которой ведется научное наблюдение: региональные эксперты не столь критичны в оценках асимметричной федерации, как столичные.
К концу 90-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Носителями запроса на проведение политики рецентрализации стали политические и экономические элиты федерального Центра (см.: 29; 39; 18). Исследователи высказывали надежду, что усиление государства сделает отношения Центра с регионами более институционализированными и прозрачными, поможет преодолеть региональную раздробленность, стимулирует развитие гражданского общества и ускорит процесс отделения экономики от политики (39, с. 27). В осмыслении политики рецентрализации выделяются два направления. Одно рассматривает новую политику федерального Центра как результат развития объективных процессов в российском обществе (формирование единого экономического рынка, деятельность крупных российских компаний) (39; 18). Другое связывает ее проведение преимущественно с политическим выбором, сделанным элитой федерального Центра (см.: 26, 11).
1. В декабре 2005 г. только 10% россиян положительно воспринимали время правления Б. Ельцина (56).
Реализация политики «нового централизма» стала возможной благодаря действию ряда факторов, в том числе:
• укреплению позиций институтов федеральной власти, отвечающих, как за формирование политического курса страны (президент и его администрация), так и за его реализацию (ведомства исполнительной власти), а также укреплению принципов единоначалия и «вертикали власти» (О. Крыштановс-кая - 24, И. Бунин, А. Макаркин, А. Макаренко - 5, А. Зудин - 19; 20);
• созданию надрегиональных институтов, контролирующих региональную власть (44);
• принятию нормативных законодательных актов, обеспечивающих контроль федеральной власти над регионами («институт федерального вмешательства») и понижающих политический статус региональных элит (24);
• деятельности крупных российских корпораций, которые начали «сшивать» пространство России (18).
Новая политика Кремля позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство (см.: 53), дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти» (24, с. 237). Одновременно с декларировавшимися целями российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты, не имеющие тесных связей с Кремлем, были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра (см.: 12; 13; 14; 15; 16; 11).
В литературе анализируются особенности федеральной реформы, начатой в 2000 г. Отмечается, что она не стала результатом нового общественного договора и проводилась «сверху» без консультаций с регионами (см.: 16; 38); не сопровождалась общественной дискуссией (3, с. 9); носила «агрессивный» характер (6; 51) и обернулась новой крайностью - «чрезмерной и жесткой централизацией» (49, с. 238). К 2004 г. запрос на централизацию в обществе был исчерпан, однако власть продолжила действовать в направлении дальнейшей централизации (11).
Наряду с содержанием федеральной реформы и институциональными факторами ее реализации в литературе обсуждается вопрос о механизмах взаимодействия двух уровней власти. Отмечается, что в новых условиях были разрушены институты представительства региональных интересов в федеральном Центре (26); прежние каналы коммуникации между Центром и регионами прекратили действовать, а новые оказались недостаточно эффективными. Признается, что федеральной власти не удалось выстроить систему отношений «Центр - регионы», базирующуюся на «универсальных основаниях» (И), а взаимодействие двух уровней власти реализуется преимущественно через неформальные кана-
лы (о «теневизации» региональной политики пишут Д. Орешкин (35) и
А. Чирикова (54)). Попыткой придать этим отношениям универсальный характер некоторые авторы называют построение «партии власти» и новый порядок выборов (см.: 37), но этот тезис в профессиональном сообществе поддержки пока не получил.
В среде российских политологов и социологов не затухает спор о том, какая судьба ждет региональную элиту в условиях продолжающейся политики «нового централизма». Одни исследователи убеждены, что в результате построения президентской «вертикали власти» региональная элита будет полностью «распылена» и «атомизирована» (24). Другие приводят убедительные доводы того, что региональная элита демонстрирует феноменальные способности адаптации к новым условиям и достаточно успешно «встраивается» в новый политический режим (37). Сторонники этой точки зрения подчеркивают, что действующей элите удалось сохранить свои позиции во власти лишь по той причине, что в обществе не сформировались силы, способные ее вытеснить из политического пространства (3, с. 12).
