CC BY
49
ОТ ПОЛЯРИЗОВАННОГО К СБАЛАНСИРОВАННОМУ РАЗВИТИЮ (возвращаясь к наследию акад. Ю.В. Яременко)1
Мы дошли до сильной деградации в основном потому, что непростительно пренебрегали человеческой компонентой нашего производства, долго эксплуатируя и разрушая наш трудовой потенциал.
Роковую роль сыграло для нас резкое повышение мировых цен на нефть в 70-е годы. Результатом стало развитие экономики не через внутреннюю структурно-технологическую перестройку, а путем крупномасштабных закупок по импорту.
Ю.В. Яременко
Научные основы реформирования советс/кой экономики. Ю.В. Яременко развил подход к экономике как пирамидальной технологической структуре, в которой нижнему уровню соответствуют массовые ресурсы - дешевые, доступные, но дающие низкую отдачу, а верхнему - более производительные, но и более дорогие качественные ресурсы. По существу, он подчинил понятие функционирования экономики («горизонтали обменов»), лежащее в основе ее рыночной теории, понятию экономического развития («вертикали научно-технического прогресса») как восхождения по ступеням технологического уровня. Это было сделано с помощью двух новых понятий - «замещение» и «компенсация», встраивающих множество ресурсных обменов в континуум научно-технического прогресса.
Пространство ресурсных сделок, формально равноправных и определяемых в неоклассической теории одним и тем же термином «замещение» (substitution), Ю.В. Яременко разделил на два класса принципиально различных операций и генерируемых ими макропроцессов. Словом «замещение» обозначается теперь только первый класс сделок - замена массовых ресурсов качественными в соответствии с направленностью научно-технического прогресса. Противоположный процесс - замена недостающих качественных ресурсов массовыми, - объективно противостоящий техническому прогрессу, Ю.В. Яременко обозначает словом «компенсация». Соотношением этих двух процессов - замещения и компенсации - определяется общее направление развития экономики (замещение - интенсивный путь; компенсация - экстенсивный). Иными словами, формально единый экономический рост осуществляется в реальности через взаимодействие двух качественно различных и даже противоположных технологических составляющих.
С задачей балансирования этих двух процессов не справлялась советская экономика: попытки форсировать рост гражданского сектора экономики в условиях, когда высокие технологии были жестко локализованы в оборонной промышленности, привели, как известно, к его деградации и огромному перепотреблению первичных ресурсов2. Сегодня с ней не справляется и российская
1 Анализу научного наследия акад. Ю.В. Яременко была посвящена работа [1], отдельные выдержки из которой будут использованы в данной статье.
2 «Исчерпался источник трудовых ресурсов — крестьянство, вырубили лес, выбрали наиболее доступные источники минерального сырья, быстро падало плодородие почв, все более критической становилась экологическая ситуация» [2, с.103].
3
экономика : технологическим прогресс ограничен в основном рамками «валютного уклада», а в остальных отраслях - обрабатывающей промышленности, сельском хозяйстве, социальных услугах - словом модернизация обозначаются, главным образом, институциональные нововведения - «проведение реформ».
Понятно, что при таком взгляде на экономику меняются и представления об экономической политике. Резко критикуя советскую систему, Ю.В. Яременко никогда не делал из этого радикальных выводов в духе «созидательного разрушения». Наоборот, он всячески подчеркивал необходимость отношения к экономике как к живому организму4, базирования реформы на знании ее внутреннего устройства. По существу, им был сформулирован принцип3 соответствия институциональных изменений ресурсно-структурной среде.
Что касается целей экономической политики, то главной из них должно стать преодоление технологической неоднородности экономики. «Страна с полной занятостью, - писал Ю.В.Яременко, - ориентированная на средние технологии, в целом даст гораздо более высокую производительность труда и гораздо более высокие показатели доходов на душу населения, чем экономика, поляризованная между высокопроизводительным и низкопроизводительным трудом» [2, с. 312]6. И напротив, результатом поляризованного развития становится появление лишь отдельных «островов благополучия». «Вся остальная экономика будет находиться на чрезвычайно низком уровне: низкая оплата труда, низкие технологии и соответствующая им ментальность» [2, с. 237].
Именно такой, поляризованной была советская экономика, на одном из полюсов которой - в ВПК - «были сосредоточены уникальные экономические ресурсы, огромные производственные, интеллектуальные мощности, а другой полюс представлял собой почти вырожденное пространство7» [2, с. 119-120]. Но была и возможность выйти из этого тупика, «трансформировать военную мощь в экономическую» [2, с. 16]8 путем направления в гражданские отрасли качественных инвестиций, генерируемых ВПК9. Ведь без опоры на резервы ВПК «база для модернизации нашей экономики окажется весьма слабой» [2, с. 236].
Проблема, однако, в том, что сами по себе военные технологии - это еще не инвестиции. Более того, руководство предприятий ВПК, как и всех предприятий вообще, заботится не о развитии другого (в данном случае гражданского) сектора, а прежде всего о собственном выживании"'0 Поэтому правильным решением проблемы является конверсия.
К сожалению, позиция Ю.В.Яременко по этому вопросу осталась до такой степени непонятой, и ему так часто приписывают взгляды, прямо противоположные его собственным, что придется прибегнуть к еще
3 Достаточно привести название первого раздела доклада Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН, посвященного хозяйственным итогам 2004 г.: «Итоги года: рост без развития» [3].
4 Критикуя российских реформаторов, он писал: «Проблемы адекватности намечаемой реформы живой экономике для них не существовало» [2, с. 75].
5 «Создание новых хозяйственных институтов, — писал Ю.В. Яременко, — не может идти дальше, чем это позволяет сегодня состояние нашего производственного и технологического потенциала» [4, с. 10]. Отметим, что аналогичную точку зрения развивает новосибирский экономист Г.П. Литвинцева [5].
