CC BY
91
Монетизация льгот
ОТ ЛЬГОТ К СУБСИДИЯМ НА ОПЛАТУ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
C.B. ИВАНИЩЕВ Финансовая академия при Правительстве РФ
В последние десятилетия проблема повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе на социальную поддержку населения и предоставление социальных услуг незащищенным слоям населения, актуальна как для экономически развитых, так и для развивающихся стран. В нашей стране, где катализатором процессов реформирования социальной сферы является наличие избыточных по отношению к финансовым возможностям обязательств государства перед своими гражданами, этому вопросу также уделяется много внимания.
Действующая система социальной защиты граждан при оплате коммунальных услуг представляет собой сочетание многочисленных льгот, предоставляемых без проверки нуждаемости граждан, и адресной помощи семьям с низким доходом в виде субсидий на оплату коммунальных услуг. В России очень велика доля населения, находящегося за чертой бедности, но существующая система льгот и привилегий неэффективна сточки зрения принципов социальной справедливости и экономической целесообразности. Кроме того, действующий меха^ низм предоставления социально значимых услуг, основанный на дотировании государством их производителей, не способствует конкуренции за потребителя, а это, в свою очередь, лишает потребителей возможности влияния на повышение качества получаемых услуг.
С началом реформ в действовавшей системе финансирования предприятий коммунального хозяйства, при которой львиная часть расходов возмещалась за счет бюджетных средств, произошел переход в сторону увеличения доли платежей населения. Было провозглашено основополагающее правило - размер оплаты жилищно-коммунальных
1 Теория и практика реформы жилишно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2003, с. 65.
услуг по договору найма должен обеспечивать возмещение издержек на оказание коммунальных услуг, а также на содержание и ремонт жилья.
Эту простую и очевидную для большинства развитых стран мысль предстояло реализовать в стране, население которой привыкло к таким понятиям. как бесплатное предоставление жилья по бессрочному договору найма и часто символической по размерам оплате жилья и коммунальных услуг. Так, если в начале 1990-х гг. население оплачивало от 2 до 4% стоимости жилищно-коммунальных услуг1, в 1997 г. - уже 29%, в середине 2000 г. - 45%, а поданным на 2004 г. - уже более 90% стоимости жилищ-но-коммунальных услуг.
Изменение системы финансирования жилищ-но-коммунального хозяйства, связанное с переходом от дотирования предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, к полной оплате их потребителями, обусловливает необходимость обеспечения социальной защиты граждан, которые не могут выполнить этих требований. Система социальных льгот населению, действующая и поныне, сформировалась в СССР к тридцатым годам прошлого столетия. Были определены те группы населения, которым государство обязалось помогать: персональные и академические пенсионеры, герои труда, инвалиды труда, инвалиды-пенсионеры, пенсионеры по старости, пенсионеры по выслуге лет. С течением времени система льгот претерпевала естественные изменения и дополнения. После Великой Отечественной войны начала складываться система льгот для военных и участников войны.
Принцип действия этой системы всегда был один и тот же: дать как можно больше тем, кто достоин, а не тем, кто нуждается. Как только у государства увеличивались возможности, расширялась и система льгот, как по охвату населения, так и по размеру выплат, но сам принцип оставался неизмен-
ным. Только начиная с 1975 г., когда было введено пособие для детей из бедных семей, в льготные категории стали включаться и бедные семьи.
Поддержка заслуженных категорий граждан выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам. В результате такой социальной политики малообеспеченные слои населения имели ограниченный доступ к ресурсам, перераспределяемым через систему льгот.
Сохранение советской системы льгот в рыночной экономике препятствует перераспределению ресурсов государства в пользу наименее обеспеченной, социально незащищенной части общества. В результате, по разным дан ным, только от 19 до 25 % обшей суммы социальных льгот и выплат приходится на долю беднейших слоев населения2.
