CC BY
62
DOI: 10.29141/2658-5081-2023-24-2-1 EDN: ZOLTPL JEL classification: H50, H61, H72
Е. Г. Князева Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, РФ К. Н. Самков Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, РФ
От результативности к эффективности финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации
Аннотация. Государственная программа как элемент системы стратегического планирования призвана логически связать осуществление бюджетных расходов с достижением долгосрочных приоритетов социально-экономического развития. В Российской Федерации подавляющую часть расходов региональных бюджетов составляют программные расходы. Вместе с тем обширная практика показывает, что несовершенство устоявшихся методологических подходов к финансированию госпрограмм снижает их результативность. Статья посвящена разработке практико-ориентированных рекомендаций по совершенствованию оценки эффективности финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации. Методологическую основу исследования составили подходы программно-целевого бюджетирования. В качестве методов использовались логико-структурный анализ и синтез. Согласно результатам качественного анализа финансирования государственных программ регионального уровня в РФ, основной проблемой является недостаточная согласованность структуры данного финансирования и ожидаемых результатов реализации госпрограмм. Вследствие этого программно-целевой метод применяется формально. Анализ существующей методики оценки эффективности финансирования государственных программ субъектов РФ (на примере Свердловской области) показал, что фактически она оценивает не эффективность, а результативность финансирования. Сформулированы практические рекомендации по совершенствованию данной методики и развитию системы финансирования госпрограмм в субъектах Российской Федерации: следует тщательнее осуществлять декомпозицию целевых показателей, отказаться от включения в программы текущих расходов и мероприятий, ужесточить требования к составу финансирования и качеству целеполагания.
Ключевые слова: финансирование; государственная программа; эффективность; результативность; бюджетные расходы; субъекты РФ .
Для цитирования: Knyazeva E. G., Samkov K. N. (2023). From performance to efficiency of government programmes' financing in the subjects of the Russian Federation. Journal of New Economy, vol. 24, no. 2, pp. 6-27. DOI: 10.29141/2658-5081-2023-24-2-1. EDN: ZOLTPL. Информация о статье: поступила 26 января 2023 г.; доработана 22 февраля 2023 г.; одобрена 6 марта 2023 г.
Elena G. Knyazeva Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia
Kirill N. Samkov Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia
From performance to efficiency of government programmes' financing in the subjects of the Russian Federation
Abstract. Government programmes as an element of strategic planning are meant to logically link budget expenditures with attaining long-term priorities of socioeconomic development. In the Russian Federation, the vast majority of regional budget expenditures are programme expenditures. At the same time, a plenty of practical examples evidence the imperfection of the established methodological approaches to financing government programmes, which impairs their outcomes. The paper aims to produce practical recommendations on improving the assessment of government programmes' financing efficiency in the subjects of the Russian Federation. Methodologically, the research relies on the approaches of programme-based budgeting. The methods are logical structural analysis and synthesis. According to the qualitative analysis of the government programmes' financing at the regional level in the Russian Federation, the major problem of assessing the efficiency of this financing is the insufficient coherence between its structure and expected outcomes. As a consequence, the target programme method is applied formally. The analysis of the case of the Sverdlovsk oblast demonstrated that the existing method for assessing the efficiency of the government programmes' financing in the subjects of the Russian Federation actually evaluates performance rather than efficiency of the financing. In line with this, the paper formulates practical recommendations concerning the improvement of the method for assessing the efficiency of the government programmes' financing and the development of the system for their financing in the constituting entities of the Russian Federation: to decompose target indicators more accurately, to avoid including financing of maintenance activities, to impose stricter requirements to the composition of the funding and the quality of goal-setting.
Keywords: funding; government programme; efficiency; outcomes; budget expenditures; subjects of the Russian Federation.
For citation: Knyazeva E. G., Samkov K. N. (2023). From performance to efficiency of government programmes' financing in the subjects of the Russian Federation. Journal of New Economy, vol. 24, no. 2, pp. 6-27. DOI: 10.29141/2658-5081-2023-24-2-1. EDN: ZOLTPL. Article info: received January 26, 2023; received in revised form February 22, 2023; accepted March 6, 2023
Введение
Государственные программы представляют собой основной механизм реализации социально-экономической политики на уровне субъектов Российской Федерации. Программное финансирование составляет подавляющую часть расходов региональных бюджетов, а государственная программа (ГП) как элемент системы стратегического планирования обеспечивает реализацию долгосрочных целей социально-экономического развития. Соответственно, госпрограмма увязывает осуществление бюджетных расходов с достижением стратегических приоритетов. В связи с этим финансирование ГП
можно считать целеориентированной частью финансирования деятельности органов власти, которая, в отличие от финансирования текущей, обеспечивающей деятельности, направлена на достижение масштабных результатов, ощутимо меняющих качество жизни людей и экономики региона.
Несмотря на то, что госпрограммы продолжительное время применяются во всем мире, анализ обширной практики их финансирования в Российской Федерации показывает несовершенство устоявшихся теоретических и методологических подходов. Экономисты отмечают множество противоречий, свойственных данным программам: неконкретность целей, отсутствие иерархии целевых показателей и занижение их значений, необоснованность выбора программных мероприятий, недостаточность объема финансирования, размытость ответственности исполнителей и др.
Одна из ключевых причин названных проблем - отсутствие единого научного подхода к определению эффективности финансирования ГП и, соответственно, формальность используемой в настоящее время методики. Фактически разработанная на федеральном уровне и применяемая сегодня методика оценки эффективности финансирования госпрограмм оценивает вовсе не эффективность, а результативность их реализации. Фокусируясь преимущественно на достижении плановых значений целевых показателей и полноте реализации мероприятий, эта методика не учитывает минимизацию расходов, использованных для достижения программных результатов. В связи с этим особого внимания требует финансовый аспект оценки эффективности госпрограмм.
Решение данной исследовательской проблемы особенно актуально в современных условиях глобальных экономических вызовов, геополитической нестабильности, кардинальных изменений привычных цепочек создания добавленной стоимости и, соответственно, возрастания рисков для наполняемости бюджетов всех уровней. Для противостояния этим вызовам требуется повышение рациональности бюджетных расходов и переход от достижения результатов (результативности) без учета данных расходов к эффективности финансирования государственных программ. Это, в свою очередь, даст возможность направить высвобожденные бюджетные средства на дополнительные социальные мероприятия, улучшить результаты социально-экономического развития, повысить качество жизни людей.
Целью исследования является разработка практико-ориентированных рекомендаций по совершенствованию оценки эффективности финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации.
Для достижения этой цели потребовалось решить следующие задачи:
- дополнить теоретические представления о финансировании государственных программ и методических подходах к оценке их эффективности;
- разграничить близкие по смыслу и зачастую подменяющие друг друга понятия результативности и эффективности финансирования государственных программ;
- определить основные проблемы оценки эффективности финансирования ГП с учетом результатов анализа практики финансирования конкретных госпрограмм субъекта Российской Федерации;
- разработать практические рекомендации по совершенствованию методики оценки эффективности финансирования государственных программ субъекта Российской Федерации.
Финансирование государственных программ: теоретические подходы
Традиционный, или затратный, подход к распределению финансовых ресурсов характеризуется слабой связью между ресурсами и результатами их использования:
«затратное бюджетирование ориентировано, в первую очередь, на расходование имеющихся ресурсов» [Афанасьев, Шаш, 2014, с. 51]. Недостатки затратной модели проявляются «в низких результатах деятельности государственных органов власти» [Калимуллин, 2007, с. 15]. Моделью, призванной преодолеть эти недостатки, является финансирование ГП с учетом стратегических приоритетов.
В таком случае бюджетные средства распределяются по целям рассматриваемых программ. Этим программное финансирование принципиально отличается от затратного бюджетирования, предусматривающего распределение средств по целевым статьям согласно видам расходов [Тамбовцев, 2021, с. 50]. Отметим, что в модели финансирования госпрограмм расходная часть бюджета также формируется по целевым статьям и видам расходов, и разница будет очевидна в группировке расходов. Таким образом, главное отличие программного финансирования от затратного - наличие взаимосвязи с целепо-лаганием государственных программ, ориентированным на достижение стратегических приоритетов развития страны или региона.