6 «Иметь много не очень качественной, но все же приемлемой продукции для страны лучше, чем резко перейти на западные стандарты, утратив при этом значительную часть своего производственного потенциала и вызвав массовую нищету и безработицу» [2, с. 18].
7 «Гражданская промышленность начала свое фиктивное развитие на пустом ресурсном пространстве» [2, с. 29].
8 «Усиление экономической мощи может быть достигнуто у нас только при условии модернизации гражданского производства» [2, с. 83].
9 «Военная промышленность должна была стать источником качественных инвестиций, позволяющих приступить к восстановлению деградировавших отраслей гражданской промышленности» [2, с. 119].
1 «Предприятия ВПК запрограммированы на сохранение своей специализации, так как с ней связаны гарантии бюджетного финансирования [2, с. 126]. Они не могут решать такие масштабные и несвойственные им задачи, как поддержание народнохозяйственного равновесия, технологическая трансформация и модернизация гражданских отраслей».
одной довольно длинной цитате. «Смысл конверсии, - писал Ю.В. Яременко, - не в том, чтобы использовать оборонные предприятия для производства гражданской продукции, а в том, чтобы попытаться использовать ресурсы11 (курсив наш — О.П.), сконцентрированные в оборонном секторе, для реструктурирования всей нашей экономики»12. Напротив, «специальное оборудование и специальные технологии, которые сейчас имеются в оборонном секторе, конечно же, нужно в основном выбрасывать, потому что ни на что кроме изготовления оружия они не годны» (курсив наш — О.П.) [2, с. 124-125]. Таким образом, собственно военное производство должно быть сосредоточено на некоторых предприятиях, а на всех остальных — прекращено.
Поскольку сами предприятия и ведомства ВПК, очевидно, не могли быть союзниками в такой конверсии, решением проблемы должна была стать общенациональная программа трансформации производственного аппарата гражданского сектора экономики.
Реальное развитие пошло, как известно, по иному пути. Обвальное падение производства в оборонных отраслях, вызванное резким сокращением оборонного заказа, Ю.В. Яременко оценивал как «национальное бедствие, имея в виду прежде всего разрушение квалифицированной социальной среды» [2, с. 17]. На этом фоне отдельные, наиболее высокотехнологичные предприятия ВПК пытались выжить за счет экспорта. Но «хотя в реализуемых ими проектах можно встретить образцы техники, поражающие воображение, однако никакая комбинация этих проектов не приводит к созданию систем машин в базовых гражданских отраслях» [6, с. 121-122].
В результате никакой конверсии не произошло: «потенциал оборонного сектора расплылся, не принеся практически никакой пользы народному хозяйству» [2, с. 127].
Другим важнейшим направлением экономической политики должно было стать, по Ю.В. Яременко, развитие потребительского сектора13 - производство товаров длительного пользования, строительство жилья и дач, массовая автомобилизация. Научное обоснование этой идеи прошло несколько этапов. Первым стали исследования по межотраслевому балансу. На первый взгляд речь в этих работах шла лишь о системной трактовке плана на технико-экономическом уровне как поддержания пропорциональности межотраслевой системы. Но уже тогда межотраслевой баланс нес в себе революционный смысл планирования от конечных потребностей.
Вторым этапом стала теория или, как ее чаще называли, «система оптимального функционирования экономики» (СОФЭ). В этих работах речь шла уже о перестройке плановой системы в целом и о том, что субстанцией экономических ценностных отношений должна стать общественная полезность (вместо «стоимости» как основы затратного ценообразования). С этим связана не утратившая своей актуальности и сегодня концепция «управления через цены».
Третьим этапом, на котором эта идея воплотилась в комплекс конкретных предложений, стала «Комплексная программа научно-технического прогресса и
„ 14
его социально-экономических последствий» - гигантская прогностическая работа, выросшая на стыке многих дисциплин, в руководстве которой Ю.В. Яременко вместе со своими ближайшими соратниками и друзьями академиками А.И. Анчишкиным и С.С. Шаталиным принимал самое активное участие.
11 Иными словами, предполагалось централизованно перемещать не потоки, а запасы.
12 «Устранение накопившихся деформаций в структуре экономики возможно лишь посредством целенаправленного и комплексного перераспределения ресурсов в технологически отставшие отрасли, концентрации в этих отраслях новейших научно-исследовательских и проектных разработок, создания там производственной базы, обладающей всеми необходимыми составляющими современного производства» [6, с. 15].
13 «При всей необходимости технологических перемещений вверх, — писал Ю.В. Яременко, — первоочередным все же должен был стать процесс обеспечения сформировавшихся стандартов потребления, погашения социального долга населению» [2, с. 130].
14 Эта работа обновлялась каждые пять лет, так что были комплексные программы НТП на 1986-2005 гг. и на 1991-2010 гг.
Таким образом, к концу 80-х годов в работах Ю.В.Яременко и других ведущих отечественных экономистов сформировался оригинальный проект реформирования советской экономики, основанный на идеях конверсии и широкого маневра ресурсами в пользу потребительского сектора, который по аналогии с известной формулой «социальной рыночной экономики» можно назвать «социальной плановой экономикой». Это была вполне современная модель (близкая к кейнсианской), напоминавшая те, которые реализовались социал-демократами, лейбористами и (в США) левым крылом демократической партии. И тем не менее она была отвергнута.
