CC BY
137
Тема номера
Государство и общество: механизмы взаимодействия»
Государственная политика региональной информатизации: соотношение централизации и местной самостоятельности1
А.Н. Швецов
Способы государственного воздействия на процессы региональной информатизации
Государственно конструируемая пространственная конфигурация созидаемого в России «информационного общества» формируется как совокупный результат, с одной стороны, обязательного следования в регионах централизованным государственным установкам и, с другой стороны, проведения региональными органами власти самостоятельных действий по управлению информатизацией на местах. В соотношении этих двух — федеральных и субфедеральных — составляющих регулятивных воздействий на процесс региональной информатизации под влиянием общего (характерного для любых видов регулируемой деятельности) крена в пользу федерального центра в нынешнем распределении властно-управленческих полномочий и финансовых возможностей их исполнения доминирующей оказывается роль централизованных решений.
Свое целенаправленное воздействие на содержание и темпы осуществляемых в регионах ИТ-преобразований федеральный уровень государственной власти реализует главным образом путем их концептуальной и нормативноправовой регламентации, подкрепляемой в ряде случаев целевыми бюджетными ассигнованиями, призванными стимулировать проведение на местах инициированных государством преобразований и распространение их результатов. При этом центр в соответствии с логикой выстроенной «вертикали власти» требует от регионов не просто безусловного исполнения федеральных указаний за счет передаваемых на места федеральных же средств, но и ждет со стороны региональных властей определенного обязательного соучастия в этом процессе, которое должно выражаться в принятии ими производных (от федеральных) решений и в совместном (с федеральным) финансировании ИТ-мероприятий.
1 Статья подготовлена в рамках программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Роль пространства в модернизации России: природный и социально-экономический потенциал».
6
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
Таким образом, помимо установления концептуально-правовых положений, имеющих общий и обязательный для всех регионов характер, федеральные регламентирующие решения выступают также содержательной основой для принятия множества аналогичных региональных документов, призванных в известной (на деле оказывающейся минимальной или отсутствующей вовсе) мере конкретизировать генеральное видение центром процесса информатизации с учетом особенностей тех или иных регионов, сообразно которым в различных точках неоднородного пространства страны должны были бы выбираться свои темп, состав и последовательность ИТ-преобразований. Важно подчеркнуть, что весь этот конгломерат федеральных предписаний и предопределенных ими региональных решений подлежит выполнению на местах не только за счет федеральных бюджетных средств: для их реализации органы власти субъектов РФ должны предусматривать специальные расходы и в региональных бюджетах. Понятно, что не в каждом из них после оплаты обязательных для приоритетного исполнения недешевых федеральных задач находятся средства для финансирования собственных ИТ-проектов. Поэтому инициативные опережающие действия в сфере информатизации могут позволить себе лишь некоторые наиболее развитые из российских регионов, не испытывающие острой нехватки собственных бюджетных ресурсов или сумевшие добиться федеральных субсидий.
Говоря о воздействии на региональную информатизацию «сверху», нельзя ограничиться указанием лишь на прямое регулирование и упустить из виду косвенное влияние центра. Поясним, что под прямым регулированием понимается воздействие посредством принимаемых центром разнообразных предписывающих, рекомендующих, разъясняющих и уточняющих положений, непосредственно адресованных региональным органам власти по поводу того, что, как и когда им необходимо (или следовало бы) делать при выполнении множащихся федеральных решений — законов, правительственных постановлений и распоряжений, концепций и программ (в каждом из федеральных нормативных правовых актов, посвященных тем или иным сторонам информатизации, имеются соответствующие указания или рекомендации нижестоящим звеньям «властной вертикали»). Косвенное же федеральное влияние выступает результатом благотворного воздействия практики опережающего проведения информатизации на федеральном уровне (в министерствах и ведомствах), осуществляя которую центр, по сути дела, предлагает образцы решений и как бы увлекает регионы своим передовым примером, дает региональным органам власти сигнал «делай как я», формально не обязывая регионы действовать по федеральному шаблону, но тем не менее ожидая от них неукоснительного следования в русле своих решений.