До сих пор речь шла о подходах, сложившихся в научной аналитике. Наряду с ними существует политике-технологический подход ангажированного свойства. Он используется близкими к власти политологами и политтехнологами в целях идеологического оформления интенций Кремля и обоснования политики, проводимой федеральным Центром. Отнести выступления «реалистов», как они сами себя называют, к политическому анализу в строгом смысле слова невозможно, поскольку они выполняют другие задачи. В отличие от академических ученых представители этого течения не выступают в научных изданиях, а «поддержку» правительственной политике оказывают, озвучивая свои позиции на официальных сайтах (kremlin.ru; edinros.ru), различного рода презентациях и конференциях, в средствах массовой информации. Именно эти задачи с осени 2005 г. выполняет программа Г. Павловского «Реальная политика» на канале НТВ, где в доступной форме разъясняется официальная политика, выстраивается «нужный» имидж власти.
«Кремлевские аналитики» основное внимание уделяют не проблемам, а успехам российского государства в области выстраивания «вертикали власти» и централизации; преимуществам политических и иных нововведений, инициированных Кремлем (укрупнение субъектов Федерации, создание «политической вертикали» и т.д.) (45). В их интерпретации централизация - это крупнейший успех, одержанный за последнее десятилетие в борьбе с «сепаратистской угрозой» и терроризмом. Тема сепаратизма и угроза развала РФ особенно часто озвучивается ими. Такая постановка вопроса не случайна, поскольку именно эти аргументы были выдвинуты в момент начала политической реформы осенью 2004 г. (отмена выборов губернаторов и их фактическое назначение главой
государства; изменение порядка выборов в Государственную думу)2. Есть основания полагать, что по мере приближения выборного цикла 2007-2008 гг. активность этой когорты будет возрастать, а присутствие ее представителей в публичном пространстве станет все более ощутимым.
Анализ процесса децентрализации и централизации на российском пространстве подводит аналитиков к более общим рассуждениям о том, что ждет Российскую Федерацию в будущем.
Сценарии развития российского государства в XXI столетии
Будущее российского государства рассматривается политической аналитикой в рамках двух подходов, которые условно можно определить как «инерционный» и «активистский». Первый предполагает, что процессы на российском пространстве носят естественно-исторический характер, а возможности их корректировки крайне ограничены. Второй исходит из положения, что политический фактор является определяющим. В рамках этого подхода реальные политические сценарии уживаются со сценариями, носящими очевидный манипуляционный характер. Будущее российского государства мыслится в экспертном и политическом сообществах в широком диапазоне - от дезинтеграции Российской Федерации до создания в России жесткого унитарного государства.
Сценарий 1: Распад России
Сторонники этого сценария придерживаются тезиса, что импульс распада, приведший к гибели СССР, продолжает действовать на постсоветском пространстве. Только одни аналитики обосновывают его естественно-исторической логикой (распад империи - распад ее преемника), а другие - развитием системного общественного кризиса и действием целого ряда негативных факторов, таких как рост коррупции, преступности, экономической нестабильности. Эта позиция нашла свое отражение в прогнозе, подготовленном в 2005 г. американскими организациями «Фондом Карнеги за международный мир» и «Фондом мира». В докладе приведен перечень стран, которые находятся в состоянии полураспада или могут распасться в будущем. Россия в нем занимает предпоследнее 59-е место (4).
2. Российская общественность в отличие от правящих кругов не столь однозначно воспринимает перечисленные угрозы. В декабре 2005 г. только 15% россиян называли распад страны как реальную угрозу для России (57).
Наряду с масштабными общественно-историческими обоснованиями существуют и более объективистские объяснения возможной дезинтеграции РФ. «Теория заговора» связывает эту перспективу с действием на международной арене враждебных России сил. Данную точку зрения разделяют кремлевские политологи и, видимо, в ее подтверждение издательство «Европа», патронируемое Г. Павловским, выпустило секретный доклад ЦРУ, посвященный перспективам распада Российской Федерации (42). «Теория заговора» возрождает образ врага, внешнего и внутреннего, с которым следует вести последовательную борьбу.
Сценарий дезинтеграции мыслится в долгосрочной перспективе (середина XXI в.). При этом далеко не всем сторонникам он представляется катастрофическим. Согласно мнению некоторых аналитиков, добровольное отсоединение отдельных регионов, в частности некоторых субъектов РФ на Северном Кавказе, позитивно сказалось бы на развитии Российской Федерации в целом (23).