Важно, что финансирование программ в государственном секторе имеет в сравнении с финансированием в коммерческой сфере ряд особенностей, затрудняющих реализацию потенциала программно-целевого метода. Так, в коммерческих структурах при бюджетировании, ориентированном на результат, основной акцент делается на стоимости продукции, и только потом - на оценке результативности деятельности [Никитина, 2009, с. 9]. Это объясняется возможностью прямого соотнесения затрат и результатов, поскольку оба данных элемента выражены в сопоставимой денежной форме.
В госсекторе цели и результаты часто не могут быть сопоставлены таким образом. Действительно, как оценить в денежном эквиваленте результаты для населения от строительства школы или моста, капитального ремонта больницы, благоустройства парка и других мероприятий? Соответственно, соотнесение затрат на реализацию госпрограммы и ее результатов изначально затруднено, поэтому основное внимание уделяется формализации целей и показателей эффективности деятельности.
Авторы выделяют следующие особенности государственных программ: жесткое правовое регулирование; строгая субординация, систематическая отчетность; расходование преимущественно бюджетных средств; общественный контроль; направленность на достижение приоритетных для социума целей; предпочтение социального эффекта, а не прибыльности [Абрамкина, Владыкина, Лукина, 2019, с. 40]. Несочетаемость элементов программного финансирования с традиционными элементами бюрократического управления деформирует сущность программы в государственной сфере (см., например: [Якимова, 2017, с. 19]).
Перечисленные особенности необходимо учитывать при рассмотрении финансирования ГП. Среди проблем, встречающихся при использовании органами власти программного метода финансирования, следует выделить снижение степени взаимосвязи программных целей и механизмов их достижения. Данная проблема обусловлена разнородностью задач, которые решаются в рамках госпрограмм, и невозможностью простого соотнесения программных результатов и затраченных на это ресурсов.
Что представляет собой финансирование ГП? Г. Б. Поляк считает, что государственная программа - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение задач и требующих государственной поддержки1. О. В. Макашина определяет программно-целевой подход как систему организации государственного управления, в которой расходы планируются с учетом
1 Бюджетная система России: учебник. Москва: ЮНИТИ, 2011. С. 541.
достигаемых результатов [Макашина, 2008, с. 1]. В процессе финансирования госпрограммы, в отличие от традиционного финансирования, увязываются компоненты «цели - ресурсы - результаты» [Федотова, 2013, с. 30].
Приведенные примеры определений красноречиво демонстрируют, что в экономической науке нет споров о содержании понятия «финансирование государственных программ». Согласно общему представлению, оно предполагает осуществление расходов на достижение приоритетных целей. Вместе с тем есть необходимость более глубокого рассмотрения качества взаимосвязи целей и состава расходов ГП, поскольку их недостаточная согласованность может угрожать самому смыслу программно-целевого метода, ограничивать реализацию его потенциала.
Финансирование госпрограмм тесно связано с программным бюджетированием, которое А. М. Лавров понимает как формирование и исполнение бюджета в соответствии с целями и результатами деятельности органов власти [Лавров, 2019, с. 227]. Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов согласно достигаемым целям, а не на основе видов расходов. Таким образом, программным является бюджет, части которого структурированы по соответствующим государственным программам и их мероприятиям.
Ориентированное на результат бюджетирование определяется как система формирования, исполнения и контроля бюджета, в которой прослеживается взаимосвязь бюджетных расходов и достигнутых результатов [Жигалов, 2009, с. 28]. Формирование бюджета на основе госпрограмм, увязанных со стратегией развития государства или его региона, по мнению исследователей, обеспечивает комплексное планирование деятельности и ресурсов [Ястребова, Богачева, 2014, с. 50]. Программно-целевой метод управления бюджетом, полагает И. Х. Канцур, позволяет контролировать использование бюджетных средств и обеспечивает прозрачность их расходования [Ка^иг е! а!, 2020, р. 1027]. На современном этапе реформирования бюджетного процесса происходит переориентация государственного финансирования с управления затратами на управление результатами, что обусловливает среднесрочные параметры планирования и повышение эффективности расходов в бюджетном секторе [Аврамчикова, 2019, с. 7].
Таким образом, сложившееся среди экономистов представление о программном бюджетировании в целом едино. При этом существующие подходы вызывают следующие вопросы. В какой степени должны быть взаимосвязаны бюджетные расходы и результаты реализации государственных программ? Где предельный минимум данной взаимосвязи? Должно ли финансирование государственной программы всецело обеспечивать достижение того или иного стратегического приоритета? Возможен ли переход на управление по результатам, если финансирование госпрограмм формируется согласно сложившейся консервативной практике бюджетного процесса, без учета объективной оценки его эффективности и в рамках ручного управления?
В отсутствие ответов на заданные вопросы финансирование госпрограмм реализуется лишь формально - сформулированные в общем виде (то есть фактически отсутствующие) цели слабо связаны с разнородными направлениями программного финансирования. Соответственно, данное финансирование является не программно-целевым, а традиционным затратным.
Нельзя не рассмотреть и проектный подход к финансированию, содержательно близкий программно-целевому методу. Г. Дитхелм выделил основные признаки проектов: новизна, ориентированнность на результат, ограниченность во времени, зависимость от ресурсов, ответственность за качество, свобода от иерархических структур, использование новаторских подходов [Дитхелм, 2004, с. 18].
Проект предусматривает решение задачи в течение определенного срока с использованием ресурсов во всех действиях, которые являются отдельными, но взаимозависимыми и должны быть завершены для достижения цели. При этом проект не является задачей, поскольку может включать ряд задач, направленных на достижение конечной цели, ради которой он сформирован и реализуется.
К. Ф. Грей и Э. У Ларсон к признакам проекта относят наличие цели, разнообразие участников, выполнение чего-то нового, особые требования относительно длительности, затрат и качества [Грей, Ларсон, 2003, с. 17]. По их мнению, проект - это комплексное, не повторяющееся, одномоментное мероприятие, ограниченное временными рамками, бюджетом, ресурсами, а также четкими указаниями относительно выполнения, разработанными согласно потребностям заказчика. Приведенное выше определение проекта как мероприятия представляется также достаточно узким, поскольку в проекты, как правило, включается комплекс мероприятий. Кроме того, проекты в государственной сфере зачастую не являются разовыми и реализуются на протяжении нескольких лет.
В. М. Аньшин и О. Н. Ильина определяют проект как целенаправленную, заранее проработанную и запланированную совокупность действий, а также управленческих решений и мероприятий по их выполнению [Аньшин, Ильина, 2013, с. 49]. Представляется, однако, что целями проекта может быть создание (модернизация) гораздо более разнопланового перечня объектов (процессов). Кроме того, данная трактовка не в полной мере раскрывает другие структурные элементы проекта.
Национальные проекты, которые реализутся в Российской Федерации, не имеют собственных доходов, поскольку финансовые ресурсы поступают в них в порядке перераспределения доходов других субъектов экономической системы. В связи с этим национальный проект интерпретируется как «финансовое понятие, поскольку реализуется в сфере распределения и перераспределения денежных средств» [Баркова, 2008, с. 13].
Целесообразно считать проектным финансирование комплекса мероприятий, ограниченных временными рамками и выполняемых специально созданными для этого командами. Конечной целью этого процесса является получение уникального результата -достижение цели проекта. Таким образом, финансирование проекта близко по своему содержанию к финансированию госпрограммы, но не тождественно ему.
Финансирование ГП, в отличие от традиционного затратного финансирования, имеет целевой характер, ориентировано на стратегические приоритеты государства или его отдельной территории и предусматривает прозрачный мониторинг достижения общественно значимых результатов. В рамках применения этого метода в государственной сфере обеспечивается координация расходования финансовых, прежде всего бюджетных, средств и достижения целей государственной политики.