Государственная концепция региональной информатизации: игнорирование особенностей и самостоятельности регионов
В ряду федеральных документов, специально посвященных региональным аспектам распространения ИТ, главное место занимает «Концепция региональной информатизации до 2010 года», одобренная распоряжением Правительства от 17 июля 2006 г. № 1024-р (но, как водится, не избежавшая своей корректировки, случившейся в соответствии с правительственным распоряжением от
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
7
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
10 марта 2009 г. — незадолго до планового завершения срока действия концепции). Несмотря на то, что срок действия этого документа формально завершился, затронутые в нем принципиальные вопросы отнюдь не потеряли своей значимости, а поставленные задачи оказались решены далеко не в полной мере. Поэтому будет весьма полезным ознакомиться с этой концепцией и понять, в чем же заключались исходный смысл и содержание так называемой региональной информатизации и каким образом намеревалось поступать при ее осуществлении само правительство и что оно при этом рекомендовало делать органам исполнительной власти российских регионов?
Из документа следует, что региональная информатизация воспринимается российским правительством настолько важным и сложным феноменом, увязываемым с приоритетными задачами модернизации государственного управления и социально-экономического развития регионов страны, что дает основания для его выделения в качестве особого и самостоятельного объекта государственной политики.
Смысл и содержание региональной информатизации в концепции раскрывается путем постановки целей, определения основных направлений и принципов осуществления этого процесса. Цели региональной информатизации правительство связало с улучшением качества и повышением эффективности деятельности органов власти регионов, обеспечением доступа населения и организаций к информации об этой деятельности, с развитием необходимой для этого информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и обеспечением информационной безопасности региональных и муниципальных информационных систем. Основными направлениями региональной информатизации правительство выбрало: создание единой информационно-технологической инфраструктуры региона («электронное правительство региона»), представляющей собой комплекс региональных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности соответствующих органов власти и управления; обеспечение интеграции информационно-технологической инфраструктуры регионов с аналогичной инфраструктурой федерального уровня; совершенствование нормативной правовой базы региональной информатизации, разработку стандартов, создание типовых решений и их сертификацию; разработку программ и проектов региональной информатизации; формирование органов управления региональной информатизацией и обеспечение мониторинга этого процесса; организация финансирования и софинансирования программ и проектов региональной информатизации.
Дополнительный свет на суть государственной политики в сфере региональной информатизации проливают сформулированные в концепции принципы, на которых предполагалось строить эту самую политику. Правительственная концепция ориентировала региональные органы власти на использование информационных технологий для решения приоритетных задач социально-экономического развития регионов2, опираясь при этом на
2 Но на деле — вопреки вполне разумным требованиям концепции сосредоточиться на решении приоритетных задач социально-экономического развития регионов, концентрации ресурсов на важнейших задачах региональной информатизации и обеспечения комплексного подхода к их реше-
8
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
программно-целевой подход, способный обеспечить концентрацию ресурсов, комплексность, последовательность и согласованность действий по реализации соответствующих решений.
Кроме того, концепцией выдвигались требования информационной открытости программ и проектов региональной информатизации, обеспечения участия всех заинтересованных сторон в их разработке и оценке результатов реализации, стандартизации, унификации и обеспечения совместимости отдельных решений, гармонизации нормативной правовой и методической базы региональной информатизации с федеральным законодательством, поддержания безопасности информационных систем, их защиты, сохранности, целостности и достоверности, а также обеспечения прав общественного доступа к создаваемой информации, государственного и общественного контроля деятельности региональных органов по сбору, хранению и организации доступа к информации.
