CC BY
100
Тема номера «Судьба российских приоритетных проектов»
От ведомственной информатизации к «электронному правительству»: удался ли инновационный прорыв?1
А.Н. Швецов
Объективная необходимость упорядочения информатизации органов власти
Процесс информатизации органов власти, начинавшийся в совсем еще недавнем прошлом с вялотекущего и хаотичного оборудования рабочих мест государственных и муниципальных служащих отдельными простейшими электронными орудиями чиновничьего труда (персональными компьютерами, множительными аппаратами, телефонными станциями и другой полезной оргтехникой) очень скоро приобрел невиданный размах и превратился в мощный поток массового оснащения управленческих структур все более сложными и дорогостоящими современными информационно-коммуникационными устройствами и технологиями, существенно расширявшими возможности электронного обращения с информацией при выполнении функций государственного и муниципального управления.
Вместе с тем по мере наращивания информационно-технологического потенциала органов власти все более отчетливо стали проявляться недостатки протекания этого процесса в бессистемном режиме — без учета действительных потребностей, без постановки обоснованных целей, без выстраивания планов скоординированных действий, без расчета необходимых ресурсов, без оценки результативности и эффективности осуществляемых мероприятий. Сохранявшаяся неупорядоченность в этом деле становилась усиливающимся системным ограничением, не позволявшим в полной мере воспользоваться преимуществами нового информационно-технологического «уклада» в деятельности органов власти и добиться эффективного расходования быстро растущих бюджетных ИТ-ассигнов аний.
Острота этого ограничения, не очень ощущавшаяся на этапе первоначальной, «лоскутной» информатизации органов власти, с его завершением достигла критического уровня. Осознание данного обстоятельства не могло не поставить в повестку дня актуальную задачу существенного увеличения отдачи от создан-
1 Огатья подготовлена по материалам проекта «Постиндустриальное развитие информационного общества» Программы 31 фундаментальных исследований Президиума РАН.
ного во многих ведомствах и на разных уровнях управления обширного, дорогого, но разрозненного «электронного хозяйства» и за счет этого существенного повышения качества управленческой деятельности в государстве.
Решение этой задачи объективно требовало упорядочения информатизации в системе органов власти, придания этому процессу целенаправленного и организованного характера, преодоления внутриведомственной замкнутости и межуровневой изолированности в организации информационной среды, переориентации с получения локальных выгод от информатизации отдельных элементов структуры управления к достижению системного эффекта от согласованного использования информационно-коммуникационных технологий во всех компонентах разветвленной структуры органов власти страны в целом.
В дополнение к этим требованиям следовало бы также подчеркнуть крайнюю необходимость принципиального отказа от довольно распространенного понимания информатизации как самоценного и самодостаточного процесса и укоренения в массовом сознании более рационального отношения к нему лишь как к средству, использование которого с пользой для дела требует обязательного сопоставления затрат и результатов. И, наконец, а может быть, и в первую очередь, говоря о пользе информатизации «для дела», следует видеть такую пользу не только и не столько в улучшении условий для работы чиновников (хотя и не без этого, разумеется), сколько в создании удобств для граждан в их взаимодействиях с властью, т. е. в первую очередь для тех, кто является источником всякой власти в стране и в чьих интересах эта власть, собственно, и должна трудиться.
В желании придать целеустремленную в отдаленную перспективу упорядоченность этому процессу правительство в начале 2000-х гг. предприняло череду шагов, выразившихся в принятии ряда концептуальных и программных решений. С тех пор прошло достаточно времени для вынесения суждений относительно их обоснованности и выполнения.