Сценарий распада апеллирует к негативным социально-экономическим и политическим процессам, получившим развитие в российском обществе в конце XX - начале XXI в. Но его осуществлению препятствует ряд контртенденций. Во-первых, распад страны возможен лишь в условиях полной делегитимации российской власти, чего в реальности не происходит, несмотря на низкий уровень доверия населения к правительству и другим властным структурам, исключая институт президентской власти3. Во-вторых, дезинтеграция может стать реальностью лишь при наличии в стране мощной политической оппозиции, в том числе в среде региональных элит. Однако в современной России политическая оппозиция нейтрализована, а региональные элиты утратили самостоятельную роль в политике. В-третьих, распад страны происходит лишь при условии, если сама его идея пользуется поддержкой широких слоев населения. Но в современном российском обществе эта тенденция не наблюдается, а большинство россиян (53%) полагают, что нарушения целостности страны не произойдет4.
В России существуют политические силы, которые заинтересованы в культивировании страха распада Российской Федерации. Одним он нужен для обоснования политического сценария «жесткой руки», другим - для усиления политики рецентрализации.
3. В мае 2006 г., как свидетельствуют материалы социологического исследования, проведенного Аналитическим центром Ю. Левады, деятельность президента В. Путина одобряли 76% населения страны, деятельность председателя правительства - 40, правительства в целом — 37% (46).
4. По результатам того же исследования, треть опрошенных россиян (32%) считают возможным отделение от России некоторых регионов (46).
Сценарий 2: Усиление централизации России
Этот сценарий включает в себя множество возможных вариантов - от «мягких» схем укрепления единства Российской Федерации до «жестких» проектов реставрации в России унитарного государства. Первые в начале нового столетия были предложены российскими регионами. Основной проблемой Российской Федерации, как отмечалось в докладе «Итоги и проблемы развития федеральных отношений в Российской Федерации», подготовленном администрацией Свердловской области (2001), является незавершенность процесса разграничения полномочий федеральных и региональных властей. В соответствии с предложениями составителей доклада на первом этапе федеральной реформы должны быть достигнуты договоренности между Центром и регионами; на втором - начаться укрупнение субъектов Федерации; на третьем этапе - созданы крупные экономические районы, объединенные на экономической, а не этнона-циональной основе. Одновременно глава Свердловской области Э. Россель предложил начать «укрупнение» с руководимого им региона путем присоединения к Свердловской - Челябинской и Курганской областей. Реформа федеральных отношений, предложенная руководством крупного и важного в стратегическом отношении региона, была ответом региональной бюрократии на начавшуюся политику рецентрализации России. Если бы федеральная реформа осуществлялась по этой модели, от нее выиграли бы, в первую очередь, наиболее развитые в экономическом отношении регионы.
Проекты усовершенствования федеративных отношений, выдвинутые регионами (другой такой проект будет рассмотрен ниже), не встретили поддержки в Центре. Федеральная власть начала осуществлять собственный сценарий реформирования РФ. На первом этапе (2000-2004) в России были созданы новые институты, контролирующие деятельность региональных властей; изменен порядок формирования Совета Федерации; приостановлена практика заключения двусторонних договоров между Центром и регионами; проведены в жизнь принципы «бюджетного унитаризма», в соответствии с которыми доходы регионов концентрировались в федеральном Центре. В эти годы в России был выстроен режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла (12).
На втором этапе, который начался вскоре после того, как В. Путин был переизбран на новый срок (2004), российские власти перешли к реформе политической системы, напрямую затрагивавшей интересы регионов (новое законодательство о политических партиях, новый порядок формирования губернаторского корпуса и законодательных органов власти федерального и регионального уровней). Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации слож-
носоставных субъектов Федерации. В перспективе число субъектов РФ должно сократиться5, а границы между ними могут быть изменены вплоть до ликвидации национальных республик. Под угрозой местное самоуправление, которое сторонники централизации хотели бы видеть еще одним уровнем государственной власти.