Как документ, замысел которого состоял в стремлении учесть региональный фактор в проведении государственной политики информатизации, указанную концепцию следовало бы признать, безусловно, необходимой. Но принимая во внимание содержание документа, придется, видимо, констатацией актуальности регионального замысла документа и ограничиться, ибо раскрыть сей замысел в концепции не очень-то и получилось. И это не могло быть сделано в принципе, поскольку региональная информатизация понималась в концепции в узком смысле — только лишь как внедрение ИКТ в деятельность региональных органов власти, т. е. как формирование «электронного правительства региона». А в этом отношении информатизация органов власти регионального уровня мало чем отличается от аналогичной задачи, решаемой в федеральных структурах, — разве что меньшими масштабом и сложностью региональных проблем, а также наличием у регионов более скромных возможностей для их решения. Региональный фактор в такой постановке задачи не играет сколько-нибудь существенной роли. Особенности же информатизации всех прочих сторон региональной жизнедеятельности остались вне зоны внимания правительственной концепции. И в этом, на наш взгляд, состоит главный недостаток этого документа, который и назвать стоило бы по-другому — предметно более узко и конкретно.
Указанная концепция не содержит ни единой строчки, хоть в самой малой степени затрагивающей важнейшие проблемы кардинально неодинаковой готовности (в плане назревших потребностей и наличия возможностей их удовлетворения) различных территориальных частей страны к использованию современных ИТ и обусловленные этим важнейшим обстоятельством какие-либо региональные (пространственные) особенности проведения государственной политики информатизации. Документ полностью игнорировал сам факт исключительного разнообразия региональных (пространственных) условий страны, он абстрагировался от того, что в стране есть городская и сельская местность, крупные и малые города, развитые и депрессивные территории, огромные расстояния и малозаселенные местности, залитые электричеством
нию — на первый план вышли третьестепенные, банальные и частные задачки наподобие проектов организации «электронной записи к врачу», внедрения «электронного дневника школьника» и т. п.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
9
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
столичные центры и населенные пункты, не имеющие устойчивого энергоснабжения, — словом, концепция не замечает всех тех сущностных особенностей, которые собственно и характеризуют неравномерность освоенности российского пространства и которые не только желательно, но крайне необходимо учитывать при выборе целей, направлений, масштабов и темпов распространения современных ИТ в регионах и муниципалитетах. Взамен этого на первый план вынесены самые общие технико-технологические и организационно-правовые аспекты ИТ-нововведений — безусловно, важные, но далеко не исчерпывающие богатую социально-экономическую и иную проблематику региональной (пространственной) информатизации.
Недооценка регионального фактора информатизации усматривается и в приниженности роли органов власти регионов, которые низведены в правительственном документе до простых исполнителей воли федерального центра. Концепцией предусмотрено, что ее реализация осуществляется путем выполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления планов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере информационных технологий (Минкомсвязи). Самостоятельность региональных и местных органов в осуществлении информатизации на местах сведена к предоставленному им праву всего лишь вносить в указанный федеральный орган предложения по формированию планов региональной информатизации и принятию соответствующих решений на федеральном уровне. При этом ничего не сказано, каким образом (и должно ли вообще) реагировать на такие сигналы с мест уполномоченное федеральное ведомство, назначенное главным действующим лицом в отношениях между Федерацией и ее субъектами по поводу вопросов информатизации на региональном уровне. Заметим, кстати, что поинтересоваться мнением регионов относительно того, как проводить информатизацию на федеральном уровне, в голову никому даже не приходило. Хотя это не помешало бы уже только потому, что в дальнейшем федеральная модель информатизации органов власти стала образцом и для региональных структур.
Ключевые требования региональных властей к государственной политике региональной информатизации
Насколько не устраивают губернаторов отмеченные обстоятельства, можно только догадываться, ибо они хранят твердое молчание, не решаясь преодолеть табу критики федеральной политики и нарушить негласное правило лояльности центру. Лишь однажды, 12 февраля 2009 г., на заседании Совета при президенте страны по развитию информационного общества один из них осмелился предельно осторожно3 высказать упрек центру в том, что в предложенном варианте
3 На что даже президент ему попенял: «Правильные вещи говорили, но так тихо и робко: как у нас ИКТ развиваются, так и Вы выступаете».