ФЦП «Электронная Россия»: замыслы и результаты
Признавая несомненную благонамеренность этих действий, вместе с тем нельзя не отметить ставшие уже фатальными общие недостатки современной государственной политики, заключающиеся в поверхностной оценке ситуации, в поспешном и потому, как правило, негодном обосновании выбора целей и средств, в неумении организовать слаженную работу многих ее участников и, наконец, в отсутствии последовательности и настойчивости в осуществлении намеченных планов2. Убедиться в справедливости подобных упреков позволяет пример самого первого и много обещавшего шага в этом направлении — федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая была запущена в жизнь Постановлением Правительства от 28 января 2002 г. № 65. В последующем этот документ в его главных характеристиках (состав и содержание целей, задач и программных мероприятий) неоднократно и существенно изменялся, в силу чего правильнее было бы говорить не об од-
2 Правда, не вполне ясно — огорчаться ли по этому поводу или радоваться, ибо не исключено, что цена потерь от невыполнения негодных планов может оказаться ниже, чем ущерб от их выполнения.
ной, а о разных программах, фигурировавших на протяжении нескольких лет под неизменным названием.
В своем первоначальном варианте в отличие от окончательной версии программа в большей мере отвечала не изменявшемуся на всем протяжении ее «жизненного цикла» наименованию, поскольку в постановке целей, определении задач, обосновании мероприятий и выделении этапов работ она ориентировалась на создание наиболее общих предпосылок для широкого внедрения ИКТ во все сферы жизнедеятельности государства (а не только в федеральные органы власти) как условия для «... развития демократии, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления». С реализацией программы связывались дополнительные возможности интеграции России в мировую экономику на основе кооперации и информационной открытости, преодоления отставания России от развитых стран в уровне использования и развития ИКТ, вхождения граждан России в глобальное информационное сообщество на основе соблюдения прав человека, в том числе права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также права на обеспечение конфиденциальности любой охраняемой законом информации, имеющейся в информационных системах.
Под стать таким широким намерениям формулировались и задачи программы, которые вовсе не сводились к намерениям решить лишь проблемы информатизации органов власти, представлявшие собой только одну из составных частей широкого плана «электронизации» всей страны. Однако в дальнейшем именно эти вопросы стали единственным направлением программы, которая была признана основным механизмом реализации государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.
Характеризуя состав и содержание проблем собственно в сфере информатизации органов власти, разработчики программы (Минкомсвязь России и Минэкономразвития России) констатировали, что в Российской Федерации к началу 2000-х гг. были уже созданы все необходимые предпосылки для перехода к принципиально новому этапу масштабного целенаправленного и комплексного совершенствования деятельности властно-управленческого аппарата на основе широкого и систематического использования ИКТ.
В ряду таких предпосылок усматривалось завершение в целом формирования в органах власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры, позволившей удовлетворить в основном потребности этих органов в электронной технике и начать формирование территориально распределенных ведомственных информационных сетей. Во многих органах власти были созданы автоматизированные рабочие места, обеспечивающие доступ к сети Интернет. Был получен первый опыт успешного межведомственного обмена данными в электронном виде, а также между органами власти, населением и организациями. Обычным стало создание органами государственной власти своих интернет-сайтов, предназначенных для размещения связанной с деятельностью этих органов нормативно-правовой, справочной и новостной информации.
Вместе с тем от критического глаза разработчиков не ускользнул ряд проблемных аспектов в сфере информатизации органов власти. Так, было справедливо отмечено, что стремительное распространение во властных структурах информационных и телекоммуникационных технологий вовсе не является залогом автоматического повышения качества функционирования управленческого аппарата, а зачастую, напротив, лишь усиливает негативные последствия негодных административно-управленческих процессов. Как и любой неупорядоченный процесс, бурное внедрение информационных технологий протекало крайне неравномерно и носило преимущественно локально-ведомственный характер, что стало причиной возникновения значительных различий между органами власти по уровню их информатизации3. Особенно сильна была ИТ-дифференциация между уровнями «властной вертикали»: в развитии информационно-технологической инфраструктуры региональные власти, не говоря уже о местном самоуправлении, сильно отставали от федеральных министерств и ведомств.