Вместе с тем в экономической науке не изучено должным образом качество госпрограмм и не определен минимальный уровень требований к взаимосвязи целей и состава их расходов. Недостаточная согласованность этих составляющих может угрожать самому смыслу программно-целевого метода.
Оценка эффективности финансирования государственных программ: научные подходы и проблемы
Общеизвестно, что финансирование ГП увязывает элементы «цели» и «ресурсы» при достижении стратегических общественно значимых приоритетов. Однако наряду с признанием основных представлений о программно-целевом финансировании в научной среде распространена критика качества реализуемых госпрограмм Российской Федерации и ее субъектов. Так, отмечается недостаточность финансирования; избыточность состава
индикаторов, многочисленность показателей; нереалистичность целей, нивелирование обстоятельств и рисков и др. [Езангина, Громышова, 2020, с. 117]. Несовершенство практики применения программно-целевого подхода к государственному регулированию в РФ проявляется в дублировании мероприятий в рамках различных программ, хроническом недофинансировании, нарушении сроков реализации и неэффективном контроле достижения целей [Фомина, Ходковская, 2017, с. 114].
Вместе с тем финансирование государственных программ не всегда является недостаточным. Не менее важной становится и проблема его избыточности, когда цели, а также целевые показатели, часто излишние, разноуровневые и мелкомасштабные, сформулированы формально, но предусмотрен значительный объем бюджетных средств.
Часть исследователей подчеркивает, что переход от затратного к программно-целевому методу финансирования потерпел фиаско. Так, к настоящему времени не достигнута основная цель этого перехода - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями [Мастеров, 2019, с. 87]. Действительно, процесс внедрения программно-целевых подходов в российскую практику по-прежнему носит формальный характер, в действительности программы оказываются скорее декларациями о намерениях и желаемых целях, чем реальными программными документами. Поспешный переход на программно-целевой принцип формирования бюджетов вылился в определение программной текущей бюрократической деятельности ведомств. Сложно спорить с утверждением о том, что от организации внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, во многом зависит, насколько эффективно оно будет использоваться и не превратится ли в формальность, никак не влияющую на процесс принятия решений [Стародубровская, 2008, с. 133].
Некоторые авторы переходят от общих проблем реализации программ к их подоплеке. Так, по их мнению, программный бюджет не становится ключевым финансовым механизмом ввиду следующих ограничений: затруднена корреляция целей, задач и показателей; нет эффективной координации между ответственными исполнителями; отсутствует положительная динамика показателей при росте финансовых параметров; избыточное количество целевых индикаторов противоречит принципам необходимости и достаточности [Канкулова, Иванова, 2019, с. 17].
Таким образом, среди проблем финансирования госпрограмм наиболее часто отмечаются формальность и размытость формулировок целей; недостижимо высокие или, наоборот, заниженные значения целевых показателей; общий или необоснованный характер мероприятий; спорный объем финансирования и др. Специалисты подчеркивают также необходимость сопоставления динамики значений целевых показателей и уровня финансирования государственных программ.
Практика оценки эффективности реализации и финансирования ГП продолжительное время находится в фокусе внимания зарубежных исследователей. Одним из примеров ее изучения служит работа М. Барбера «Приказано добиться результата» [Барбер, 2011, с. 360]. Х. де Брюйн утверждает, что переход к модели финансирования указанных программ предполагает увязывание информации о результатах деятельности с распределением ограниченных бюджетных ресурсов. Этот переход достигается посредством использования программно-целевого распределения расходов и проведения постоянного мониторинга их эффективности, а также распространения этой информации для оценки деятельности органов государственной власти [Брюйн, 2005, с. 98].
Наиболее известным примером системы оценки эффективности бюджетных программ является применяемая в США модель PART (Program Assessment Rating Tool) [Hildreth, 2002, p. 203]. Преимущество этой модели состоит в том, что она позволяет
провести интегральную оценку эффективности реализуемых программ на основе исследования наиболее важных аспектов - от момента подготовки программных документов до контрольных процедур оценки конечных результатов. Однако следует учитывать специфику программного бюджета Соединенных Штатов Америки [Miller, Hildreth, Rabin, 2010, р. 341]. В определенные периоды количество бюджетных программ достигало почти 3 тысяч, и каждая из них имела собственные показатели результативности. При этом в большинстве своем программы включали показатели непосредственных, а не конечных результатов.
А. Кролл и Д. Мойнихан сопоставили результаты реформ, проведенных исполнительной и законодательной властью США, в рамках изучения опыта нескольких программ управления эффективностью американского правительства: Government Performance and Results Act (GPRA, 1993 г.), Program Assessment Rating Tool (PART, 2002-2008 гг.), GPRA Modernization Act (GPRAMA, 2010 г.) [Kroll, Moynihan, 2021, p. 1]. Рассмотрение реформ эффективности как партийных инструментов, используемых президентом США, существенно ограничивает их полезность, поскольку отдельные госслужащие всегда будут препятствовать их продвижению, часто в зависимости от того, представитель какой из партий является президентом страны.
При оценке эффективности финансирования государственных программ должен учитываться их комплексный характер [Khan, Hildreth, 2002, p. 79]. Во Франции закон о бюджете содержит показатели, которые позволяют оценить достигнутые результаты по каждой госпрограмме. В ведомствах определенной программой занимается сотрудник, «разбивающий» ее бюджет на отдельные элементы, за которые отвечают специалисты более низкого уровня. При оценке реализации программы учитываются три основных критерия: социально-экономический эффект; качество услуг; результативность управления.
В Южной Корее эффективность ГП оценивается с помощью социологических методов по следующему алгоритму: 1) рассмотрение предоставляемых ведомствами сведений о «самооценке» программ; 2) контроль отчета по самооценке в соответствии с требованиями к структуре, системе управления, ходу реализации программы и достигнутым результатам. Полный анализ программы проводится примерно один раз в три года.
Ученые исследовали корейский опыт получения обратной связи для повышения эффективности реализации ГП (Korean Performance Assessment Rating Tool, или K-PART). Изучив зависимость управленческих действий от полученной обратной связи в эффективности деятельности общественных организаций, они установили, что внутренняя информация более полезна при поиске недостатков программ для повышения эффективности их реализации [Min, Oh, Brower, 2021, p. 123].
Отметим, что нельзя не учитывать различия в моделях государственного устройства и бюджетной системы в России и за рубежом. Анализ отечественного и зарубежного опыта оценки эффективности программных документов показал, что ни один из успешно применяемых за рубежом методов нельзя полностью копировать в России [Фомина, Ходковская, 2017, с. 214]. Российским исследователям необходимо переосмыслять зарубежную практику с учетом региональных особенностей РФ.
Следует констатировать, что рассмотренные подходы не учитывают обозначенные выше проблемы и факторы, препятствующие проведению оценки эффективности финансирования государственных программ субъектов РФ. Прежде всего, нерешенной остается проблема формального применения программно-целевого метода финансирования и недостаточной согласованности структуры расходов и целей данных программ.
Практика формирования целевых показателей, финансирования и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации
Оценим, в какой степени состав финансирования мероприятий ГП связан с достижением ее целевых показателей, на конкретных примерах. Необходимо учитывать, что госпрограммы субъектов РФ охватывают весь спектр направлений деятельности органов власти регионального уровня. Так, они реализуются в социальной сфере (образование, здравоохранение, социальная защита населения, культура), сфере инфраструктурного развития (жилищное строительство, экология, дороги, ЖКХ) и др.
Для решения исследовательской задачи ограничим объект анализа сферой экономического развития, в рамках которой выполняются госпрограммы, обеспечивающие рост промышленного производства и предпринимательской активности, создание благоприятного инвестиционного климата и др. В качестве объекта исследования выбрана Свердловская область, в которой реализуется несколько ГП указанной направленности (табл. 1).