10
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
плана реализации государственной стратегии развития «информационного общества» регионального аспекта мало, а муниципального аспекта нет и вовсе4.
Но на федеральном уровне это обстоятельство отнюдь не вызывало тревоги, и там региональные аспекты вовсе не намеревались зачислять в разряд приоритетных направлений государственной политики информатизации. Этот вывод получил подтверждение на указанном заседании, где рассматривалось предложение о создании в рамках президентского Совета межведомственных рабочих групп по важнейшим направлениям информатизации для проработки плановых мероприятий и координации работ по их последующей реализации. Было заблаговременно намечено создать восемь рабочих групп, и удивительное дело, в их числе не оказалось группы по архиважной региональной проблематике. И только в ответ на высказанную по ходу обсуждения инициативу московского мэра, поддержанную главами других регионов, такая группа была дополнительно образована.
Там же в выступлениях губернаторов прозвучали несколько принципиальных предложений, выразивших чаяния регионов, которые они связывали с действиями центральной власти по проведению регионально ориентированной политики информатизации. Так, регионы предложили правительству установить круг и значения ключевых показателей информационного развития, достижение которых государство предполагает обеспечить на всей территории страны полностью или частично за счёт средств федерального бюджета. Речь в данном случае шла о таких крупных и социально значимых инфраструктурных проектах в сфере ИТ, как подключение всех российских школ к Интернету, внедрение IP-телефонии, переход к цифровому телевидению и т. д.
Кроме того, регионы настаивали на внедрении общих стандартов и типовых программ технических решений использования ИТ как важнейшем условии упрощения и удешевления (особенно для дотационных регионов) собственной деятельности в сфере региональной информатизации. При этом, выдвигая идею разработки стандартных и типовых решений, регионы обоснованно ставили вопрос и о создании механизма их распространения, предусматривающего формирование единой базы данных и порядок ее использования. Было также предложено при организации устойчивого информационного взаимодействия не ограничиваться налаживанием коммуникаций только лишь между федеральным и региональным уровнями власти, а объединить в рамках системы и муниципалитеты, обеспечив их подключение к широкополосному Интернету. Был поднят вопрос о снятии необоснованных ограничений, связанных с режимом секретности определенной пространственной информации, используемой, в частности, при составлении территориальных планов с применением геоинформационных технологий. И, разумеется, регионы увязали решение важнейших задач развития «информационного общества» на местах, в том числе созда-
4 И это несмотря даже на то, что специально созданный из представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для более полного учета именно пространственных факторов Совет по региональной информатизации собирается уже с 2006 г. Правда, статус этого органа, созданного всего лишь при Минкомсвязи России, никак не соответствует значимости рассматриваемой проблемы. В таком положении все многообразие проблематики сводится к сугубо технологическим аспектам.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
11
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
ния «электронного правительства», с внедрением механизма государственной поддержки региональной информатизации.
В самом конце того же 2009 г., уже на специально посвященном проблемам региональной информатизации совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества, губернаторский корпус вновь привлек внимание федеральной власти к ранее высказанным предложениям, усилил и подкрепил их новыми инициативами, смысл которых сводился отнюдь не к требованиям, как можно было бы ожидать, расширить пределы возможностей регионов, а к тому, чтобы, напротив, ограничить самодеятельность на местах и усилить влияние центра, понудив его к принятию общеобя-зывающих региональные власти решений.