Встав на путь рецентрализации, российская бюрократическая машина продолжает движение в направлении концентрации ресурсов в своих руках. Именно в этом ключе следует рассматривать предложение полпреда в Южном федеральном округе Д. Козака, сформулированное летом 2005 г., о переводе дотационных регионов на внешнее финансовое управление6. Предпринятые реформы, как считают в Кремле и околокремлевском окружении, призваны укрепить федерацию7. Но речь идет об определенном типе федерации - «федерации сверху», в рамках которой перераспределение властных, экономических и финансовых ресурсов происходит по решению центрального руководства без соответствующих консультаций с субъектами Федерации.
На волне нарастающей централизации в современной России все чаще раздаются призывы отказаться от федеративного принципа и вернуться к унитарному государственному устройству, которое якобы более всего соответствует российской исторической традиции. Последовательным сторонником этой модели развития выступает Либерально-демократическая партия (ЛДПР), предлагающая пересмотреть Конституцию и восстановить в России унитарное государство с делением на губернии.
Применительно к современной России в экспертном сообществе все чаще используется понятие «унитаризм», постепенно вытесняющее термин «централизация». Об угрозе унитаризма пишут многие известные аналитики: А. Галкин, С. Валентей, В. Соловей (7), Л. Шевцова (61), О. Крыштановская (24), Чернышов и С. Барзилов (3). Тезис о том, что в современной России сохраняются условия и имеются ресурсы для продолжения политики дальнейшей централизации, обосновывается в статье В. Гельмана (11). Немалую роль, как признает исследователь, в проведении этой политики играет неконкурентный
5. Вопрос об укрупнении субъектов РФ не первый год дискутируется в российском политическом сообществе. В этой связи называется различное число субъектов, которые войдут в Российскую Федерацию - от 30 (по версии бывшего лидера партии «Единство» Д. Рогозина) и 45 (вариант председателя Совета Федерации Миронова) до 60 (предложение Министерства регионального развития).
6. Соответствующий законопроект был разработан в ЮФО и направлен в Государственную думу РФ. В нем предлагается переводить на казначейское управление субъекты Федерации в случае, если дотации региону из федерального бюджета составляют 80% и более.
7. Именно об этом говорилось в Послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2005 г. (41).
политический и экономический режим, который выстраивается нынешней российской властью, а также экономическая модель, ориентированная на экспорт энергоносителей. Но у сценария «Централизация России», как и у сценария «Распад России», также имеются свои ограничения.
Укажем на несколько факторов. Во-первых, для реализации этого сценария требуется наличие хорошо организованной и эффективно действующей власти. В реальности в России такой власти не существует. За годы правления
В. Путина в известной степени был укреплен государственный аппарат, однако поставить бюрократию под жесткий государственный контроль так и не удалось. Феномен «приватизации власти» бюрократией приобрел невиданные даже для постсоветской России масштабы.
Во-вторых, баланс между позитивными и негативными результатами политики централизации выглядит далеко не так, как это хотели бы представить в правительственных кругах. Прорыва не произошло даже на том направлении, которое до недавних пор считалось всеми экспертами наиболее успешным8. За последние пять-шесть лет, несмотря на масштабы перераспределительной политики асимметрия российского пространства еще больше возросла, неравенство между регионами, а внутри регионов между центром и периферией, по основным социально-экономическим показателям усилилось (43, с. 27; 13; 14; 15). К аналогичным выводам приходят и специалисты, занимающиеся изучением региональных политических процессов (37).
В-третьих, за прошедшие годы в России так и не удалось выстроить универсальную систему отношений «Центр ~ регионы». Сегодня, как и во времена Б. Ельцина, проблемы взаимоотношений федерации с ее субъектами решаются на основе личных договоренностей. Причем в условиях, когда отсутствуют публичные каналы отстаивания регионами своих интересов, неформальные каналы взаимодействия становятся наиболее важными.
В-четвертых, проводимая Кремлем политика рецентрализации преследует политические задачи: ставит целью перераспределение ресурсов в пользу элиты федерального Центра и создание более «управляемой» федерации. До недавних пор она затрагивала лишь интересы элитных групп. Но коренные преобразования федерации немыслимы без поддержки населения, особенно, если речь идет об укрупнении субъектов Федерации и ликвидации таких национально-территориальных образований, как национальные республики. А следовательно, федеральная власть, если она действительно планирует осуществить коренную ре-
8. Выступая в марте 2006 г. на Совете законодателей, органе объединяющем руководителей региональных парламентов, Президент РФ отметил, что полностью региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным только в десяти субъектах Федерации.