Причину следует искать прежде всего на Западе. Там во второй половине XX в. процессы разбухания издержек - заработной платы, налогов и расходов на окружающую среду - стали серьезно замедлять экспоненциальный рост капитала. (По существу, это было очередное проявление открытого К.Марксом закона тенденции нормы прибыли к понижению.) Ответом на эту угрозу стала, как известно, «неолиберальная революция». Автономизация финансовых рынков от реального сектора'5 позволила значительно ускорить кругооборот капитала и в то же время уничтожила саму возможность равной конкуренции за инвестиции. На смену ей пришла глобальная финансовая монополия'6. В этих условиях идея «социальной плановой экономики» вступала в резкое противоречие с неолиберальной экономической политикой ведущих стран Запада, которые только что «сдали в архив» свою собственную социальную рыночную экономику.
В этой связи уместно еще раз обратиться к наследию Ю.В. Яременко по внешнеэкономическим вопросам. Оно не сводится к работам по Китаю. Нельзя забывать, что Ю.В. Яременко был по образованию специалистом прежде всего по международной экономике'7. И поэтому его суждение по этим вопросам, даже когда он выступает с немодной в век ВТО идеей «умеренной автаркии»'8, конечно же, более весомо, чем стереотипные заверения нынешних идеологов о якобы спасительном значении «открытости без границ» [7].
Мировая экономика понималась Ю.В.Яременко как иерархическая («сословная») система, в формировании которой особую роль играет технологическое лидерство. Это, очевидно, идет вразрез с либеральной доктриной, изображающей мировую экономику как горизонтальное поле конкуренции, на котором все равны. Сегодня степень этого «равенства» постепенно доходит до сознания; все чаще раздаются жалобы на «жесткость» международной конкуренции. Но это лишь эвфемизм, за которым скрывается реальность глобального монополизма. В действительности, именно монополией богатых стран" объясняется то, что итоги этой конкуренции для всех остальных оказываются с каждым годом все более плачевными. Ведь исход такой «конкуренции» всегда известен наперед.
Место России в этой глобальной системе жестко определено: 1) ее сырьевой специализацией и 2) периферийным положением по отношению к международным финансовым рынкам [9, с. 444].
Какие технологии реформирования были применены и что из этого вышло. Вместо модели «социальной плановой экономики» были применены, как известно, совсем другие технологии реформирования - «шоковая терапия», «финансово-экономическая модель Международного валютного фонда»20, резкое сокращение оборонного заказа (как суррогат конверсии) и др. Причем в России речь идет даже не просто о неолиберальной экономической политике2', а об особом ее варианте,
при котором система институтов жестко запрограммирована на реализацию
22
экспортно-сырьевого сценария развития .
'5 Еще в 1997 г. на рынке обращались ценные бумаги с номинальной стоимостью, равной 360 трлн. долл., что примерно на порядок превышало годовой продукт всех стран мира.
16 Достаточно сказать, что США — страна, самая богатая капиталом, уже на протяжении многих лет являются в то же время и крупнейшим его импортером.
'' В 1953-1958 гг. он учился на отделении зарубежной экономики экономического факультета МГУ.
18 В другом месте он писал: «Потери (российской экономики — О.П.) от автаркии меньше, чем от
либерализации» [2, с. 177].
19Механизмы этого коллективного монополизма основательно изучены, например, в работе [8]. 2,0 Суть финансово-экономической модели МВФ, принятой правительством РФ еще в 1992 г., — приведение денежной массы к объему, равному экспортному потенциалу страны, исчисленному в долларах. Практически это означает обязательство правительства при определении потребной массы денег не учитывать товары, производимые для внутреннего потребления (не включать их в обычную формулу расчета потребной денежной массы стоимостью всех товаров, поделенной на скорость оборота денежной единицы). Понятно, что для России, большая часть экономики которой была и остается глубоко автаркичной, это особенно болезненно [10, с.
7].
2 Основные недостатки этой модели известны давно: в концентрированной форме их представил еще в 1983 г. в Journal of Economic Issues один из лидеров неокейнсианской школы Альфред Эйхнер (русский перевод этой работы опубликован в книге [11]. Из недавних работ можно отметить [12, 13]. В работе [13] объектами критики стали, в частности, такие «священные коровы» неолиберализма (теперь и российского), как снижение налогов (как якобы самый надежный ускоритель экономического роста) и накопительные пенсии.
22 Напомним, что Ю.В. Яременко, наоборот, рассматривал в качестве ведущего ресурса российской экономики не сырье, а научно-производственный потенциал ВПК. Но реализация этой идеи требовала усилий, а бюрократия предпочитает более легкие пути, в чем ее и поддержали неолибералы с их восхитительным лозунгом «уменьшать вмешательство государства в экономику!».
Это утверждение можно доказать. В конце 90-х годов учеными Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН (рук. - А.Р. Белоусов) был составлен своеобразный каталог направлений экономической и социальной политики, которые в наибольшей мере отвечали бы интересам экспортного сектора [14]. Это не было умозрительным построением: все соответствующие предложения выдвигались еще раньше представителями самих отраслей-экспортеров (в частности, О. Дерипаской). Их суть проста: экспортный сектор надо разгрузить от «потерь», связанных с высокими налогами и низкими внутренними ценами на сырую нефть и природный газ.
Приведем основные элементы этого сценария (рис. 1).
Рис. 1. Структурные связи модели экспортно-ориентированного роста
Первое. Снижение ставок налога на добавленную стоимость и налога на прибыль (уже реализовано).
Второе. Отмена экспортных и сокращение импортных пошлин (частично реализовано и получит новый импульс при вступлении России в ВТО).
Третье. Снижение социальной нагрузки на экспортные предприятия. Речь идет не столько об их собственных социальных расходах (хотя и о них тоже), сколько об «общей» социальной нагрузке, создаваемой налогами.
Четвертое. Реструктуризация инфраструктурных монополий, расчленение их на конкурирующие звенья (как путь к снижению тарифов на услуги для предприятий-экспортеров).