Так, регионы продолжали настаивать на утверждении единых требований и стандартов разработки, модернизации, внедрения и эксплуатации информационных систем, справочников и каталогов. От центра ждали обновления одобренной правительством еще в 2007 г. типовой региональной программы развития и использования информационных технологий, приведя ее в соответствие с более поздними документами — стратегией развития «информационного общества», федеральной концепцией и планом мероприятий создания «электронного правительства». Регионам не терпелось получить утвержденную «сверху» единообразную типовую архитектуру «электронного правительства» региона, увязанную со структурой федерального портала. Более того, прозвучал призыв к центру сформировать эталонный образ «электронного региона», разработать критерии и провести оценку степени приближенности к нему субъектов Российской Федерации. Было предложено увязать с продвижением к эталонному образцу и оценку деятельности глав регионов, поместив этот показатель на первое место в ряду других параметров оценки деятельности губернаторов. В полном соответствии с курсом на всеобщую унификацию прозвучало и предложение утвердить типовой регламент управления региональной информатизацией, поставив во главу угла обеспечение четкой системы управления и координации работ под руководством глав регионов или их заместителей.
Не подвергая сомнению целесообразность известной унификации и стандартизации решений в рамках государственной политики региональной информатизации, трудно все же отделаться от впечатления, что мы имеем дело не с исходящими от регионов инициативами, а с предложениями центра, стремящегося к укреплению «вертикали власти» и усилению своего влияния на регионы. В то же время не вызывает никаких возражений справедливость губернаторского призыва к центру, например, организовать государственный статистический учет региональной информатизации.
В новой постановке прозвучала тема совершенствования механизма финансирования региональной информатизации, которое по сложившемуся порядку осуществлялось в основном в рамках региональных целевых программ и проектов, а также бюджетов отдельных ведомств. Губернаторами было выдвинуто предложение для преодоления информационного неравенства рассмотреть возможность формирования единого государственного фонда, из которого регионам выделялись бы субсидии на развитие региональной ИТ-инфраструктуры, в первую очередь на подключение к Интернету учреждений социальной сферы.
12
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
Государственная поддержка региональной информатизации: методические рекомендации и финансовое стимулирование
И какова же оказалась реакция федеральной власти на эти чаяния регионов? Устами главы Минкомсвязи на упомянутом выше совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества 23 декабря 2009 г. были сформулированы основные направления продолжения федеральной политики в сфере региональной информатизации.
Неизменным в этой политике оставалось главное содержание региональной информатизации — создание «электронного правительства» в регионах и переход к «электронной форме» оказания государственных и муниципальных услуг. Министр поддержал губернаторскую идею создания в регионах специальных структур управления этой деятельностью и поставил перед регионами задачу создать в каждом из них координационный орган под председательством заместителя руководителя региона с включением в него специалистов, ведающих вопросами как проведения административной реформы, так и информатизации органов власти, а также определить (как это было сделано на федеральном уровне и уже в ряде регионов) регионального оператора «электронного правительства».
Учитывая общность ИТ-задач для органов власти всех регионов, министр подчеркнул необходимость обеспечения единого подхода к их решению. С этой целью был утвержден общий перечень государственных и муниципальных услуг, которые региональным властям предстояло переводить в электронный вид в первую очередь. Кроме того, Минкомсвязи предложило регионам методические рекомендации по переводу услуг в «электронный вид». Опираясь на это руководство, региональным органам власти предстояло утвердить сетевые графики осуществления необходимых для такого перехода организационных, нормативно-правовых и технологических мероприятий. Эти мероприятия должны предусматривать создание в каждом регионе необходимой технологической инфраструктуры, портала и реестра госуслуг, а также регионального узла системы межведомственного электронного взаимодействия и удостоверяющего центра. Министр рекомендовал регионам как можно полнее использовать федеральные наработки в данной области, признав вместе с тем, что и на федеральном уровне не следует пренебрегать региональным опытом успешного решения некоторых вопросов. И даже поставил задачу: совместными федерально-региональными усилиями завершить создание единой инфраструктуры доступа к «электронным услугам», включая сеть инфоматов и центров телефонного обслуживания.