форму территориально-административного устройства, должна выйти за привычные для нее рамки олигополитических и технократических подходов и придать реформе отчетливо выраженную социальную направленность.
Проект «Централизация России», если исключить наиболее радикальный его вариант - построение в стране жесткого унитарного государства, рассчитан на среднесрочную перспективу. Осуществляющая его федеральная власть действует в рамках прагматического выбора. В результате линия ее поведения не сводится к линейной централизации, но периодически корректируется с учетом конкретных условий. Так, в начале 2006 г. ряд полномочий, ранее забранных у регионов, вновь были им возвращены. Конечно, контроль над экологической ситуацией, природными, лесными и водными ресурсами, надзор в области занятости и образования не восполнят утрату региональными властями политических и иных ресурсов. Но тем не менее это свидетельствует о том, что федеральный Центр не может самостоятельно решать все вопросы государственного управления и вынужден, пусть и в рамках бюрократической процедуры, после излишнего «увлечения» централизацией «включить» механизм децентрализации.
Сценарий 3: Россия - империя будущего
«Имперский сценарий» в строгом смысле выходит за внутрироссийские рамки, определяя позиции России в мировом сообществе. Тем не менее считаю возможным рассмотреть его наряду с другими сценариями. Идея империи находит обоснование у разных авторов и политиков. При этом акцент делается на различных содержательных сторонах «имперского развития».
Идеологи евразийства видят в «имперском сценарии» не только способ возвышения России, но и возможный ответ на вызовы глобализации. «Евразийская интеграция, создание на постсоветском пространстве нового объединенного образования имперского типа является вызовом глобализму, так как предлагает свой - альтернативный - сценарий мироустройства, основанный на балансе больших пространств, т.е. многополярности», - пишет духовный лидер и руководитель партии «Евразия» А. Дугин (16а, с. 4). Империя как метафора возвращения к историческим корням мыслится некоторыми теоретиками как наиболее адекватной государственной конструкцией, в рамках которой Россия могла бы провести собственную модернизацию, опирающуюся на традиции и собственный исторический опыт (30а).
Еще один вариант имперского будущего для России был предложен А. Чубайсом. В соответствии со сформулированной им идеей «либеральной империи» России, чтобы превратиться в «либеральную империю» XXI столетия, предстоит начать активно действовать на пространстве сопряженных с ней стран в трех направлениях - культурном, правовом и экономическом (58; 59).
Главным условием реализации этого сценария является «привлекательность» России в качестве экономического и политического «центра притяжения», вокруг которого могла бы начаться кристаллизация нового имперского пространства. Однако российская политика на постсоветском пространстве, в которой нередко просматривается стремление к доминированию, без учета интересов и сложности проблем партнеров, идет вразрез с формированием «привлекательного образа» России.
Сценарий 4: Демократическая федерация
Сторонники сценария, ориентированного на построение в России подлинной демократической федерации, исходят из тезиса о том, что главная сила России - в согласовании интересов всех ее субъектов. Российское политическое пространство, убеждены отстаивающие эту позицию представители экспертного сообщества, не должно, а главное не может быть унифицированным, а попытка утвердить в России принципы унитаризма не менее опасна, чем проявление сепаратизма или региональной автаркии (16, с. 27). Главными особенностями демократической федерации признаются: отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов, как «сверху - вниз», так и «снизу - вверх»; учет интересов регионов и региональных особенностей; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполнения. Но есть и различия, касающиеся понимания проблемы суверенитета в федеральном государстве и допустимого уровня децентрализации. Существует точка зрения, что суверенитет неделим, а следовательно, субъекты Федерации не могут им обладать. В научном сообществе это мнение является преобладающим. Ссылаясь на классические западные концепции федерализма, сторонники этой точки зрения полагают, что Российская Федерация должна отказаться от этнофедерализма (7, с. 124-125).