Отсутствие у органов власти комплексных программ внедрения информационно-коммуникационных технологий и совершенствования на их основе своей деятельности способствовало крайне нерациональному расходованию бюджетных средств, основная доля которых шла на приобретение и установку компьютерного и сетевого оборудования, в то время как развитие и использование прикладных информационных систем сильно запаздывало, отчего информатизация государственного управления носила откровенно поверхностный характер. Основные государственные информационные системы, содержащие информацию о ключевых объектах государственного управления, не вышли из начальной стадии своего формирования. Лишь в некоторых органах государственной власти были развернуты системы электронного документооборота. В единичных случаях были внедрены информационно-аналитические системы планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти. Не подверглись информатизации процедуры сбора и обработки данных, необходимых для планирования, мониторинга и оценки фактической результативности деятельности органов государственной власти.
Недостаток межведомственной координации и отсутствие типовых аппаратно-программных решений стали причинами распространившейся практики дублирования ИТ-разработок, закупок не унифицированных на основе единых стандартов программных продуктов, что в конечном итоге влекло за собой несовместимость информационных систем, невозможность обмена данными между ними. Следствием этого становилась расточительная практика многократного сбора и дублирования одной и той же информации в разных ведомственных системах, изолированность которых приводила к тому, что они содер-
3 Проведенное в 2003 г. обследование федеральных органов власти показало, что 80% всех средств, направлявшихся на ИКТ (а это весьма немалые бюджетные ассигнования — в 2001-2003 гг. было потрачено 22,8 млрд руб.), расходовалось десятью федеральными структурами. В семи ведомствах расходы на внедрение ИКТ в расчете на одного сотрудника были ниже 10 тыс. руб., а в министерс-твах-передовиках годовой показатель превысил 200 тыс. руб. Такие данные представил на заседании правительства руководитель Минкомсвязи (Российская газета. 12 сентября 2003 г.).
жали сведения разной степени актуальности и достоверности4. Несовпадающие форматы хранения данных в различных системах препятствовали автоматизации процессов поиска и аналитической обработки информации.
Ведомственная замкнутость информатизации органов власти не позволяла выйти на новый уровень их взаимодействия с гражданами. Информация на созданных интернет-сайтах этих органов оперативно не обновлялась и не содержала исчерпывающих сведений о порядке и условиях получения государственных услуг. К тому же и сам доступ населения к таким сайтам из-за крайней неразвитости соответствующей инфраструктуры был сильно затруднен. Отсутствовала необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению и организациям требуемой информации.
Нарастающую актуальность приобретали вопросы обеспечения безопасности информационно-телекоммуникационного взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Неупорядоченный и неконтролируемый рост объема информации о гражданах и организациях в государственных информационных системах в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования превращался в реальную и большую угрозу соблюдению конституционных прав и свобод.
И, наконец, критической оценки заслужил общий уровень профессиональной подготовленности работников органов власти к использованию современных ИКТ.
Таков был неутешительный диагноз ситуации, сложившейся в органах государственного управления на начальном этапе их информатизации. Не имея оснований не соглашаться со справедливостью подобных выводов, тем не менее нельзя отмахнуться от ощущения очевидной уязвимости результатов анализа, оперирующего сугубо качественными обобщенными оценками, не подкрепленными необходимыми подробными количественными данными, нюансировкой проблем, систематизированной фактической конкретикой — всего того, что в аналитическом разделе программы попросту отсутствовало. Такой недостаток, вполне терпимый для многих иных случаев, становится категорически недопустимым в практике программно-целевого планирования, при разработке целевых программ решения конкретных практических проблем. Не может обойтись без точной диагностической информации раздел документа, цель которого состоит в точной и исчерпывающей оценке исходного состояния проблемы, необходимой для корректного обоснования выбора предельно конкретных и согласованных по содержанию, исполнителям, срокам и ресурсам программных мероприятий.
Неудивительно, что реализация программы не только не была отмечена явными успехами, но уверенно (наподобие многих других ФЦП5) шла к своему
4 По данным Роскартографии, поверхность России была оцифрована различными ведомствами
4 раза. Различные реестры по гражданам формируются параллельно паспортными столами МВД, службами ЗАГС, подразделениями Минтруда, причем без интеграции на федеральном уровне.