Пятое. Ускоренное банкротство «неконкурентоспособных» предприятий (что уменьшит внутреннее потребление энергоносителей и позволит направить высвобожденные ресурсы на экспорт).
Шестое. Поддержание низкого валютного курса (для стимулирования экспорта). Это возможно только в условиях низкой инфляции, а значит, на весь период до 2010 г. должна сохраняться жесткая денежная политика.
Седьмое. Ограничение заработной платы и потребления (чтобы увеличить доходы предприятий).
Восьмое. Привлечение иностранных инвестиций.
Девятое. Реструктуризация внешнего долга, обслуживание которого также мешает снизить налоговую нагрузку на экспортеров.
Отметим, что из этих стратегий «с точностью до наоборот» реализовалась только одна: снижение цен на услуги естественных монополий. Причина -произошедшее уже после дефолта сращивание естественных монополий с экспортным сектором в единую супермонополистическую структуру - «элитную экономику» [15]. Не удалась (хотя здесь вернее было бы сказать, не понадобилась -из-за стремительного роста цен на нефть) реструктуризация внешнего долга. Тем не менее
в целом несомненным фактом является развитие российской экономики именно по
23
данному - экспортно-сырьевому сценарию .
Но если институциональная структура российской экономики жестко приспособлена к реализации экспортно-сырьевого сценария, то было бы по меньшей мере наивно ожидать от нее успешного выполнения каких-либо иных задач, будь то ускорение экономического роста, борьба с бедностью или переход от сырьевого развития к инновационному. Достижению всех этих целей она может только помешать.
Сейчас эту реальность стараются не замечать. С этим связана опасность «номинального изменения приоритетов», на которую когда-то указывал Ю.В. Яременко24. Таким номинальным изменением могут стать призывы «форсировать переход к инновационному сценарию» в условиях, когда экономика запрограммирована на экспортно-сырьевое развитие, и этой же цели служат проводимые реформы, реализация которых неизбежно растянется еще на несколько лет.
Вывод ясен. Если мы действительно хотим ускорить экономический рост, ликвидировать бедность и перейти от сырьевого развития к инновационному, необходимо уже сегодня начать создание институциональной системы, которая служила бы достижению именно этих целей.
Чтобы представить себе свойства этой системы, обратимся к книге проф. Массачусетского технологического института Л.Туроу [12]. В условиях инновационного развития, - пишет он, - главными сферами инвестирования станут наука, образование и инфраструктура. Но инвестиции в эти отрасли окупаются очень медленно и уже поэтому малопривлекательны для частного капитала. Поэтому главным стимулом роста в будущей экономике должны стать общественные инвестиции. Сейчас их источники в российской экономике подорваны: в результате приватизации25 подавляющая часть инвестиционных ресурсов общества оказалась сосредоточенной в частном секторе. Но это значит, что основное направление институциональных преобразований последних полутора десятилетий было выбрано неудачно: успешно решая краткосрочные задачи развития торговли и строительства элитного жилья, оно оказалось бесплодным с точки зрения общей модернизации экономики.
Не лучше обстоит дело и с реформами социальной сферы, которые вице-президент РАН акад. А.Д. Некипелов назвал «примитивными» и «опасно резкими»
23 О том, что «в первую очередь будут реализованы частные интересы производственных групп, занимающихся добычей сырья», писал и Ю.В. Яременко, связывая с этим необходимость выработки народнохозяйственной стратегии.
24 Тогда речь шла об ускорении развития гражданского сектора экономики. Для решения этой задачи постановлениями съездов КПСС и пленумов ЦК КПСС «выделялись растущие объемы инвестиций. Однако реальное распределение ресурсов оставалось прежним...» [2, с. 109].
25 Установка на приватизацию развилась из общих соображений о превосходстве частной экономики над государственной. Но при этом упускалось из виду, что смешанная экономика превосходит обе эти формы.
[16]. Сейчас больше всего говорят о монетизации льгот. С ней действительно связаны непростые проблемы, такие как повышение налогов26 и вытеснение бюджетных инвестиций текущими расходами27. Но гораздо хуже общая установка на коммерциализацию и приватизацию социальной сферы. Она неверна теоретически, потому что речь идет об отраслях, реализующих права человека, к которым меркантилистская логика неприменима в принципе. И она вредна практически, потому что демонтаж общедоступных28 систем образования, здравоохранения и культуры лишает Россию одного из ее главных конкурентных преимуществ.
Ставится вопрос: но, может быть, решение этих проблем - лишь вопрос времени? И надо только подождать, пока рынок выведет нас из кризиса? Увы, это нереально, потому что, как доказал Ю.В. Яременко, технологическая неоднородность экономики означает несуществование системы цен рыночного равновесия. Либерализация таких экономик ведет только к дурной бесконечности волнообразных ценовых колебаний.
Именно это случилось в 1992 г., когда российскую экономику практически единовременно попытались перевести с «плохих» советских на «хорошие» мировые цены. Это изменение структуры цен привело, как и предсказывал Ю.В. Яременко, «к разорению целых секторов экономики... многие жизненно важные с народнохозяйственной точки зрения предприятия оказались финансовыми банкротами» [2, с. 172-173]. И причина здесь не только в технологических и структурных изъянах советской экономики, но и в том, что на мировом рынке место выравнивания цен давно заняла система глобального ценового диспаритета29 - когда в странах за пределами «золотого миллиарда» высоко оцениваются только товары, производимые на экспорт, и очень низко - товары, производимые для внутреннего потребления30. И «чем дальше мы смещаемся от исходной структуры цен, которая соответствует технологической структуре нашего производства, тем сильнее будут инфляционные импульсы»
[2, с. 166]. Это означает, что главными причинами инфляции в России являются не избыток денежной массы и даже не монополизм, а невоспринимаемые российской экономикой изменения структуры цен31. А ведь именно цены - по цепочке «доходы -сбережения - инвестиции» определяют будущее отраслей и регионов.