Высказывается и другая точка зрения, приближенная к нынешнему состоянию Российской Федерации, в составе которой насчитываются более двух десятков национальных республик. Ее сторонники придерживаются принципа разделенного суверенитета9. В 2001 г. группой, которую возглавил президент
9. Это положение обосновывается в книге известного специалиста по проблемам развития федерализма М. Фарукшина «Федерализм: теоретические и прикладные аспекты». Автор следующим образом обосновывает принцип разделенного суверенитета: «В федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному Центру, ни субъектам Федерации. Он является свойством федеративного государства в целом, а значит, реализуется, как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации» (49, с. 178). Делимость суверенитета, как считает автор, важна для развития демократии в стране, поскольку позволяет избежать излишней концентрации полномочий ■»наверху».
Татарстана М. Шаймиев, для Госсовета была подготовлена «Концепция совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации». В документе предлагалось вернуться к договорной практике в отношениях между Центром и регионами; провозглашался принцип асимметрии в федеративном устройстве и невмешательства федеральных властей в сферу ведения субъектов РФ. Согласно этой точке зрения в рамках фрагментированной в социальнокультурном, политическом и экономическом плане федерации невозможно ввести единый принцип взаимодействия «Центр - регионы», необходимо выстраивать эти отношения дифференцированно с учетом особенностей субъектов Федерации. Форсированная и ускоренная централизация нецелесообразна и может привести к утрате федеральной властью ресурса доверия со стороны широких слоев населения (16, с. 27-28). Мнение региональных политиков и политологов подкрепляется выводами экономистов10. Сторонники демократической федерации убеждены, что консенсус в отношениях Центра и регионов невозможен без поиска «баланса сил», который должен быть найден как на уровне институтов, так и на уровне субъектов, включенных во взаимодействие. Развитие регионов, убеждены российские эксперты, станет возможно лишь при условии, если интересы различных групп элиты совпадут и они будут действовать по консенсусному сценарию. Но одни исследователи настаивают на консенсусе между региональной и федеральной политическими элитами (Л. Дробижева, П. Панов), а другие доказывают необходимость консенсуса в сэлитном треугольнике» - между региональной и федеральной политическими элитами и элитой бизнеса (Н. Зубаревич, А. Чирикова, Н. Лапина). Все сторонники идей демократической федерации подчеркивают, что обновленный федерализм немыслим без демократизации общества, полнокровной общественно-политической жизни и полноценного местного самоуправления.
Демократический сценарий - одна из гипотетических возможностей, но необходимые условия для его осуществления на данный момент в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное - за весь постсоветский период проблемы феде-
10. Перед российскими регионами стоят различные экономические задачи, убежден президент института энергетики и финансов, декан факультета менеджмента Международного университета в Москве Л. Григорьев, поскольку регионы находятся на разных уровнях экономического и социального развития, обладают разными ресурсами, а их руководители демонстрируют разную способность к управлению. В силу этого движение в сторону экономической модернизации в России может быть только «многоскоростным», а механизмом мощного регионального развития может стать мобилизация всех имеющихся в распоряжении регионов внутренних ресурсов (13).
ративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.
* * *
Взаимоотношения Центра и регионов в России продолжают привлекать внимание исследователей. К очевидным успехам можно отнести проведение в последние годы большого круга эмпирических исследований в регионах, а также ряда масштабных кроссрегиональных проектов (44, 50, 52). Эта тема выходит за рамки регионального измерения. Отношения между двумя уровнями власти становятся ключом в понимании общих закономерностей функционирования российской политической системы, позволяют вскрыть функциональные слабости федеральной политики и те ограничения, с которыми сталкивается политика Центра на местах.
«Российский случай» как таковой достаточно хорошо изучен. Однако проблемы взаимодействия Центра и регионов являются общими для всех типов государств, как унитарных, так и федеративных. С этой точки зрения следует признать, что компаративных исследований, в которых российская практика рассматривалась бы в широком международном контексте, явно не достает. Как не достает квалифицированных исследований российского федерализма, выполненных в рамках теории сравнительного федерализма.
Список литературы
1. Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы российского федерализма. - М.: Наука, 1999. - 289 с.
2. Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. - М.: Центр конституционных исследований, 1997. - 301 с.
3. Барзилов С., Чернышов А. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. - М.: Научно-изд. Центр «Ладомир», 2005. - 298 с.
4. Блинов А. Прогноз полураспада // Независимая газ. - М., 2005. - 9 ноября.