5 О недостатках современной практики программно-целевого планирования и управления нам доводилось писать уже не раз. См., например: Лексин В., Швецов А.. Региональные программы в новейшей реформационной ситуации // Российский экономический журнал, 2000, № 8; Швецов А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения // Российский экономический журнал, 2009,
бесславному окончанию. В 2008 г. — на седьмом году программной эпопеи — Минкомсвязи России вынуждено было расписаться в том, что многие важные проблемы так и не поддались разрешению. В частности, было отмечено, что значительная часть реализованных мероприятий по-прежнему носила сугубо ведомственный характер и была направлена на решение в основном узкоспециализированных задач, нисколько не повышающих качество ИТ-взаимоотно-шений государства и общества. Вопреки надеждам на то, что информатизация органов власти обеспечит гражданам гарантии на свободный доступ к информации, повысит эффективность оказания государственных и муниципальных услуг, позволит перевести большинство трансакций между органами государственного, регионального и муниципального управления, гражданами и бизнесом в электронный вид внедрение информационных систем привело к банальному дублированию традиционного бумажного документооборота.
Столь критическая оценка содеянного, казалось, была достаточным основанием для прекращения нерезультативной траты средств и принятия серьезных оргвыводов в отношении не справившихся с выполнением правительственного задания. Однако радикальных мер не последовало, а в характерном для нынешнего типа государственного управления духе безответственности и безна-казанности6 было принято спасительное решение скорректировать программу под благим предлогом повышения эффективности «заваленной» программы и в связи с необходимостью приведения направлений реализации государственной политики в области развития и распространения информационных и телекоммуникационных технологий в соответствие с новыми приоритетами и задачами развития страны.
Концептуальная «смена вех» программы информатизации
Источниками новых ориентиров программы должны были стать принятые в 2008 г. документы, определившие направления развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распространения ИКТ. Речь идет о трех основных источниках — «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденной президентским решением от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 и «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р. Этими документами в качестве приоритетного направления развития ИКТ в долгосроч-
№ 1-2, 3-4, 5; Швецов А. Состояние и перспективы программного подхода в региональной политике // Федерализм. 2009. № 4.
6 За двадцатилетие реформ не припомнить случая, когда кто-либо из вполне конкретных авторов и главных исполнителей множества неудавшихся кардинальных преобразований — приватизации, монетизации льгот, жилищно-коммунальной реформы, муниципального передела, реструктуризации энергетики и др. — получил бы «по заслугам» и исчез с властного небосклона, а не перешел на другую, иногда даже более высокую чиновничью «орбиту».
ной перспективе было обозначено создание «электронного правительства», предусматривающего рост объемов, повышение качества и доступности, упрощение процедур и сокращение сроков оказания государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде.
Заметим, что такое понимание «электронного правительства» лежит в русле появившейся в развитых странах еще в конце 1990-х гг. новой парадигмы государственного «управления, ориентированного на граждан», так называемого сервисного государства, в котором концепция отношений «проситель - чиновник» меняется на схему «менеджер - клиент». Будучи в значительной степени синтезированным продолжением лежавших в основе программ модернизации государств ОЭСР в 1980-е и 1990-е гг. концепций «нового государственного управления» и «улучшенного управления», указанная парадигма является результатом переосмысления роли государственного управления в эпоху «информационного общества», в которой правительство рассматривается в первую очередь как поставщик услуг населению, предприятиям и организациям7.
Следует отметить, что подобная упрощенная интерпретация роли государственного управления порождает искаженное представление о том, что многогранные обязанности правительства (под которым к тому же в данном случае подразумевается не только собственно высший исполнительный орган власти, а вся система власти в стране) сводятся лишь к деятельности по оказанию услуг гражданам и организациям. Между тем у органов власти помимо забот о предоставлении индивидуально потребляемых услуг в режиме взаимодействия с гражданами и организациями (по их индивидуальным обращениям) существуют и важные общественные (в интересах всего общества) функции — нормотворческая, регулятивная, аналитическая, учетная, контрольная, надзорная, внешнеполитическая, оборонительная и другие, которые выполняются государством в непрерывном, а не в дискретном (по конкретным обращениям) режиме. Акцент на предоставление государственных услуг населению и бизнесу как на основную задачу «электронного правительства» слишком сужает смысл и значение применения информационных технологий в сфере государственной власти и управления.