Путь к восстановлению долгосрочной управляемости социально-экономическим развитием. Утрата возможностей, связанных с «глубокой конверсией», не отменяет открытых Ю.В. Яременко закономерностей структурно-технологического развития. Она лишь заставляет переключить внимание с использования уже
26 То, что у нас эту проблему даже не заметили, объясняется, конечно, ростом цен на нефть.
27 [12, с. 156]. В то же время нельзя забывать, что применительно к той иерархической системе распределения, которая сложилась у нас в советские годы, «постепенная денатурализация («монетизация»)... позволяла естественным образом подойти к денежному хозяйству» [2, с. 131].
8 Справедливости ради отметим, что и в советские времена доступ к этим системам был неравным: скажем, сельские жители были обеспечены социальными услугами намного хуже, чем горожане. Однако в 90-е годы «круг людей, которым придется теперь жить вне системы социальных гарантий, резко увеличился» [2, с. 112].
29Конечно, есть и исключение — торговля «биржевыми товарами», такими как нефть. Но если говорить о мировой товарной торговле в целом, то, безусловно, прав Л.Туроу, когда он пишет: «В экономике и динамике реального мира никогда не устанавливается мировое равновесие равной заработной платы и равной нормы прибыли» [12, с. 87].
00 В этих условиях «введение свободного валютного курса ничего полезного с собой не несет... Более того, оно «расшатывает внутреннюю структуру цен, стимулируя постоянный отрыв цен на сырье от цен на продукцию обрабатывающей промышленности, чем и запускается мотор инфляции» [2, с. 156]. 3 «Нам нужны такие внутренние цены, которые позволили бы создать условия для достаточно
эффективной работы отраслей со средними технологиями — эффективной, по крайней мере, в рамках внутреннего обмена» [2, с. 312]. Что касается опасений «перегрева» экономики, то уместно напомнить замечание Ю.В. Яременко о том, что кроме «проинфляционного» существует и «антиинфляционное» инвестирование, способствующее наполнению рубля — инвестирование качественных ресурсов.
готовых качественных ресурсов, локализованных в оборонно-промышленном комплексе, на механизмы их воспроизводства. И здесь на первый план выходят регионы.
Ю.В. Яременко всегда проявлял живейший интерес к этой сфере. «Задача для нас, - писал он, -... заключалась в формировании. самовоспроизводящейся социальной и жизненной среды (товары длительного пользования, жилье, рекреация), в которой действовали бы стабильные мотивации, влияющие на механизм экономической динамики" [2, с. 146]. Иными словами, упор должен быть сделан не на повышение заработной платы, а на развитие социальной и экологической инфраструктуры. Прообразом такой среды были для него крупные города: «Там создавалась некая целостная среда с определенными стандартами жизни - жилищными и потребительскими» [2, с. 128]. Но, тут же замечал он, «путь возрождения страны проходит не только через центры, но и через подъем малых и средних городов с помощью строительства местной дорожной сети, децентрализации экономической и культурной жизни» [2, с. 142]. Особое внимание он уделял региону-соседу Китая - Дальнему Востоку, связывая его будущее не с добычей сырья, а с развитием обрабатывающей промышленности [2, с. 314].
Сейчас для пространственной системы России характерна резкая неоднородность. При этом в относительно благополучных районах - топливно-сырьевых, металлургических и торгово-финансовых - живет всего 1/5 населения. Такое положение в экономике регионов серьезно затрудняет решение задачи удвоения ВВП к 2010 г. Потому что бедность регионов, застывая в формах низкого спроса и низкой производительности труда, не позволяет им выполнять свою
32
главную задачу - воспроизводство качественных ресурсов .
Сейчас эту проблему предлагают решать либерализацией ресурсных потоков, «снятием барьеров» на пути «свободного» движения товаров, капитала и рабочей силы. Должны же, рассуждают такие экономисты, товары, капитал и рабочая сила перетекать оттуда, где их много, туда, где их меньше, а значит, предельный доход на их единицу при прочих равных условиях выше. Но вот как раз этого равенства прочих условий нет и в помине. И в результате, перелив ресурсов у нас давно носит не выравнивающий, а центростремительный характер, т.е. ресурсы текут не из богатых районов в бедные, а наоборот, из бедных в богатые. Скажем, мигрантов сильнее всего притягивают и без того густонаселенные Москва и Московская область. И в них же устремляются самые большие финансовые потоки33.
Значит ли это, что именно данные тенденции надо поддерживать? Здесь обнаруживается, пожалуй, самый большой изъян неолиберальной политики. Ее основной принцип «laissez faire, laissez passer» (в вольном переводе с французского: «пусть все идет, как идет») противоречит кибернетическому принципу отрицательной обратной связи («любые переменные системы в ответ на внешние возмущения изменяются в направлении их компенсации») и представляет собой, по существу, попытку управлять, опираясь на положительные обратные связи.
Конечно, в этой ситуации возникает вопрос о проведении сильной региональной политики. Но о какой силе может идти речь, если в 2004 г. объем текущей поддержки регионов34 в России был примерно в 9 раз больше объема их инвестиционной поддержки33? Такая политика заведомо слабая, типичная политика «затыкания дыр».