5. Бунин И., Зудин А., Макаренко Б. Новая реальность: основные направления развития политической ситуации в 2004-2005 гг. // Режим доступа: http: // www.politcom.ru/200ëëëprognoz 12. php
6. Бусыгина И. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. - Пермь, 2001. - № 1. - С. 6-17.
7. Галкин А., Федосов П., Валентей С., Соловей В. Эволюция российского федерализма // Полис. - М., 2002. - № 3. - С. 96-128.
8. Гельман В. Становление региональных режимов в России: свои авторитарные очертания Центр приобретает с окраин // НГ - сценарий / Приложение к «Независимой газете». - М., 1999. - 19 сент.
9. Гельман В.Я., Тарусина И.Г. Изучение политических элит в России: проблемы и альтернативы // Элитизм в России: «за» и «против»: Сборник материалов интернет-конференции, февраль-май 2002 г. / Под ред. Мохова В. - Пермь, 2002. - С. 6-28.
10. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. - М., 1998. - № 1. - С. 87-105.
И. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. - М., 2006. - № 2. - С. 90-109.
12. Григорьев Л. «Глобус России»: экономика регионального развития // Режим доступа: http://www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html
13. Григорьев Л., Урожаева Ю. Глубина разнообразия. - Ведомости. - М.., 2005. -7 июня.
14. Григорьев Л., Урожаева Ю. Разные условия - разные цели. - Ведомости. - М., 2005. - 14 июня.
15. Григорьев Л., Урожаева Ю. Тропинки развития. - Ведомости. - М.., 2005. -21 июня.
16. Дробижева Л. Завоевание демократии и этнонациональные проблемы России // Общественные науки и современность. - М., 2005. - № 2. - С. 16-28.
16а. Дугин А. Мироустройство: Актуальность империи. // Ведомости. - М., 2003. -16 октября. - С. 4.
17. Захаров А. Федерализм и глобализация // Полис. - М., 2002. - № 6. - С. 116-126.
18. Зубаревич Н. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. - М.: Поматур, 2005. - 102 с.
19. Зудин А.Ю. Крутой маршрут: сто дней Президента Путина (весна - лето 2004) // Режим доступа: Ьцр:// www.politcom.ru/ 2004/ рк^пог13.рЬр
20. Зудин А.Ю. Путин: итоги первого срока // Режим доступа: ЬМр:// www.politcom.ru/ 2003/ргс^пог6.рЬр 21.08.03.
21. Илларионов А. Другая страна // Коммерсантъ. - М., 2006. - 23 янв.
22. Каганский В. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. -М.: Новое литературное обозрение, 2001. - 576 с.
23. Каганский В. Преодоление советского пространства // Режим доступа: \ittp:// www.polit.ru/lectures/2004/11/11 /kagan.html.
24. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М.: Захаров, 2005. - 381 с.
25. Лапина Н. Режим контролируемого плюрализма // Независимая газ. - М., 2004. -16 марта.
26. Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит / Аналитический доклад. - М.: Институт социологии РАН, 2004. - 146 с.
27. Митрофанов А. Россия перед распадом или вступлением в Европу. - М.: Ас! Магфпет, 2005. - 312 с.
28. Медведев Д. Сохранить эффективное государство в существующих границах // Эксперт. - М., 2005. - 4 апр. - № 13. - С. 70-76.
29. Митрохин С. Дефективный федерализм: симптомы, диагноз, рецепты выздоровления // Полис. - М., 1999. - № 2. - С. 61-74.
30. Момот М. Курс на закат: Почему распадется Российская Федерация // ПРОГНОЗИ2. - М., 2005. - № 1. - С. 131-146.
30а. Найшуль В. Как строить Российскую империю // Адрес в Интернете: http:// www.polit.ru/analytics/2004/11/01/zembla.html.
31. Нечаев В. Децентрализация, демократизация и эффективность // Полис. - М., 2005. - № 3. - С. 92-101.
32. Мохов В. Консолидация государственной власти в России как фактор завершения политического переходного периода // В сб.: Российские элиты в условиях консолидации власти. - Пермь, 2006. - С. 72-83.