Чрезмерной выглядела и претензия упомянутой концепции утвердить «электронное правительство» в качестве новой формы организации деятельности власти. В действительности ни о какой новой организационной форме речь вовсе не идет. Формы осуществления государственной власти и управления остаются как раз прежними, остаются неизменными их состав, структура, статус, основания и порядок возникновения, разграничение полномочий, система взаимоотношений. А вот что действительно способно измениться под воздействием широкого проникновения в органы власти и управления информационно-коммуникационных технологий, так это процессы внутриведомственных и межведомственных взаимодействий чиновников в ходе подготовки, принятия и исполнения решений как по поводу предоставления услуг гражданам и организациям, так и в части иных функций органов государственной власти и управления. Изменению подвергается в первую очередь технико-
7 Петров О.В. Стратегия электронного правительства в России: на пути к эффективному государству, ориентированному на граждан // Информационное общество. 2007. № 1-2. С. 28.
технологическая сторона информационных обменов, но нельзя не видеть, что следом вполне могут происходить и определенные содержательные трансформации в организации управления: устраняться ставшие излишними структурные звенья, перераспределяться и сокращаться численность служащих, модифицироваться маршруты движения информации, изменяться состав и формы документов, перестраиваться система распределения ответственности и т. п.
В соответствии с новой концептуальной установкой, приоритетом перезапущенной в 2009 г. в значительно суженном (за счет исключения ряда задач и сокращения количества мероприятий) варианте программы «Электронная Россия» стало ускорение перевода государственных услуг в электронный вид путем разработки и внедрения инфраструктуры «электронного правительства», представляющей собой новую информационно-технологическую платформу внутриведомственного функционирования и межведомственного взаимодействия в системе органов государственного управления8. На этой основе намечалось расширить возможности доступа граждан к информации о деятельности этих органов, повысить качество и сократить сроки предоставления стандартных государственных и муниципальных услуг населению, а заодно улучшить организацию деятельности органов власти и их информационного обмена между собой.
В остававшиеся до окончания программы два (2009-2010) года планировалось провести анализ информационных процессов в сфере государственного управления и оказания государственных услуг и подготовить системный и технический проекты по созданию и эксплуатации на территории Российской Федерации инфраструктуры «электронного правительства». Кроме того, предстояло создать в соответствии с техническим проектом технологическую платформу инфраструктуры «электронного правительства» (телекоммуникационную сеть, специализированные серверные площадки и сеть доверенных удостоверяющих центров электронной цифровой подписи) на базе единого национального оператора. И, наконец, намечалось создать и ввести в эксплуатацию ряд функциональных элементов инфраструктуры «электронного правительства», в частности многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг, единый портал и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, центры общественного доступа к информации органов государственной власти и государственным электронным услугам, центры телефонного обслуживания граждан и организаций, разработаны отдельные функциональные элементы по программам ведомственной и межведомственной информатизации.
8 Впрочем, очень скоро и такая новая целевая ориентация программы была признана в корне неверной. По словам заместителя министра связи и массовых коммуникаций РФ, оценка результатов «Электронной России» привела к пониманию, что «...главная ошибка была в неправильном направлении затрат. Средства направлялись в основном на инфраструктуру — серверы, компьютеры. А эффекта должного не получили, потому что ИТ меняются очень быстро». Выход был тут же найден, и родилась идея новой грандиозной государственной программы «Информационное общество», в которой «.главный упор сделан не на инфраструктуру, а на функционал, т. е. разработку специальных программ». (Российская газета — «Экономика. Связь и телекоммуникации», 11 мая 2011 г.). Нельзя исключать, что и этот программный ориентир со временем будет признан ошибочным, но наверняка произойдет это никак не раньше, чем будут потрачены все направленные на новую программу немалые бюджетные деньги.