По-настоящему сильная региональная политика должна ставить во главу угла задачи развития. Ведь именно регионы и города являются главными генераторами качественных ресурсов, прежде всего человеческого потенциала. В разных странах
32 «Важнейшая функция регионов — организация воспроизводства ресурсов — трудовых, капитальных,
природных, организационных (предпринимательских) и информационных (научно-технических)» [17]. 3 Это связано с уже упомянутым явлением виртуализации мировой экономики — втягивания финансовых ресурсов в глобальный кругооборот спекулятивного капитала. При этом деньги российских корпораций (главным образом, сырьевых), покидая регионы, частично оседают в Москве и в федеральном бюджете (посредством централизации налоговых доходов), что кардинально меняет условия формирования бюджетного пространства.
34 Сумма фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
35 Ассигнования на реализацию федеральных целевых программ регионального развития.
эта их деятельность называется по-разному: во Франции - обустройство территории (aménagement du territoire), в Германии - пространственное планирование (Raumplanung) и формирование штандортов, в англо-саксонских странах - «физическое планирование» и т. д.
В России экономика регионов и городов стала сегодня ареной острой идейной борьбы. Сразу несколько авторов выступили с предложением сконцентрировать ресурсы в небольшом числе «регионов-локомотивов», а остальные территории предоставить своей участи. Но предложение это, по меньшей мере, запоздало: ведь богатые (относительно) районы уже есть - это Москва и Тюменская область, и никаких особых выгод российской экономике в целом это не дает. Да и само слово «локомотивы» здесь вряд ли уместно: ведь настоящие локомотивы не загоняют вагоны в тупик, чтобы носиться по путям в гордом одиночестве.
Сейчас в ряде регионов (Москва и Санкт-Петербург, Свердловская, Томская область и др.) предпринимаются попытки возобновить разработку долгосрочной стратегии развития. Это не случайно: именно регионы и города являются сегодня
36 т-.
главными носителями долгосрочного подхода к управлению . Его сердцевину образует взаимодействие экономического роста с ресурсными ограничениями37, которое касается: изменений в использовании ресурсов; организации их воспроизводства.
Первая из этих проблем возникает в связи с перспективой истощения в ближайшие 15 лет разведанных запасов нефти и некоторых других полезных ископаемых, о которой говорил на заседании правительства осенью 2004 г. министр природных ресурсов РФ Ю.П. Трутнев. Ориентиром для ее решения могла бы стать, по нашему мнению, модель, предложенная на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы комплексного использования низконапорного газа в устойчивом развитии социальной сферы газодобывающих районов» (Надым, март 2003 г.) специалистами администрации Ямало-Ненецкого АО и ОАО «Газпром». Суть этой модели3^ - переход от экспортно-ориентированной экономики добычи богатого газа к регионально-ориентированной экономике добычи и переработки глубинного и низконапорного газа. Но она применима не только к минеральным, но и к биоресурсам, т. е. к сельскому, лесному и рыбному хозяйству. И в любом случае - идет ли речь об отработке месторождений нефти и газа, об эксплуатации оленьих пастбищ на Севере или запасов камчатского краба на Дальнем Востоке - необходимым условием оптимизации принимаемых решений (перевода отраслей и регионов в режим устойчивого функционирования) становится отказ от критерия краткосрочного максимума прибыли.
Вторая проблема - воспроизводство ресурсов. Здесь главным направлением политики должно стать развитие инфраструктуры39. В отличие от США в России нет единого статистического определения этой сферы. Поэтому придется ограничиться примерами по отдельным отраслям.
Спрашивается: можно ли представить себе падение инвестиций в дорожное строительство на самом пике автомобилизации всего за два года (2001 и 2002 гг.)
36 Центральному правительству это мешает делать слишком сильная зависимость от международных <финансовых рынков.
7 Это особенно очевидно в экологии. Ведь как бы ни были велики отрицательные последствия принимаемых сегодня решений, через 50 или 100 лет их текущая оценка, рассчитанная на основе нынешней процентной ставки, равна (практически) нулю.
38 Не касаемся здесь ни конкретных деталей этой модели, ни многих других важнейших вопросов, таких, например, как долгосрочная организация территориальных ресурсов с использованием географических информационных систем (ГИСов).
39 У нас сейчас нет единого статистического определения этой очень важной сферы. Поэтому было бы полезно, по примеру США (имеется в виду используемое у них в бюджетной статистике понятие «public works» — общественные службы и сооружения), выработать российский аналог этого понятия.
на 40%40? Представить нельзя, но в жизни именно так и получилось. Причина -ликвидация (в 2001 г.) Федерального дорожного фонда. В результате ввод дорог с твердым покрытием снизился по сравнению с 1995 г. (рис. 2) более чем вдвое, при том что парк автомобилей за это время почти настолько же вырос41.
Второй пример - коммунальные сети. Их ввод уменьшился по сравнению с 1990 г.: по водопроводу и канализации - в 5 раз, а по тепловым сетям - в 7 раз (рис. 3). Износ основных фондов достиг, по оценке Госстроя РФ42, 60%. Результат -огромные потери тепла (37%) и воды (30%), рост числа аварий.
Причины этого спада - сокращение трансфертов, централизация налоговых доходов, перенос ряда расходных полномочий на уровень субъектов Федерации. Эти процессы больнее всего ударили именно по бюджетным инвестициям. В большинстве регионов они свернуты. Одно из немногих исключений - Москва. Но и ей попытка спасения инвестиционной программы обходится дорого: по обеспеченности бюджетных расходов собственными налоговыми доходами Москва сместилась в списке субъектов РФ на отнюдь не почетное 21-е место.
Ед. Тыс. км
Рис. 2. Ввод автомобильных дорог с твердым покрытием (-Д-) и обеспеченность населения легковыми автомобилями на 1000 чел. ( □ )
40 Почти в два раза (с 2,9% в 2000 г. до 1,5% в 2003 г.) снизилась доля дорожного хозяйства в ВВП.