Таблица 1. Государственные программы Свердловской области,
реализуемые в сфере экономического развития в 2023 г. Table 1. Sverdlovsk oblast's GPs implemented in the sphere of economic development in 2023
Наименование программы Ответственный исполнитель
«Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2027 года» Министерство экономики и территориального развития Свердловской области
«Повышение инвестиционной привлекательности до 2027 года» Министерство инвестиций и развития Свердловской области
«Развитие промышленности и науки на территории Свердловской области до 2027 года» Министерство промышленности и науки Свердловской области
«Развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области до 2027 года» Министерство международных и внешнеэкономических связей Свердловской области
Экономическая политика субъектов Российской Федерации разнородна ввиду особенностей социально-экономического положения и стратегических приоритетов того или иного региона, устанавливаемых в стратегиях социально-экономического развития. В выбранном для исследования регионе таким документом является Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на 2016-2030 годы (далее - Стратегия СЭР СО)1. Состав органов исполнительной власти и перечень реализуемых ими госпрограмм, а также целеполагание и финансирование этих программ определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно. Соответственно, государственные программы различных регионов не могут быть абсолютно сопоставимы.
При этом ежегодно устанавливаются целевые значения ключевых показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации2 (далее - показатели ВДЛ). В сфере экономического развития такими показателями являются темпы роста реальной среднемесячной заработной платы, реального среднедуше-
1 О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016-2030 годы: Закон Свердловской области от 21.12.2015 № 151-ОЗ (ред. от 12.12.2019).
2 Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 04.02.2021 № 68.
вого денежного дохода населения, физического объема инвестиций в основной капитал, а также численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства.
Разумеется, достижение названных показателей зависит от ряда факторов, среди которых общая макроэкономическая ситуация в стране, и от деятельности федеральных органов власти. При этом показатели ВДЛ помогают определить конечные ожидаемые результаты финансирования ГП регионального уровня. Они характеризуют основные результаты деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в целом, укрупненно. В связи с этим на уровне региона показатели ВДЛ декомпозируются на более частные целевые показатели, установленные в стратегии социально-экономического развития. Так, ожидаемыми результатами реализации Стратегии СЭР СО являются:
- увеличение реальных располагаемых денежных доходов населения;
- нахождение региона в «пятерке» Национального рейтинга инвестклимата;
- рост объема валового регионального продукта на душу населения;
- рост объема отгруженной промышленной продукции;
- увеличение инвестиций в основной капитал;
- увеличение доли продукции высокотехнологичных отраслей экономики;
- увеличение объема экспорта.
Наряду с целевыми показателями «верхнего» уровня стратегии социально-экономического развития включают основные, сформулированные укрупненно, механизмы достижения установленных целевых значений. Следующий уровень декомпозиции индикаторов целеполагания и механизмов реализации экономической политики региона -план по реализации указанной стратегии и государственные программы, в рамках которых устанавливается финансирование мероприятий по достижению стратегических приоритетов социально-экономического развития региона.
Анализ государственных программ Свердловской области в сфере экономического развития показал, что число включенных в них целевых показателей (от нескольких десятков до более 100) явно избыточно. Это может объясняться наличием целевых показателей, декомпозирующих показатели ВДЛ и Стратегии СЭР СО. Так, в ГП «Развитие промышленности и науки на территории Свердловской области до 2027 года» включены целевые показатели «объем экспорта промышленной продукции» и «объем отгруженной продукции по приоритетным продуктовым направлениям развития импортозаме-щения», декомпозирующие более общие целевые показатели «общий объем экспорта» и «общий объем отгруженных товаров собственного производства».
При этом часть показателей ВДЛ и Стратегии СЭР СО не включена в госпрограммы Свердловской области экономического блока, а по отдельным «верхнеуровневым» целевым показателям предусмотрена убывающая динамика. Не представляется обоснованным включение в ГП других целевых показателей, например «наличие разработанной отраслевой стратегии», «количество субъектов деятельности в сфере промышленности, получивших в 2022 году финансовую поддержку», «количество участников чемпионата "Лесоруб-2018" от Свердловской области». Фактически вместо характеристики степени приближения к ожидаемым результатам программы они дублируют отдельные мелкие мероприятия.
Кроме того, «верхнеуровневые» и иные целевые показатели в рамках ГП имеют один и тот же уровень значимости, и при оценке эффективности реализации программы это неизбежно искажает реальную картину полученных результатов. В связи с этим целесообразно установить четкие требования к целеполаганию и построению системы целевых показателей по принципу иерархии, то есть по уровням значимости.
Большинство обеспеченных финансированием мероприятий ГП «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2027 года» носит организационный характер: обучение проектной деятельности, разработка стратегии социально-экономического развития Екатеринбургской агломерации и др. При этом среди направлений ее финансирования (табл. 2) отсутствуют механизмы достижения показателей ВДЛ по росту реальной среднемесячной зарплаты и среднедушевого денежного дохода, а также других ожидаемых результатов Стратегии СЭР СО.
Таблица 2. Направления финансирования государственной программы «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2027 года» в 2023 г.
Table 2. Financing areas of the GP "Improvement of the socioeconomic policy in the Sverdlovsk oblast until 2027" for 2023
Направление финансирования Объем финансирования, тыс. руб.
Внедрение механизмов инициативного бюджетирования 50 000,0
Мероприятия по научному и технико-экономическому обоснованию межрегиональных, региональных и межмуниципальных проектов инфраструктурного развития 14 000,0
Разработка стратегии социально-экономического развития Екатеринбургской городской агломерации 8 000,0
Организация и проведение обучения по курсу управления проектами и сертификации участников проектной деятельности 4 691,1
Организация присвоения кредитного рейтинга 2 166,0
Дотации на поощрение муниципальных образований за достижение наилучших значений показателей деятельности 1 828,3
Проведение мониторинга удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг 1 720,4
Субсидия бюджету Ивдельского городского округа на реализацию мероприятий по социально-экономическому развитию коренных малочисленных народов Севера (манси) 1 344,6
В табл. 3 представлены значения целевых показателей ГП «Совершенствование социально-экономической политики...», установленные на 2023 г.
Сгруппировав целевые показатели, авторы статьи установили, что самая многочисленная их часть фактически дублирует мероприятия текущей деятельности ответственного исполнителя государственной программы - Министерства экономики и территориального развития Свердловской области («наличие прогноза.», «исполнение плана.», «представление годового отчета. » и др.). Ряд других показателей, например «объем просроченной кредиторской задолженности по обязательствам областного бюджета» и «доля судебных актов.», носит явно формальный характер. При этом «сущностные» показатели развития экономики региона в ГП либо не включены, либо не находят в составе ее финансирования направлений, обеспечивающих достижение заявленных целей.
Это обстоятельство свидетельствует о том, что финансирование (его структура) и ожидаемые результаты (состав целевых показателей) не согласованы в должной степени. Отметим, что именно Министерство экономики и территориального развития Свердловской области определяет методологию формирования, реализации и оценки эффективности всех государственных программ Свердловской области. Логично
Таблица 3. Целевые показатели государственной программы «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2027 года» в 2023 г. Table 3. Target indicators of the GP "Improvement of the socioeconomic policy in the Sverdlovsk oblast until 2027" for 2023
Наименование целевого показателя Значение на 2023 г.