Нелицеприятные оценки сделанного и новые грандиозные замыслы
Оценивая результативность вполне оправданного стремления уйти от хаотичной информатизации и встать на путь целенаправленной и спланированной ее организации, используя для этого ФЦП «Электронная Россия», следует признать, что успехи задуманного маневра оказались не вполне соответствующими его громкому названию и первоначальным благим замыслам. И это немудрено, если принять во внимание, как на всем протяжении существования программы ее постоянно трясло от неоднократных корректировок, свидетельствовавших не столько о плохом финансировании программных мероприятий, сколько о некачественном их обосновании, а также неудовлетворительной организации выполнения намеченных планов.
Если попытаться емко и коротко охарактеризовать совокупный итог выполнения программы «Электронная Россия», то для этого как нельзя лучше может подойти крылатое выражение «А воз и ныне там». Почти десятилетие совсем недешевых программно-целевых усилий на этом объявленном властями приоритетным направлении не принесли ожидаемых и обещанных успехов. Позиции России в международных рейтингах информатизации никак не изменились. Страна если и двигалась по пути развития «информационного общества»9, то отнюдь не быстрее других государств, т. е. никакого опережающего развития не было10.
Все те критические недостатки и проблемы, которые характеризовали ситуацию в самом начале 2000-х гг. при запуске Программы и с которыми рассчитывали покончить в ходе ее выполнения, практически в том же составе вновь были констатированы в пришедшей на смену рассмотренной ФЦП очередной масштабной перспективно-плановой разработке — «Информационное общество (2011-2020 годы)», представленной все теми же действующими лицами (министерствами и ведомствами), но на сей раз в обновленной форме так называемой государственной программы, каковая, видимо, и должна послужить решающим фактором вновь обещаемых побед на ниве информатизации государственных органов.
Основным итогом многолетней работы по информатизации органов государственной власти новая программа признала дальнейшее наращивание парка компьютерного и сетевого оборудования, при этом уровень развития и использования прикладных информационных систем как был, так и остался недостаточным, так и не были созданы инфраструктурные системы электронного правительства. По сути дела, продолжался все тот же характерный для стадии хаотичной информатизации экстенсивный рост технической оснащенности органов власти, в тени которого просто затерялись задачи эффективного использования их неуправляемо разбухающего информационно-технологического потенциала.
И в новой госпрограмме-2011 мы опять, как и в ФЦП-2002 читаем, что проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных технологий, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Нас
9 Всестороннему исследованию этого процесса посвящена наша работа: Швецов А.Н. Информационное общество. Теория и практика становления в мире и в России. М., КРАСАНД, 2012. 280 с.
10 Хохлов Ю. Вечное движение. Российская газета. 1 ноября 2010 г.
вновь убеждают в том, что устранение этих проблем требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти. И далее по мере ознакомления с новой программой ощущение, что вы это уже не раз читали, не просто не оставляет вас, но напротив — эффект дежавю только усиливается. Снова веско заявляется о том, что внедрение информационных технологий носит преимущественно локальный, ведомственный характер11, что недостаточными темпами развиваются инфраструктура доступа населения к сайтам органов власти, что получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти и других организаций, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы государственной власти, а также предоставления запросов и документов на бумажном носителе, что отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления требуемой информации населению, организациям и другим органам государственной власти, что не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями.