41К тому же недофинансирование дорожного хозяйства, резко увеличивая потребность в дорогостоящем ремонте (rehabilitation) дорог, закрывает возможность перевода отрасли на более экономичную модель поддержания (maintenance) их в рабочем состоянии.
42 С 2004 г. — Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Министерства промышленности и энергетики РФ.
Инфраструктура - одна из самых капиталоемких сфер экономики. Поэтому для ее развития необходимо привлечение в территориальные бюджеты43 достаточного количества инвестиций. Задача эта некоторое время успешно решалась: с 1998 по 2000 г. объем и доля территориальных инвестиций быстро росли. Продолжению этого позитивного процесса помешали, однако, установки правительства на снижение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП и сокращение доли территориальных бюджетов в налоговых доходах44. В результате в структуре консолидированных бюджетов субъектов РФ (2003 г.) федеральные налоги составляют 79,8% общей суммы их налоговых доходов, региональные - 16,2, а местные - всего 3,9%. (Удельный вес местных налогов и сборов в бюджетах большинства муниципальных образований не превышает 3-5%, а во многих сократился до 1%.) В этих условиях региональные и местные власти фактически утратили возможность самостоятельно развивать свои территории. Это неправильно, потому что регионы и города представляют собой новый, принципиально более высокий тип институтов, ориентированный в отличие, например, от транснациональных корпораций, не на одностороннюю максимизацию прибыли, а на достижение баланса экономических, социальных и экологических целей и ценностей. И урезать их ресурсы даже по сравнению с тем крайне низким уровнем, который у нас был, значит заведомо ухудшать результаты функционирования социально-экономической системы в целом.
Однако сейчас, по-видимому, появляется возможность изменить это положение. Имеются в виду установки новых правительственных программ на «усиление целевой ориентации бюджетной политики» и «расширение программного компонента бюджета». Конечно, до реализации этих установок пока еще очень далеко: в проекте бюджета 2005 г. доля расходов на финансирование целевых программ остается практически той же, что и в 2004 г., и по сравнению с развитыми странами - крайне низкой.
Так, общий плановый объем расходов по Федеральной адресной инвестиционной программе в 2005 г. составит всего 199,1 млрд. руб. Это 6,5% совокупных расходов федерального бюджета и 1,1% прогнозируемого ВВП. Да и из них лишь 70,9% (141,2 млрд. руб. - 4,6% совокупных расходов федерального бюджета и 0,8% прогнозируемого ВВП) приходятся на собственно программную часть.
Несмотря на это, ставится задача перейти к «распределению основной части бюджетных средств между целевыми программами». В свете вышесказанного это означало бы рост на порядок их доли в бюджете. И это в условиях, когда все предшествующие 13 лет финансирование государственных программ сокращалось, и все российские учреждения и кадры сейчас запрограммированы на продолжение этой тенденции.
Преодолеть эту инерцию будет нелегко. Потребуются изменения как в работе с программами, так и в организации бюджетной системы.
Что касается работы с программами, то наиболее остро стоит сейчас вопрос об их экспертизе. Министерством экономического развития и торговли РФ разработано «Положение по оценке федеральных целевых программ в 2005 г.». В его основу положена идея «рейтингования» программ, т. е. сравнения их по степени соответствия набору формальных требований, которые предъявляет к программам МЭРиТ как организация-координатор. Но это не отражает вклада программ в решение народнохозяйственных и социальных проблем (здесь незаменимым инструментом остается мониторинг регионального развития). Поэтому никаких выводов, относящихся к межпрограммному распределению ресурсов, из процедуры, предложенной МЭРТ, делать нельзя. Для этого существуют другие критерии и процедуры. Речь идет прежде всего о возобновлении деятельности Экспертного Совета при Правительстве РФ, который и должен стать главным центром анализа и оценки государственных программ социально-экономического развития.
43 Другим важным каналом должно стать долевое участие предприятий в развитии инфраструктуры.
44 Установка на «достижение минимально возможной налоговой нагрузки» реализуется весьма односторонне: снижаются, в основном, те налоги, которые являются источниками собственных доходов региональных и местных бюджетов.
Нововведения в организации бюджетной системы слишком многообразны, ограничимся лишь некоторыми примерами.
1. В области региональной политики появляется возможность сделать упор не на текущую (как сейчас), а на инвестиционную поддержку территориального развития43.
2. Повсеместность и настоятельный характер проблем инженерной инфраструктуры - водопровода, канализации и теплосетей - делает целесообразной организацию их финансовой поддержки по принципу пропорционального подтягивания отстающих районов к среднероссийскому уровню (как это делается с 2000 г. для трансфертов).
3. Поддержка «региональных кластеров» - территориально-производственных комплексов инновационного типа, опирающихся на «отраслевые стратегии развития».
Мы не разделяем оптимизма председателя Экономического Совета при президенте Дж. Буше-старшем М. Боскина, заявившего как-то: «Безразлично, делает ли какая-нибудь страна картофельные или компьютерные чипсы». В реальности, технологическая структура современного мира, так же как и финансовая, устроена иерархически, и было бы ошибкой, отказаться от использования образовательного и научного потенциала нашей страны и регионов.
4. Финансирование социальных программ регионального развития. По существу, речь идет об установлении системной границы между сферами социальной ответственности и экономической свободы. Она задается системой государственных минимальных социальных стандартов и единых для всего населения нормативов обеспеченности объектами инфраструктуры, создающих «критическую массу» материальных условий развития личности и свободного выбора.