Целевые показатели, дублирующие мероприятия текущей деятельности
Наличие прогноза социально-экономического развития Свердловской области на среднесрочный период НПА
Наличие разработанной стратегии социально-экономического развития Екатеринбургской городской агломерации исполнено
Количество выполненных НИР по научному и технико-экономическому обоснованию межрегиональных, региональных и межмуниципальных проектов 1
Доля муниципальных образований, направивших заявки на участие в региональном конкурсном отборе проектов инициативного бюджетирования 55
Доля показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации..., мониторинг которых осуществляется через показатели стратегических, программных и плановых документов 100
Представление годового отчета об оценке регулирующего воздействия До 01.03.2023
Исполнение Плана проведения экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области 100
Количество разработанных методик оценки компетенций участников проектной деятельности в Свердловской области 1
Доля элементов (процессов) проектной деятельности в Свердловской области, обеспеченных методическим сопровождением Не менее 80
Доля утвержденных паспортов региональных проектов из числа подлежащих формированию в соответствии с соглашениями 100
Доля муниципальных образований, участвующих в реализации региональных и ведомственных проектов (программ) Не менее 77
Достижение показателей комплексной программы по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Свердловской области 100
Доля подготовленных в установленные сроки заключений об эффективности инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета 100
Целевые показатели, имеющие формальный характер
Доля исполненных судебных актов арбитражного суда, вынесенных в рамках рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) 100
Доля муниципальных образований, реализующих программы повышения результативности деятельности органов местного самоуправления 100
Объем просроченной кредиторской задолженности по обязательствам областного бюджета 0
Целевые показатели, влияние на достижение которых не определено
Достижение целевых показателей повышения средней заработной платы отдельным категориям работников бюджетного сектора, определенным в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года 100
Поддержание кредитного рейтинга Свердловской области ВВВ
Удельный вес недополученных доходов по налогам в результате действия налоговых льгот, к объему налоговых доходов бюджета области Не более 5
Целевые показатели, влияние на достижение которых отсутствует
Отношение численности занятых в экономике к численности трудовых ресурсов Не менее 77
Уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг Не менее 90
было бы ожидать, что сформированный этим органом власти документ послужит эталоном для формирования ГП, однако в настоящее время это скорее антипример.
Поддержка промышленности является стратегическим направлением развития Свердловской области, так как экономический рост региона во многом определяется ростом промышленного производства: около одной трети ВРП производится на предприятиях обрабатывающей и добывающей промышленности. Основным направлением финансирования ГП «Развитие промышленности и науки на территории Свердловской области до 2027 года» (табл. 4) является субсидия региональному фонду технологического развития промышленности на предоставление финансовой поддержки предприятиям, реализацию национального проекта «Производительность труда» и финансовое обеспечение деятельности фонда.
Таблица 4. Финансирование государственной программы «Развитие промышленности и науки на территории Свердловской области
до 2027 года» в 2023 г.
Table 4. Financing areas of the GP "Development of industry and science in the Sverdlovsk oblast until 2027" for 2023
Направление финансирования Объем финансирования, тыс. руб.
Субсидии фонду «Фонд технологического развития промышленности Свердловской области» на предоставление финансовой поддержки субъектам промышленной деятельности, достижение результатов национального проекта «Производительность труда» и финансовое обеспечение деятельности 365 256,1
Предоставление субсидий управляющим компаниям технопарков Свердловской области 81 432,0
Реализация мероприятий по научно-технологическому развитию Свердловской области 19 490,0
Реализация в Свердловской области проекта «Славим человека труда!», организация и проведение конкурса «Лучший молодой работник организаций оборонно-промышленного комплекса» 7 200,0
При этом участниками регионального приоритетного проекта в сфере производительности труда могут стать только предприятия, отвечающие установленным требованиям, например, по годовому объему выручки. В связи с этим планируется, что в 2023 г. его новыми участниками окажутся 10 организаций. Этого явно недостаточно для повышения производительности труда в целом по Свердловской области, где осуществляет производственную деятельность более 10 тысяч крупных и средних промышленных предприятий. В условиях импортозамещения предусмотренный объем поддержки предприятий также меньше необходимого. Это позволяет сделать вывод об отсутствии четкой согласованности состава финансирования и ожидаемых конечных результатов рассматриваемой госпрограммы. Эти элементы являются отдельными и слабо связанными между собой.
Рассмотрим направления финансирования ГП «Повышение инвестиционной привлекательности Свердловской области до 2027 года» (табл. 5). Основным направлением финансирования по показателю ВДЛ «численность занятых в малом и среднем предпринимательстве» является предоставление субсидий Свердловскому областному фонду поддержки предпринимательства на мероприятия по поддержке и развитию субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП). Линейка оказываемых малому бизнесу мер поддержки действительно востребована, гибка и ежегодно получает устойчивое финансирование.
Таблица 5. Направления финансирования государственной программы «Повышение
инвестиционной привлекательности Свердловской области до 2027 года» в 2023 г. Table 5. Financing areas of the GP "Improvement of the investment attractiveness of the Sverdlovsk oblast until 2027" for 2023
Направление финансирования Объем финансирования, тыс. руб.
Субсидия автономной некоммерческой организации «Агентство по привлечению инвестиций Свердловской области» на реализацию мероприятий по привлечению инвестиций 425 415,9
Субсидии фонду «Свердловский областной фонд поддержки предпринимательства» на реализацию мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства 260 655,3
Субсидии управляющим компаниям промышленных технопарков в целях погашения кредитов, процентов по кредитам на финансирование работ по проектированию и созданию объектов инфраструктуры промышленных технопарков 143 763,7
Реализация социальными предприятиями или субъектами малого и среднего предпринимательства проектов в сфере социального предпринимательства 37 984,9
Субсидия АО «Особая экономическая зона "Титановая долина" на финансовое обеспечение затрат, связанных с выполнением работ и (или) оказанием услуг (за исключением капитального характера) 35 000,0
Содержание объектов инфраструктуры индустриальных парков в монопрофильных муниципальных образованиях 29 517,5
При этом для выполнения показателя ВДЛ «рост объема инвестиций в основной капитал» предусмотрено предоставление субсидии АНО «Агентство по привлечению инвестиций» (далее - Агентство) в общем объеме 425,4 млн руб. Следует отметить, что организационно-правовая форма получателя данной субсидии (агентство) и широкий спектр решаемых им задач затрудняет оценку степени соответствия расходования данных средств приоритетным для региона целям в инвестиционной сфере.
Кроме того, при росте объема финансирования среди устанавливаемых ежегодно показателей деятельности Агентства в 2019-2022 гг. неизменным остается целевое значение по общему количеству заключенных соглашений на сопровождение инвестиционных проектов (20 единиц). Можно констатировать, что и эта госпрограмма также не отличается высокой степенью взаимосвязи финансирования и целеполагания.
В рамках реализации ГП «Развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области до 2027 года» (табл. 6) общий объем экспорта товаров Свердловской области к 2027 г. в сравнении с 2022 г. должен увеличиться на 2,74 млрд долл. (с 8,03 до 10,77 млрд долл.). Данный целевой показатель, включенный в указанную программу, очевидно, является ее основным ожидаемым результатом. При этом на 2023 г., как и в предшествующие периоды, отсутствует финансирование мероприятий, существенно влияющих на его достижение.
В 2023 г. обеспечено финансированием только пять программных мероприятий: предоставление двух субсидий Агентству в общем объеме 11 млн руб., в том числе на продвижение продукции Свердловской области за рубежом; реализация плана по подготовке управленческих кадров; исследование по оценке эффективности реализации гуманитарных проектов; поддержка соотечественников за рубежом. Следует отметить, что более 90 % экспорта Свердловской области обеспечивают крупные предприятия машиностроения, металлургии, химической отрасли и производители минеральной
Таблица 6. Направления финансирования государственной программы «Развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области
до 2027 года» в 2023 г. Table 6. Financing areas of the GP "Development of international and foreign economic relations of the Sverdlovsk oblast until
2027" for 2023
Направление финансирования Объем финансирования, тыс. руб.
Субсидия автономной некоммерческой организации «Агентство по привлечению инвестиций Свердловской области» на реализацию мероприятий по продвижению на международные рынки продукции, произведенной на территории Свердловской области 8 000,0
Субсидия автономной некоммерческой организации «Агентство по привлечению инвестиций Свердловской области» на реализацию мероприятий по организации продвижения Свердловской области в международных организациях 3 000,0
Обеспечение реализации мероприятий Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в Свердловской области на условиях софи-нансирования из федерального бюджета 2 548,2
Организация исследований по оценке эффективности реализации экономических и гуманитарных проектов, направленных на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом 500,0
Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом 250,0
продукции. Вместе с тем в указанной программе не предусмотрено ощутимой поддержки этих предприятий в целях существенного наращивания экспорта продукции.