Опять мы узнаем о том, что базы данных, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления, отрывочны и охватывают незначительный временной горизонт, что комплексные системы электронного документооборота развернуты и используются лишь в незначительном количестве органов государственной власти, что программно-технические решения несовместимы и не позволяют обмениваться данными между различными государственными информационными системами, что не решены задачи обеспечения информационной безопасности электронных форм взаимодействия органов власти между собой, с населением и организациями, из-за чего растет угроза несанкционированного ее использования, что не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации. Таким образом, ни одна из актуальных проблем информатизации за почти десятилетие программно-целевых усилий так и не была решена. Остается сожалеть, что, несмотря на фиаско «Электронной России», итоги ее выполнения (как, впрочем, и ни одной другой ФЦП) не стали предметом открытого и скрупулезного анализа ни в правительстве, ни в парламенте с вытекающими из него беспристрастными выводами и жесткими решениями12.
11 Поразительно, но на заседании правительства в апреле 2012 г. (т. е. спустя десятилетие с начала эпопеи массовой информатизации) из уст его председателя в очередной (и скорее всего — не в последний) раз прозвучало признание: «Каждое министерство и ведомство у нас до сих пор по-своему подходит к вопросу информатизации своей деятельности. Где-то мероприятия идут активно, а где-то они явно запаздывают. Такой разнобой происходит в том числе из-за того, что отсутствуют четко прописанные, унифицированные планы развития и действий каждого министерства и ведомства в этой сфере, а усилия разных министерств и ведомств недостаточно координируются между собой».
12 А то, что суровый «разбор полетов» совсем не помешал бы, подтвердила Генпрокуратура, которая в августе 2011 г. направила в следственный департамент МВД РФ материалы проверки о хищении около 300 млн руб. бюджетных средств, выделенных на реализацию федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», для решения вопроса о возбуждении дела по ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество в особо крупном размере). По данным Генпрокуратуры, Минкомсвязи России на выполнение работ в рамках ФЦП заключило с ОАО «Ростелеком» государственные контракты стоимостью более 2 млрд руб., часть которых была похищена путем обмана или злоупотребления доверием.
Еще одним базовым документом в сфере информатизации органов власти стал принятый в 2010 г. так называемый системный проект формирования в Российской Федерации инфраструктуры «электронного правительства», который предполагалось положить в основу соответствующей долгосрочной (на 2011-2015 гг.) программы. Документ определяет главные направления развития «электронного правительства» и совокупно описывает основные — нормативные, технологические, инфраструктурные — аспекты этого процесса.
При общем одобрительном отношении к самой идее разработки системного проекта13 конкретное воплощение замысла и многие отдельные положения получившегося документа вызвали многочисленные и весьма критические замечания со стороны экспертного сообщества. Спектр претензий простирался от претензий к методическому подходу до упреков в чрезмерной дороговизне выполненной работы14.
В ряду недочетов проекта отметим отсутствие в нем системной оценки ситуации, сложившейся в результате длящейся уже не один год информатизации органов власти. Хотя, затевая новый проект, следовало бы поинтересоваться, что было сделано до этого, сколько средств потрачено, какие были получены эффекты. Нет в проекте и полноценного обоснования выбора в пользу создания информационной суперсистемы. Видимо, это решение представляется совершенно очевидным и не нуждающимся в каких-либо доказательствах. Между тем речь идет о грядущих гигантских затратах средств налогоплательщиков, и было бы уместно показать, какой эффект ожидается получить. Отсутствие убедительных аргументов невольно вызывает подозрение в преследовании узковедомственных интересов. Ритуальная же ссылка на иностранный опыт не может быть признана вполне достаточной, ибо его можно трактовать как раз в ином смысле, а именно: прежде чем приступать к созданию «электронного правительства», надо бы
Так, путем создания схем из многочисленных фирм-посредников почти на 270 млн руб. была завышена стоимость программно-технических средств, приобретенных Минкомсвязи через ОАО «Ростелеком» в рамках государственного контракта. За приобретенное оборудование Минкомсвязи России заплатило 653 млн руб. при его фактической стоимости 383 млн руб. Установлено также, что один из основных поставщиков оборудования совершал сомнительные операции, связанные с перечислением денежных средств в сумме 150 млн руб. на счета офшорной компании. При этом Генпрокуратура обнаружила наличие конфликта интересов у лиц, работавших в ОАО «Ростелеком» и в коммерческой структуре, осуществлявшей закупку оборудования в рамках ФЦП. Также Минкомсвязи России перечислило 10 млн руб. ОАО «Ростелеком» за выполнение научно-исследовательских работ по теме «Проведение экспертизы реализации государственной программы создания в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», которые фактически обществом не выполнялись. В прокуратуре заключили, что отчет об их выполнении полностью состоит из материалов, ранее подготовленных Минкомсвязи России в рамках осуществления возложенных на него функций.