На пути к упорядочению действий в сфере региональной информатизации на основе единого методического подхода важным шагом стал запуск проекта «Электронный регион», который, по мнению главы Минкомсвязи, должен был «задать общий вектор развития электронного правительства в России». При этом, по утверждению министра, «все будет делаться силами регионов при поддержке федерального центра».
Такая поддержка доступна в двух видах. Прежде всего регионы могут воспользоваться концептуально-методическими, технико-технологическими
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
13
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
и программно-аппаратными рекомендациями, в избытке предлагаемыми им центром из своего собственного арсенала соответствующих ИТ-наработок. Но при всей важности и полезности этого вида помощи регионам никак не обойтись без федеральной финансовой поддержки, которая по значимости существенно перевешивает «передачу передового опыта». Понятно, что на местах не в восторге от федеральных установок, требующих для их выполнения выкраивать в напряженных региональных бюджетах дополнительные собственные средства. Для регионов намного желаннее те из централизованных решений, которые сопровождаются осязаемыми бюджетными вливаниями сверху.
Но, похоже, центр не настроен на оказание щедрой финансовой помощи всем регионам без разбору. Правительство вознамерилось ограничиться использованием механизмов, с помощью которых оно могло бы всего лишь мотивировать органы исполнительной власти регионов активнее внедрять ИТ и участвовать в реализации государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)». Во исполнение этого правительственного решения Минэкономразвития России совместно с Минкомсвязи России разработали показатели оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и механизм конкурсного предоставления межбюджетных субсидий регионам, достигших наилучших результатов в создании «электронного правительства».
В соответствии с государственной программой «Информационное общество (2011-2020 годы») начиная с 2012 г. из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предусматривается ежегодное выделение субсидий в размере 670 млн руб. Общий же объем субсидий до окончания программы составит 6,76 млрд руб.
Федеральные субсидии будут выдаваться только при условии регионального софинансирования мероприятий по региональной информатизации. По мнению самих регионов, доля субсидии в общем объеме региональных затрат на информатизацию будет незначительной. Размер годового транша для региона не будет превышать 50 млн руб., а его средний объем, по оценке Минкомсвязи, не превысит 25-30 млн руб.
Как оценивать предложенный механизм федеральной поддержки региональной информатизации? Если говорить о ее масштабах, то это мера скорее символическая, нежели действенная. На состоявшемся в ноябре 2011 г. заседании президиума Совета по развитию информационного общества даже представитель Минэкономразвития самокритично признал, что предоставление субсидий в рамках государственной программы не сможет полностью обеспечить региональные потребности в расходах на информатизацию. По его словам, выделяемые средства будут выполнять в большей мере роль «публичных маркеров» наиболее удачных региональных проектов — своего рода призов наиболее успешным регионам, призванным стать примерами для подражания. В регионах также вовсе не склонны преувеличивать значимость федеральных субсидий. Так, по мнению руководителя аппарата правительства Пермского края: «... нужно понимать, что 30 млн руб. — это покрытие только порядка 5-7% годовых затрат на информатизацию региона. Также важен срок получения субсидии. В случае перечисления денег осенью может оказаться, что успеть выпол-
14
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
нить работы до конца года способен только Ростелеком как единый оператор инфраструктуры электронного правительства»5.
Кроме того, следует подчеркнуть, что, делая ставку на «премирование» с помощью федеральных субсидий лучших регионов, правительство не просто затруднит решение им же самим поставленной задачи снижения различий регионов в ИТ-сфере, но, напротив, станет стимулировать рост таких различий. Деньги будут даваться тем регионам, которые и без того добились успехов и вырвались вперед в деле информатизации, а получив дополнительные средства, они смогут развить свой успех и еще больше оторваться от отстающих регионов. И вряд ли стоит рассчитывать на то, что «диффузия инноваций» от «продвинутых» регионов к «отстающим», на которую так рассчитывает центр, пойдет гораздо быстрей, нежели процесс увеличения «цифрового разрыва» между регионами.