Таким образом, очевиден разрыв между ожидаемыми результатами и составом финансирования рассмотренных ГП. Фактически эти документы представляют собой набор слабо связанных направлений расходования бюджетных средств, не обеспечивающих в полной мере достижение стратегических приоритетов региона. Единственным успешным примером согласованности финансирования и выполнения «верхнеуровне-вых» целевых показателей можно признать поддержку МСП в рамках ГП «Повышение инвестиционной привлекательности Свердловской области до 2027 года». Система соответствующих мер выстраивалась более 10 лет и получает ежегодно стабильное финансирование из областного и федерального бюджетов. В остальных рассмотренных случаях подавляющая часть мероприятий ГП является скорее набором обеспечивающих и текущих, но не программно-целевых расходов.
Далее целесообразно рассмотреть, каким образом существующая методика оценки эффективности реализации государственных программ Свердловской области обнаруживает выявленные выше проблемы отсутствия согласованности программных финансирования и целеполагания. В рамках этой методики1 используется три критерия:
1) достижение установленных значений целевых показателей ГП (среднее арифметическое значение отношений фактически достигнутых значений и плановых значений целевых показателей за отчетный период);
2) финансовое обеспечение ГП (отношение общего фактического объема ее финансирования за отчетный период к плановому объему);
3) качество текущего управления госпрограммой.
1 Об утверждении Порядка формирования и реализации государственных программ Свердловской области: постановление Правительства Свердловской области от 17.09.2014 № 790-ПП.
Последний критерий состоит из трех подкритериев: своевременность приведения ГП в соответствие закону об областном бюджете; размещение отчетов о реализации ГП в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; качество и своевременность подготовки отчетности о реализации ГП. Включение этого критерия в рассматриваемую методику, на наш взгляд, нецелесообразно. Фактически он представляет собой три достаточно формальных процедурных требования к деятельности ответственного исполнителя и практически не имеет отношения к эффективности реализации программы. Кроме того, по данному критерию предусмотрен несущественный коэффициент значимости.
В связи с этим применяемая в Свердловской области методика относится к распространенному в субъектах Российской Федерации способу определения успешности реализации ГП. Он заключается в сопоставлении фактического и планового уровней достижения целевых показателей и освоения финансирования без учета степени их согласованности. Согласно данному подходу фактически оценивается не эффективность, а результативность финансирования госпрограмм, поскольку принимаются во внимание только положительные полученные результаты, зачастую формальные и не соответствующие стратегическим приоритетам социально-экономического развития региона.
Л. В. Наумова справедливо называет финансирование государственных программ «совокупностью взаимодействующих субъектов и объектов, позволяющей осуществить выделение финансовых ресурсов, способствующей интеграции финансовых и управленческих показателей в оценке результативности финансирования государственных программ» [Наумова, 2018, с. 8].
Вместе с тем анализ согласно рассматриваемой методике представляет собой лишь описание успешно реализованных мероприятий (по плану, составленному самим ответственным исполнителем) и оценку полноты освоения бюджетных средств. При этом невыполнение ключевых целевых показателей может перекрываться перевыполнением менее значимых индикаторов и их избыточностью. Разноуровневые по содержанию целевые показатели имеют единый уровень значимости, что недопустимо. В результате оценка эффективности положительно характеризует общие результаты реализации ГП, не затрагивая качество их планирования и эффективность финансирования.
Несложно догадаться, что эффективность реализации документов, называемых государственными программами, ежегодно оценивается достаточно высоко. В отсутствие объективной оценки ответственность исполнителей этих программ не наступает, сами программы содержательно не уточняются и в неизменном виде год за годом финансируются и продолжают выполняться.
Совершенствование оценки эффективности финансирования государственных программ субъекта Российской Федерации
С целью совершенствования оценки эффективности финансирования госпрограмм субъекта РФ предлагается определить возможные формулировки результатов оценки программного финансирования (табл. 7). Это позволит разграничить понятия «эффективность» и «результативность» согласно разным сценариям достижения цели финансирования и соответствующего расходования финансовых ресурсов.
Так, очевидно, что, если цель не достигнута (сценарий 1), о результативности и тем более эффективности не может идти речи. В сценарии 2 цель достигнута, но затраты не оцениваются. Данный результат, не учитывающий затраченные ресурсы, определяется «результативностью». В сценарии 3 результат соответствует плановому уровню и свидетельствует об эффективности финансирования. И, наконец, в сценарии 4 достижение ожидаемого результата сопровождается экономией ресурсов. Экономность при
Таблица 7. Возможные результаты оценки финансирования государственной программы Table 7. Possible results of the GP financing assessment
Вариант результата Оценка результата (сценарии)
Не достигнут 1. Безрезультатный
Достигнут, фактические затраты для достижения результата не оцениваются 2. Результативный
Достигнут, фактические затраты соответствуют запланированному уровню 3. Эффективный
Достигнут, фактические затраты меньше запланированного уровня 4.Высокоэффективный
реализации плана финансирования (который, отметим, уже сформирован как финансово оптимальный среди прочих альтернатив) свидетельствует о высокой эффективности финансирования для достижения результата.
На основании изложенного авторы предлагают определять эффективность финансирования государственной программы как степень минимизации финансовых ресурсов, использованных при достижении запланированных конечных результатов реализации государственной программы. Эта минимизация может характеризоваться следующим образом:
1) степенью соответствия фактически осуществленного и запланированного финансирования государственной программы (эффективность финансирования ГП), поскольку это финансирование само по себе ориентировано на эффективное достижение конечных результатов, то есть на минимизацию финансовых ресурсов по сравнению, например, с непрограммной деятельностью;
2) степенью минимизации запланированного финансирования (высокая эффективность финансирования государственной программы), что предполагает повышение эффективности уже запланированного как эффективного способа расходования финансовых ресурсов.
Уместно привести мнение В. Л. Тамбовцева и И. А. Рождественской: «.Если трактовать эффективность как сравнительную характеристику вариантов действий, ведущих к одному и тому же результату, но различающихся издержками, то различий между ней и экономностью обнаружить не удастся... В этом случае на место эффективности выходит экономность, имитирующая эффективность. Следствием такой подмены становится обычно ощутимое падение качества производимых публичных услуг и иных типов продукции госсектора» [Тамбовцев, Рождественская, 2021, с. 30]. И далее: «сведение эффективности к результативности оставляет "за бортом" реформ экономию бюджетных средств, а сведение ее к экономности или использованию в соответствии со сметой расходов ("целевому использованию") на деле порождает ухудшение результатов работы госсектора» [Там же, 2021, с. 31].
Данная позиция подтверждает наши выводы о недопустимости подмены оценки эффективности финансирования государственных программ оценкой результативности, не учитывающей затрат. При этом нельзя согласиться с тем, что эффективность, понимаемая как снижение расходов при достижении заданных результатов, отождествляется с понятием «экономность». По нашему мнению, экономность сама по себе характеризуется сокращением используемых ресурсов без учета достижения, и тем более эффективного достижения, ожидаемых результатов деятельности или реализации госпрограммы. Таким образом, если результативность оценивает результаты без учета затраченных
ресурсов, то экономность характеризует бережливость затраченных ресурсов без учета полученных результатов. Эффективность же, объединяя результативность и экономность, оценивает достижение ожидаемых результатов с учетом минимизации задействованных для этого ресурсов.
Как известно, статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации двояко определяет принцип эффективности использования бюджетных средств: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием объема средств, определенного бюджетом (результативности). В случае финансирования ГП эффективность может продвигаться исключительно от определения заданных результатов к экономии использованных для этого финансовых ресурсов. Обратное направление, или двустороннее движение, в оценке эффективности финансирования создает возможности для различного рода манипуляций при оценивании программных результатов и, соответственно, грозит невыполнением исходных задач разработки ГП и утратой объективности при определении степени их эффективности.