Сейчас, к сожалению, чаще говорят о том, как обойти эти нормы. Имеются в виду: 1) исключение самих понятий минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности из Бюджетного кодекса; 2) подмена объективных потребностей в бюджетном финансировании спускаемыми сверху «расходными полномочиями»; 3) ориентация людей в регионах и на местах не на необходимые им общественные инвестиции, а на гипотетические частные. Однако
46
все эти попытки уйти от реальности могут иметь только краткосрочный успех .
В долгосрочной перспективе неизбежно произойдет то, что уже вынуждена была признать исполнительный директор Всемирного банка К. Брукинс, в своем интервью журналу «Transition»: «Инфраструктура - вновь важная составная часть деятельности Всемирного Банка» [18]. А признала она, во-первых, что уменьшение бюджетных инвестиций в инфраструктуру не стимулирует, а наоборот, подавляет частные инвестиции47, а во-вторых, что общественные (государственные и муниципальные) инвестиции в эту сферу должны составлять порядка 70%.
Ключевую роль в системе социальных норм должен сыграть социально-гарантированный минимум жилищной обеспеченности. Сейчас о нем почти не вспоминают: в качестве основного инструмента решения жилищной проблемы пропагандируется коммерческая ипотека. Именно она лежит в основе недавно принятого (в основном) Пакета законов «О формировании рынка доступного жилья». Но в регионах предпочтение отдается «социальной ипотеке». Она также предусматривает платность жилья и возвратность кредитов, но при поддержке государства. Этот опыт получил наибольшее развитие в Татарстане, Чувашии и Белгородской области.
Из зарубежных стран, пожалуй, наиболее интересен для нас опыт решения жилищной проблемы в Швеции [19, 20], где «более 90% всего жилья в период с 1946 по 1985 г. (т. е. за первые 40 послевоенных лет) было построено с использованием кредитов государства» [19, с. 333-334]. Другой ценный аспект шведского опыта - создание муниципальных жилищно-строительных компаний. Будучи неприбыльными организациями, они не только сами строят жилье дешевле, но и помогают сбивать цены на жилье частных компаний.
45 Хорошим примером здесь может служить Швеция, где в качестве инструмента региональной политики используется аналог наших «районных коэффициентов», но не к зарплате, а к инвестициям.
46 Косвенным подтверждением может служить позиция авторов Генерального плана развития Москвы до 2020 г., включивших в его состав «основные социально-экономические показатели обеспеченности горожан жильем, местами в больницах, детских садах, школах, спортивными и другими сооружениями социально-общественного значения» (ст.6 текста Генплана).
47 В результате проведения этой политики в развивающихся странах, частные инвестиции в инфраструктуру сократились со 128 млрд. долл. в 1997 г. до 58 млрд. долл. в 2002 г.
(В то же время частный сектор в целом выигрывает от мультипликативных эффектов строительства большего объема жилья по всей цепочке сопряженных отраслей.) Применительно к России это означало бы, что главными организаторами финансирования и строительства жилья становятся региональные и местные администрации, опирающиеся на филиальную сеть Сбербанка.
Конечно, для решения всех этих проблем, - писал Ю.В. Яременко, -понадобится «какая-то форма национализации сырьевых отраслей, монополии внешней торговли, экспортных тарифов. Лишь после этого появится возможность осуществить последующие структурные приоритеты - модернизацию производственного аппарата, восстановление технологического ядра обрабатывающей промышленности, обеспечение национального потребительского стандарта» [7, с. 14].
Литература
1. Пчелинцев О.С. Двенадцать лет преобразований экономики России: правильно ли был поставлен диагноз? (возвращаясь к оценкам состояния российской и мировой экономик, данным акад. Ю.В. Яременко накануне и в ходе реформ) //Проблемы прогнозирования. 2003. № 3.
2. Яременко Ю.В. Экономические беседы. Запись С.А. Белановского. М.: Центр исследований и статистики науки, 1999.
3. Экономические итоги 2004 г. Обзор макроэкономических тенденций № 61, 22.02.2005г.
4. Яременко Ю.В. Правильно ли поставлен диагноз? // Экономические науки. 1991. № 1.
5. Литвинцева Г.П. Продуктивность экономики и институты на современном этапе развития России. Новосибирск: Наука, 2003.
6. Яременко Ю.В. Приоритеты структурной политики и опыт реформ. М.: Наука, 1999.
7. Яременко Ю.В. Экономический рост. Структурная политика //Проблемы прогнозирования. 2001. № 1.
8. Постиндустриальный мир и Россия. М.: Эдиториал УРСС, 2001.
9. Uegaki Akira. Russia in World Capitalist Economy // Abstracts of the VIICCEES World Congress, Tampere, Finland, 29 July - 3 August 2000
10. Распад мировой долларовой системы: ближайшие перспективы // Сб. работ под общей редакцией Ю.Д Маслюкова. М., 2001.
11. Теория капитала и экономического роста // Под ред. проф. С.С. Дзарасова. Изд-во Московского ун-та, 2004.
12. Туроу Л. Будущее капитализма. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1999.
13. Кругман П. Великая ложь. М.: Изд-во «Аст», 2004.
14. Экономика России в наступающем десятилетии: угрозы и альтернативы развития. М.: ЦМАКП ИНП РАН, 1999.
15. Потемкин А. Элитная экономика. М.: Инфра-М, 2001.
16. Независимая газета, 03.03.05.
17. Концепция стратегического развития России до 2010 года. М.: Государственный Совет Российской Федерации, 2001.
18. Transition, 2003. Dec.; 2004. April. Vol.14-15, № 10&1, p.1.
19. Создавая социальную демократию. Сто лет социал-демократической рабочей партии Швеции / Под ред. К. Мисгелька, К. Мулина и К. Омарка. Гл. 8. М.: Весь мир, 2001.
20. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. Приложение 9. М.: Наука, 2004.