Управление региональной информатизацией: организационные структуры и инструменты
В организационно-структурном отношении управление региональной информатизацией строится по двухконтурной схеме, основанной на взаимодействии специализированных органов федерального и регионального уровней.
На федеральном уровне организационная структура представлена Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним. На этот федеральный орган возложены также многочисленные обязанности, связанные с разработкой и проведением широкого круга общегосударственных мероприятий по реализации стратегии и осуществлению программ и проектов информатизации в региональном разрезе.
Для более полного учета интересов основных участников процесса и координации их деятельности по реализации программ и проектов в сфере региональной информатизации при министерстве в 2006 г. был образован Совет региональной информатизации, на который возложены задачи: проведения анализа хода (направлений и темпов) региональной информатизации; оценки программ и проектов региональной информатизации и подготовки рекомендаций по улучшению их содержания и организации выполнения; подготовки рекомендаций по распространению типовых решений в сфере региональной информатизации; одобрения предложений по развитию и совершенствованию нормативной правовой и методической базы в сфере региональной информатизации. С учетом региональной направленности деятельности Совета в его состав включаются представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5 http://www.cnews.ru/top/2012/04/20/elektronnoe_pravitelstvo_opredelilis_regionykandidaty_na_ federalnye_dengi_486537.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
15
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
Тремя годами позже региональное направление государственной политики информатизации получило организационное подкрепление в виде еще одной координационно-совещательной структуры, но более высокого уровня. В 2009 г. при Совете при президенте страны по развитию информационного общества в ряду девяти рабочих групп по основным направлениям стратегии информатизации была образована межведомственная рабочая группа по вопросам сокращения различий между субъектами Российской Федерации по уровню информационного развития (МРГ). На МРГ были возложены задачи межрегиональной координации и взаимодействия в процессе информатизации и содействия регионам в ускорении их перехода к «информационному обществу». МРГ была составлена из представителей ряда федеральных органов власти, руководителей отдельных регионов, мэров крупных городов (административных центров регионов) и экспертов. Поскольку инициатива создания МРГ исходила от мэра г. Москвы, ему и было поручено возглавить эту структуру, а обеспечивать ее функционирование было поручено московскому правительству. Это казавшееся весьма выигрышным решение вскоре сыграло негативную роль в судьбе МРГ — первоначальный период повышенной активности с отставкой столичного мэра, утратившего доверие президента, сменился резким спадом в ее работе.
В регионах управление информатизацией организовано по той же, что и на федеральном уровне, принципиальной схеме, элементы которой обеспечивают выполнение регулятивно-исполнительных и координационно-совещательных функций. В соответствии с федеральной концепцией региональной информатизации во всех регионах в системе государственной власти субъектов Российской Федерации образованы специальные исполнительные органы, уполномоченные осуществлять функции государственного заказчика и координатора мероприятий региональной информатизации и главного распорядителя бюджетных средств, направляемых на их выполнение. В администрациях регионов создаются также отдельные структуры и подразделения, ответственные за администрирование, поддержку и обеспечение нормального функционирования отдельных подсистем «электронного правительства». Наряду с этими распорядительными органами повсеместно созданы региональные советы по информатизации, осуществляющие мониторинг выполнения мероприятий региональной информатизации и подготовку рекомендаций по уточнению их состава и содержания, изменению объемов бюджетного финансирования этих мероприятий.
Для придания повышенной приоритетности политике региональной информатизации и в первую очередь задачам быстрейшего создания в регионах информационно-коммуникационных систем «электронного правительства» вся полнота ответственности за это направление деятельности региональных властей по настоянию президента страны возлагается на высших должностных лиц регионов. Показатели же «информационного развития регионов» включены в число критериев оценки эффективности деятельности региональных органов власти.