Далее целесообразно выделить виды расходов, составляющих финансирование госпрограммы, в зависимости от их влияния на эффективность этого финансирования (табл. 8).
Таблица 8. Влияние расходов государственной программы на эффективность ее финансирования Table 8. Impact of GP expenditures on its financing efficiency
Вид расходов Характеристика расходов Влияние расходов
Обеспечение деятельности исполнителя государственной программы Направлены на обеспечение текущей деятельности исполнителя государственной программы (выплата заработной платы, материально-техническое обеспечение и др.) Низкое
Обеспечение исполнения полномочий органа власти Предусматривают исполнение государственных полномочий исполнителем государственной программы Низкое
Единовременные расходы Не связаны в достаточной степени с целями государственной программы Среднее
Целевые Обеспечивают достижение цели государственной программы Высокое
Проектные Расходы на реализацию регионального проекта в составе государственной программы (уже отражены в финансировании регионального проекта) Высокое
Предложенная классификация структурных элементов финансирования госпрограмм субъектов Российской Федерации основывается на наличии или отсутствии их взаимосвязи с целями (планируемыми конечными результатами) данных программ. На базе этой классификации можно создать методику оценки эффективности финансирования ГП, в рамках которой учитывается согласованность состава расходов и ожидаемых конечных результатов реализации госпрограммы и применяется метод экспертных оценок.
Указанные результаты целесообразно отбирать из множества целевых показателей ГП. Далее необходимо из общего объема финансирования программы выбрать ту часть, которая обеспечивает достижение этих результатов. Тем самым осуществляется выборка из общего числа разноплановых и разномасштабных целевых показателей - ожидаемых
конечных результатов реализации государственной программы, совокупность которых, как мы обосновали ранее, фактически составляет ее цель. После этого определяется финансирование, согласованное с достижением выявленных истинных конечных результатов реализации ГП.
На этой основе становится возможным построение методики оценки эффективности финансирования государственной программы. Новизна предложенного подхода заключается в том, что предметом оценки становится не массив разнородных целевых показателей и не связанных с ними направлений финансирования, а отобранные и соответствующие дополненным теоретическим представлениям о программном финансировании ожидаемые конечные результаты и обеспечивающие их достижение программные (а не текущие) расходы. Данный подход особенно актуален в настоящее время, когда реализуется множество государственных программ низкого качества.
Заключение
Проблемы и противоречия в области финансирования ГП, отмеченные экономистами, подтверждаются итогами проведенного на конкретных примерах качественного анализа структуры финансирования и ожидаемых результатов госпрограмм. Так, выявлен критически низкий уровень согласованности целеполагания, ресурсной обеспеченности и мероприятий региональной экономической политики.
Целеполагание государственных программ должно стать более конкретным и качественным. Так, следует тщательнее осуществлять декомпозицию целевых показателей «верхнего» уровня. Для повышения качества финансирования ГП, прежде всего его структуры, необходимо отказаться от необоснованного включения в эти документы текущих (а не программных) по своему характеру расходов и мероприятий. В связи с этим целесообразно уточнить методические подходы к формированию проектов ГП, ужесточив требования к составу их финансирования и качеству целеполагания.
Для создания методики оценки эффективности финансирования государственных программ необходимо обеспечить наличие конкретных измеримых ожидаемых результатов (вместо формальных общих целей) и возможность расчета экономии финансовых ресурсов при достижении целей. Сохранение применяемой в настоящее время методики оценки результативности приводит к сохранению низкого качества госпрограмм и, как следствие, получению недостаточно высоких результатов расходования бюджетных средств.
Решение обозначенной исследовательской проблемы позволит более рационально расходовать эти средства и осуществить переход от достижения результатов (результативности) без учета затрат к эффективности финансирования госпрограмм субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, даст возможность направить высвобожденные средства на дополнительные социальные мероприятия, улучшить результаты социально-экономического развития и повысить качество жизни людей.
Источники
Абрамкина С. Р., Владыкина Л. Б., Лукин А. Н. (2019). Использование проектного метода в государственном и муниципальном управлении: от декларирования к результативности // Социум и власть. № 2 (76). С. 37-45.
Аврамчикова Н. Т. (2019). Государственные и муниципальные финансы. Москва: Юрайт. 174 с.
Аньшин В. М., Ильина О. Н. (2013). Управление проектами: фундаментальный курс. Москва: Высшая школа экономики. 624 с.
Афанасьев М. П., Шаш Н. Н. (2014). Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. № 2. С. 48-63.
Барбер М. (2011). Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании. Москва: Высшая школа экономики. 394 с.
Баркова О. И. (2008). Финансовое обеспечение национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»: автореф. ... канд. экон. наук. Волгоград. 26 с.
Брюйн Х., де (2005). Управление по результатам в государственном секторе. Москва: Ин-т комплекс. стратег. исслед. 188 с.
Грей К. Ф. , Ларсон Э. У. (2003). Управление проектами: практическое руководство: пер. с англ. Москва: Дело и Сервис. 528 с.
Дитхелм Г. (2004). Управление проектами: в 2 т. Т. I. Санкт-Петербург: Бизнес-пресса. 400 с.
Езангина И. А., Громышова О. С. (2020). Направления совершенствования системы мониторинга государственных программ социально-экономического развития России // Финансы: теория и практика. Т. 24, № 5. С. 112-127. DOI: 10.26794/2587-5671-2020-24-5-112-127.
Жигалов Д. В. (2009). Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике государственного и муниципального управления // Имущественные отношения в Российской Федерации. № 12 (99). C. 28-45.
Калимуллин Л. В. (2007). Управление социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: автореф. ... канд. экон. наук. Саратов. 23 с.
Канкулова М. И., Иванова Н. Г. (2019). Государственная программа и проектный подход в бюджетном планировании в Российской Федерации // Экономические науки. № 12 (181). C. 13-21. DOI: 10.14451/1.181.13.
Лавров А. М. (2019). Логика и перспективы бюджетных реформ в России: в поисках «оптимальной децентрализации». Москва: Высшая школа экономики. 832 с.
Макашина О. В. (2008). Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. Вып. 1. С. 1-5.
Мастеров А. И. (2019). Программно-целевое бюджетирование как эффективный инструментарий государственных программ // Финансовая жизнь. № 4. С. 85-88.
Наумова Л. В. (2018). Развитие системы финансирования государственных программ в области образования и науки Российской Федерации: автореф. ... канд. экон. наук. Москва. 27 с.
Никитина Е. Н. (2009). Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат: автореф. ... канд. экон. наук. Москва. 24 с.
Стародубровская И. В. (2008). Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. Москва: ИЭПП. 184 с.
Тамбовцев В. Л. (2021). Целевые программы в Российской Федерации как объекты оценки // Управленец. Т. 12, № 2. С. 46-62. DOI: 10.29141/2218-5003-2021-12-2-4.
Тамбовцев В. Л., Рождественская И. А. (2021). Эффективность в государственном секторе: иллюзия понимания и ее последствия // Terra Economicus. Т. 19, № 1. С. 17-35. DOI: 10.18522/20736606-2021-19-1-17-35.
Федотова Г. В. (2013). Программный бюджет в региональном стратегическом планировании // Дайджест-финансы. № 12 (228). С. 29-34.
Фомина Е. А., Ходковская Ю. В. (2017). Финансово-экономические и организационно-правовые формы обеспечения эффективности реализации государственных программ: отечественный и зарубежный опыт // Экономика и управление: научно-практический журнал. № 3 (147). С. 114-119.
Якимова М. Н. (2017). Проект как инструмент реализации государственной политики в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Пермь. 227 с.
Ястребова О. К., Богачева О. В. (2014). Международный опыт программного бюджетирования: общие принципы и модели // Финансы и кредит. № 40 (616). С. 50-59.