13 По мнению председателя Совета директоров Института развития информационного общества Ю.Е. Хохлова, «мы с 2002 г. занимается кусочничеством, реализуем то один проект, то другой, то 33-й, а цельной картины как не было, так и нет». Вот почему «.. .и была поставлена задача сделать системный проект, чтобы контролирующие органы власти могли контролировать этот проект, чтобы не получилось так, что сделали две системы, а потом еще в полтора раза больше потратили, чтобы эти системы взаимодействовали».
14 На заседании президиума Совета при президенте по развитию информационного общества говорилось о том, что на разработку проекта было выделено 120 млн руб. В Минкомсвязи, впрочем, пытались успокоить и убедить общественность, что на «исследования и разработки» потратили всего 35 млн руб., однако эксперты сочли и эту сумму завышенной.
добиться того качества жизни и государственного управления, который был достигнут «на Западе» еще в доинформационную эпоху. Что толку делать информационную систему записи к врачу, если здание поликлиники разваливается, а на половину врачебных должностей не найти специалистов?
Недостатком документа является отсутствие полноценного анализа функций правительства, требующих автоматизации. Серьезный изъян — непроработан-ность вопросов наступления ответственности органов власти и управления при их электронном взаимодействии с получателями государственных услуг. На ком лежит ответственность за ошибки в системе, за выход ее из строя по каким-либо причинам, за надежность хранения информации, ее хищение или несанкционированное распространение, кому конкретно должен предъявлять претензии заявитель в случае, когда в данные, запрашиваемые из другого ведомства, вкралась ошибка, повлиявшая на характер принятого решения? Подробно описаны виды материального ущерба, которые могут наступать из-за нарушений требований безопасности хранения и обработки информации, но ничего не говорится о том, как этот ущерб определять и кто его будет возмещать.
К исходу первого десятилетия 2000-х гг. сердцевиной политики совершенствования государственного управления стало формирование «электронного правительства». Эта метафоричная формула родилась, по-видимому, не без влияния иллюзий о всемогуществе информационно-коммуникационных технологий во всех сферах их проникновения, в том числе и в организационную систему государственной власти и управления. По мере расширения возможностей ИКТ и их внедрения в повседневную жизнь эти иллюзии все менее осознаются и все более укрепляются, что весьма благодатно сказывается на распространении «механистичности» в представлениях о структуре и содержании процессов, которые становятся объектами информатизации. Во многом именно так обстоит дело и в случае с понятием «электронное правительство», призванным стать концентрированным выражением, своего рода политическим лозунгом революционного рывка от использования устаревших бумажно-телефонных к новаторским компьютерно-сетевым технологиям в деятельности органов власти. При этом в новой формуле организации госуправления технологически обусловленную содержательно-смысловую инновационность, определяемую научно-техническим прогрессом, несет в себе главным образом первый компонент — «электронное», в то время как ее второе слагаемое — «правительство» остается вместилищем преимущественно традиционных, более устойчивых и трудно реформируемых смысловых отношений в системе власти и управления.
Отсюда и основной упор в формировании «электронного правительства» вполне объяснимо делается на технико-технологические новации в сборе, хранении и обработке управленческой информации как на более простые и легкие для реализации, а вовсе не на несравнимо более сложные как для понимания, так и труднее поддающиеся быстрой трансформации аспекты управленческой деятельности, тесно связанные с человеческим фактором в управлении, с психологией личности и межличностных отношений в принятии и реализации решений, с мотивировкой и оценкой управленческого труда, с архетипами национальной бюрократической культуры.