Основными инструментами федерально-региональной организационной системы, призванными придать действиям по региональной информатизации целенаправленный, планомерный и эффективный характер, выступают программный метод планирования и целевое бюджетное финансирование. На фе-
16
Выпуск 3 2013
А.Н. Швецов
деральном уровне такой подход находит свое воплощение в специальных финансируемых за счет средств федерального бюджета комплексных программах, в составе которых, как правило, присутствуют цели и мероприятия, ориентированные на обеспечение региональной информатизации. Таковыми являются завершенная в 2010 г. ФЦП «Электронная Россия» и пришедшая ей на смену государственная программа «Информационное общество». Наряду с федеральными программно-целевыми разработками программы информатизации (создания «электронного правительства», «информационного общества») принимаются и в регионах.
Согласно концептуальным установкам, предназначение региональных программ заключается в придании планового характера деятельности региональных органов власти по осуществлению информатизации и в повышении эффективности направляемых на это бюджетных расходов. При этом программа, как стало обычным в последнее время, понимается и формируется весьма упрощенно — как рыхлый набор не прошедших сито специального и методически корректного отбора мероприятий по внедрению информационных и коммуникационных технологий в регионе с указанием «планируемых» объемов бюджетных расходов. Формируя такой набор программных мероприятий, в регионах, согласно размытым требованиям правительственной концепции, должны стремиться к тому, чтобы их содержание каким-то образом соответствовало выбранным на федеральном уровне приоритетным направлениям развития информационных и коммуникационных технологий и установленным целям административной реформы. Финансирование программ региональной информатизации должно осуществляться за счет средств региональных и местных бюджетов, а также из внебюджетных источников. В случаях выполнения в рамках программ региональной информатизации совместных федеральнорегиональных проектов допускается привлечение для их со финансирования средств федерального бюджета. Исходя из планируемых объемов доступного финансирования и с учетом результатов фактического выполнения региональных программ в предыдущий год, состав проектов и ожидаемых результатов региональных программ подлежит ежегодной корректировке.
Ограничившись в концепции региональной информатизации самыми общими рекомендациями по разработке региональных программ, правительство несколько позже решило более обстоятельно подойти к этому вопросу и через год своим распоряжением от 3 июля 2007 г. № 871-р утвердило «Типовую программу развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъекта Российской Федерации». Этот документ никоим образом не претендует на роль полной и корректной методической разработки по программно-целевому планированию региональной информатизации, предназначенной для творческого применения региональными властями; задача этой разработки состояла совсем в другом — как можно быстрее, проще и повсеместно скомпоновать нечто, напоминающее программы региональной информатизации. Так и произошло: региональные власти как всегда точно уловили сигнал «сверху» и, следуя рекомендациям этого предельно утилитарного документа, подготовили вполне шаблонные ИТ-программы, основу которых составили предложенные в типовой форме стандартные наборы оценочных показателей
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
17
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
развития и использования современных информационных и телекоммуникационных технологий, возможных целей и задач, а также примерный перечень программных мероприятий. Разумеется, при всей принципиальной схожести программ региональной информатизации планируемые в их рамках значения важнейших показателей определяются с учетом исходных условий и перспективных возможностей каждого конкретного региона.
Описанная принципиальная схема организации управления и программноцелевого планирования с теми или иными вариациями непринципиального характера (касающимися, в основном, наименований управленческих органов и программных документов) к настоящему времени реализована практически во всех регионах. Ее ключевыми элементами, как правило, являются: несущий всю полноту ответственности за региональную информатизацию заместитель главы исполнительной власти региона; специализированный на вопросах регулирования процессов информатизации в регионе орган исполнительный власти субъекта РФ (министерство, комитет и др.); основанная на межведомственном и общественном представительстве специализированная на вопросах региональной информатизации координирующая структура с совещательно-рекомендательными функциями (совет, комиссия и т.п.); среднесрочная программа региональной информатизации («электронный регион», «информационное общество» и т. п.); специальная статья расходов регионального бюджета, направляемых на реализацию проектов программы региональной информатизации.
18
Выпуск 3 2013