Kantsur I. H., Hats L. Ye., Kharchenko T. B., Smahlo O. V., Prokopets L. V. (2020). Application of the program-target method in budget management. International Journal of Management, vol.11, issue 5, pp. 1027-1035. DOI: 10.34218/IJM.11.5.2020.094.
Khan A., Hildreth W. B. (eds). (2002). Budget theory in the public sector. London: Quorum books. 314 p.
Kroll A., Moynihan D. P. (2021). Tools of control? Comparing congressional and presidential performance management reforms. Public Administration Review, vol. 81, issue 4, pp. 599-609. https://doi. org/10.1111/puar.13312.
Miller G. J., Hildreth W. B., Rabin J. (2010). Performance-based budgeting: An ASPA Classic. Taylor and Francis. 504 p. https://doi.org/10.4324/9780429498411.
Min B. H., Oh Y. M., Brower R. S. (2021). The effects of diverse feedback dynamics on performance improvement: A typology of performance feedback signals. Administration & Society, vol. 53, no. 1, pp. 123-157. https://doi.org/10.1177/0095399720933822.
Информация об авторах Князева Елена Геннадьевна - доктор экономических наук, профессор, проректор по дополнительному образованию и профориентационной работе, профессор кафедры финансов, денежного обращения и кредита. Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, РФ. E-mail: keg55@list.ru
Самков Кирилл Николаевич - соискатель кафедры финансов, денежного обращения и кредита. Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, РФ. E-mail: vokmas@ yandex.ru
■ ■ ■
References
Abramkina S. R., Vladykina L. B., Lukin A. N. (2019). Project management in the system of state and municipal government: Experience, problems and their solutions. Sotsium i vlast = Society and Power, no. 2 (76), pp. 37-45. (In Russ.)
Avramchikova N. T. (2019). State and municipal finance. Moscow: Yurayt Publ. 174 p. (In Russ.)
Anshin V. M., Ilyina O. N. (2013). Project management: A fundamental course. Moscow: HSE University. 624 p. (In Russ.)
Afanasyev M. P., Shash N. N. (2014). Russian budgetary reforms: From programs of social and economic development to state programs of the Russian Federation. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya = Public Administration Issues, no. 2, pp. 48-63. (In Russ.)
Barber M. (2011). Ordered to get results. How the implementation of reforms in the UK public services sector was ensured. Moscow: HSE University. 394 p. (In Russ.)
Barkova O. I. (2008). Financial support of the national project "Affordable and comfortable housing for the citizens of Russia". Abstract of Cand. econ. sci. diss. Volgograd. 26 p. (In Russ.)
Bruijn H., de (2005). Managing performance in the public sector. Moscow: Institute of Complex Strategic Research. 188 p. (In Russ.)
Gray C. F., Larson E. U. (2003). Project management: The managerial process. Moscow: Delo i Servis Publ. 528 p. (In Russ.)
Diethelm G. (2004). Project management. Vol. I. Saint Petersburg: Biznes-pressa Publ. 400 p. (In Russ.)
Ezangina I. A., Gromyshova O. S. (2020). Directions for improving the monitoring system of state programs of socio-economic development of Russia. Finansy: teoriya i praktika = Finance: Theory and Practice, vol. 24, no. 5, pp. 112-127. DOI: 10.26794/2587-5671-2020-24-5-112-127. (In Russ.)
Zhigalov D. V. (2009). Application instrument based budgeting result in practice of state and municipal administration. Imushchestvennye otnosheniya v Rossiyskoy Federatsii = Property Relations in the Russian Federation, no. 12 (99), pp. 28-45. (In Russ.)
Kalimullin L. V. (2007). Management of the socioeconomic system of the subject of the Federation on the basis of target program budgeting: Theory, experience, directions of development. Abstract of Cand. econ. sci. diss. Saratov. 23 p. (In Russ.)
Kankulova M. I., Ivanova N. G. (2019). Government programme and project approach in budget planning in the Russian Federation. Ekonomicheskie nauki = Economic Sciences, no. 12 (181), pp. 13-21. DOI: 10.14451/1.18113. (In Russ.)
Lavrov A. M. (2019). The logic and prospects of budget reforms in Russia: In Search of "Optimal Decentralization". Moscow: HSE University. 832 p. (In Russ.)
Makashina O. V. (2008). Result-oriented budgeting. Vestnik IGEU = Vestnik of Ivanovo State Power Engineering University, issue 1, pp. 1-5. (In Russ.)
Masterov A. I. (2019). Performance budgeting as a tool to nurture economic growth in Russia. Finansovaya zhizn = Financial Life, no. 4, pp. 85-88. (In Russ.)
Naumova L. V. (2018). Development of the system of financing government programmes in the field of education and science of the Russian Federation. Abstract of Cand. econ. sci. diss. Moscow. 27 p. (In Russ.)
Nikitina E. N. (2009). Organisation of financing of the municipal education system based on performance-based budgeting. Abstract of Cand. econ. sci. diss. Moscow. 24 p. (In Russ.)
Starodubrovskaya I. V. (2008). Performance-based budgeting at regional and municipal levels: approaches and recommendations. Moscow: IEPP Publ. 184 p. (In Russ.)
Tambovtsev V. L. (2021). Targeted programs in the Russian Federation as a matter for evaluation. Upravlenets = The Manager, vol. 12, no. 2, pp. 46-62. DOI: 10.29141/2218-5003-2021-12-2-4. (In Russ.)
Tambovtsev V. L., Rozhdestvenskaya I. A. (2021). Efficiency in public sector: illusion of comprehension and its consequences. Terra Economicus, vol. 19, no. 1, pp. 17-35. DOI: 10.18522/2073-6606-202119-1-17-35. (In Russ.)
Fedotova G. V. (2013). Programme-based budget in regional strategic planning. Daydzhest-finansy = Digest Finance, no. 12 (228), pp. 29-34. (In Russ.)
Fomina E. A., Khodkovskaya Yu. V. (2017). Financial and economic and organizational and legal forms of ensuring the effectiveness of the implementation of state programs: Domestic and foreign experience. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskiy zhurnal: nauchno-analiticheskiy zhurnal = Economics and Management: Scientific and Practical Journal, no. 3 (147), pp. 114-119. (In Russ.)
Yakimova M. N. (2017). The project as a tool for the implementation of state policy in modern Russia. Cand. polit. sci. diss. Perm. 227 p. (In Russ.)
Yastrebova O. K., Bogacheva O. V. (2014). The international experience of program budgeting: General principles and models. Finansy i kredit = Finance and Credit, 40 (616), pp. 50-59. (In Russ.)
Kantsur I. H., Hats L. Ye., Kharchenko T. B., Smahlo O. V., Prokopets L. V. (2020). Application of the program-target method in budget management. International Journal of Management, vol.11, issue 5, pp. 1027-1035. DOI: 10.34218/IJM.11.5.2020.094.
Khan A., Hildreth W. B. (eds). (2002). Budget theory in the public sector. London: Quorum books. 314 p.
Kroll A., Moynihan D. P. (2021). Tools of control? Comparing congressional and presidential performance management reforms. Public Administration Review, vol. 81, issue 4, pp. 599-609. https://doi. org/10.1111/puar.13312.
Miller G. J., Hildreth W. B., Rabin J. (2010). Performance-based budgeting: An ASPA Classic. Taylor and Francis. 504 p. https://doi.org/10.4324/9780429498411.
Min B. H., Oh Y. M., Brower R. S. (2021). The effects of diverse feedback dynamics on performance improvement: A typology of performance feedback signals. Administration & Society, vol. 53, no. 1, pp. 123-157. https://doi.org/10.1177/0095399720933822.
Information about the authors
Elena G. Knyazeva, Dr. Sc. (Econ.), Vice-Rector for Further Education and Career Guidance Counselling, Prof. of Finance, Money Circulation and Credit Dept. Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia. E-mail: keg55@list.ru
Kirill N. Samkov, Applicant for Candidate Degree of Finance, Money Circulation and Credit Dept. Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia. E-mail: vokmas@yandex.ru
© Князева Е. Г., Самков К. Н., 2023