33. Ноженко М., Стародубцев Одна научная загадка или почему губернаторы согласились с Президентом // В сб.: Федерализм и российские регионы / Отв. ред. Лапина Н.Ю., Мохов В.П. - М.: ИНИОН РАН (готовится к печати).
34. Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et contra. -М., 2000. - Т. 5. - № 1. - С. 34-62.
35. Орешкин Д. Унитарную страну за три года не построить // Независимая газ. -М., 2004. - 26 окт.
36. Пайн Э. От «вертикали власти» к «вертикали народов»? // Независимая газ. -М., 2005. - 15 марта.
37. Панов П. Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «Центр - регионы» // В сб.: Федерализм и российские регионы / Отв. ред. Лапина Н.Ю., Мохов В.П. - М.: ИНИОН РАН (готовится к печати).
38. Пападюк Н. Административно-территориальная реформа и территориальнохозяйственные уклады // Вопросы экономики. - М., 2004. - № 5. - С. 73-84.
39. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. - М., 2000. - Т. 5. - № 1. -
С. 7-33.
40. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. Кли-манова В., Зубаревич Н. - М., Спб., 2000. - С. 88-108.
41. Путин В. Послание Президента Федеральному Собранию: Главная задача -построение свободного демократического государства // Режим доступа: http:// www/ vesti.ru/files.html?id=5825.
42. Россия и мир в 2020: Доклад Национального разведывательного совета США. -В кн.: Россия и мир: Изд-во «Европа», 2005. - С. 3-168.
43. Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? / Независимый институт социальной политики. - М.: Поматур, 2005. - 277 с.
44. Рэддуэй П. Федеральная реформа: исторический и политический контекст // Федеральная реформа 2000-2003. - Т. 1: Федеральные округа. - М., 2003. - С. 7-28.
45. Словарь текущей политики / Под ред. Павловского Г. - М.: Издательство «Европа», 2005. - 144 с.
46. Социально-политическая ситуация в России в мае 2006 года / Аналитический Центр Ю. Левады // Режим доступа: http://www.levada.ru.press/20060606.html.
47. Субботин А. Федерализм и национализм: русский путь // Политический альманах Прикамья. - Пермь, 2001. - № 1. - С. 31-37.
48. Туровский Р. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. - М., 2001. - № 1. - С. 138-156.
49. Фарукшин М. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. - М.: Юрист, 2004. - 527 с.
50. Федеральная реформа 2000-2003. - Т. 1: Федеральные округа. - М., 2003. - 345 с.
51. Фурман Д. От Российской империи до распада СНГ // Режим доступа: http:// www. polit, ru/lectures/2005/10/05/furman.html.
52. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей под ред. Мацузато К. - М., 2004. - 368 с.
53. Чертков А. Асимметрия субъектов Российской Федерации и ее преодоление // Субъекты Российской Федерации: Законодательство, организация власти и управления / РАН ИНИОН. - М., 2000. - С. 15-40.
54. Чирикова А. Региональные парламенты: ресурсный потенциал и неформальные правила политической игры // Власть и элиты в российской трансформации / Под ред. Дуки А. - Спб., 2005. - С. 194-223.
55. Чирикова А. Федеральный Центр и российские регионы: поиск оптимальной модели взаимодействия // В сб.: Федерализм и российские регионы / Отв. ред. Лапина Н.Ю., Мохов В.П. - М.: ИНИОН РАН (готовится к печати).
56. Что принесла России эпоха Б. Ельцина? / Аналитический центр Юрия Левады // Режим доступа: http:// www.levada.ru/press/2006/01/30.
57. Что угрожает России? / Аналитический центр Юрия Левады // Режим доступа: http://www.levada.ru/press/2006011301.html.
58. Чубайс А. Миссия России в XX веке // Независимая газ. - М., 2003. - 1 окт.
59. Чубайс А. Либеральная империя - это ориентир, далеко уходящий за пределы 2008 г. // Профиль. - М., 2003. - 24 ноября. - № 44. - С. 36-39.
60. Шевцова Л. Россия: логика политических перемен // Россия политическая / Под общ. ред. Шевцовой Л. - М.: Московский центр Карнеги, 1998. - 376 с.
61. Шевцова Л. Россия - год 2005: логика отката // Независимая газ. - М., 2005. -21 янв.