С началом рыночных реформ основной задачей системы социальной зашиты стала оперативная реакция на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). В результате появились новые виды социальных льгот на различных уровнях власти. Причем основные обязательства социальной поддержки советского периода были сохранены и поэтому возникли параллельные однотипные программы поддержки для отдельных категорий населения и малоимущих.
В 1990-х гг. был принят ряд нормативных актов, которые ввели множество категориальных льгот для представителей определенных социальных групп и профессий. Федеральным законодательством предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, в том числе ветеранам, многодетным семьям и др., а региональным законодательством — 229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан3. Льготы направлены на уменьшение размера оплаты за жилищно-комму-нальные услуги, лекарственные препараты, проезд в транспорте. Предоставляются они без оценки нуждаемости и размер их, как правило, очень мал, составляя 1-7% прожиточного минимума.
В настоящее время на получение льгот на оплату услуг предприятий жилищно-коммунального хо-
2 Мисихина С.Г. Социальные пособия, льготы и выплаты п Российской Федерации, распределение по группам населения с различным уровнем дохода: проблемы и решения //ТАОБ. проект «Социальные последствия преобразований и приватизации в Российской Федерации» (ЕйКиБ 9410). М„ 1999.
3 Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998-2000 годах/ Под ред. Н.Б. Косаревой, Р. Дж. Страй-ка. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. -81с.
4 Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг / Библ. Муницип. работника, 1996.
зяйства претендуют более 40 категорий населения4: в 2003 г. льготы получили более 44 млн человек. Структура получателей льгот по оплате коммунальных услуг представлена в таблице.
Структура получателей льгот на оплату коммунальных услуг в 2000-2003 гг.
Кнтегорин 2000 2002 2003
Инвалиды 23% 24% 29%
Ветераны (на основании Федерального закона от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах») 46% 46% 50%
Ветераны на основании других законодательных актов 23% 21% 12%
По профессиональному признаку 3% 3% 5%
Иные категории граждан 5% 5% 5%
Основными недостатками действующей системы льгот на оплату коммунальных услуг являются:
• неполный учет доходов членов семей - получателей льгот, возможность повысить благосостояние не личными усилиями порождают социальное иждивенчество и пассивность;
• несбалансированность полномочий и ответственности по предоставлению социальных льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти;
• отсутствие четко установленных источников финансирования, а б ряде случаев - четкого разграничения их между различными категориями населения;
• предоставление населению льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения получателей;
• рост судебных издержек, связанных с рассмотрением исковых заявлений о соблюдении законодательных актов, регламентирующих условия предоставления льгот по оплате коммунальных услуг;
• рост издержек координации, обусловленный нарушением достоверности выдаваемых государством обещаний, которые зафиксированы в различных нормативно-правовых актах, так называемые нефинансируемые мандаты.
С помощью системы льгот реализуются различные социально-политические цели. Хотя часть из них призвана помочь социально уязвимым группам населения, некоторых адресатов категориальных льгот — судей, работников милиции и таможенных органов — нельзя считать бедными. Даже когда льготы касаются социально уязвимых групп населения, эффективность целевого назначения ограничена, так как эти группы, выделенные по демографичес-
кому принципу, неоднородны по своему материальному положению и могут включать обеспеченных граждан. С другой стороны, множество малоимущих граждан сегодня не относятся к какой-либо традиционно социально уязвимой категории населения.
Обозначенные проблемы привели к необходимости реформирования системы социальной защиты. Разрабатывались модели, которые бы предусматривали: введение адресных принципов предоставления социальной поддержки населению; перевод некоторых категориальных льгот в адресные выплаты; переориентацию бюджетных потоков от производителей - потребителям.
С 1993 г., согласно Закону РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» в России при поэтапном переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг помимо льготного механизма создается дополнительная система социальной защиты населения. Было принято решение, что малообеспеченным категориям граждан должны предоставляться адресные субсидии по оплате коммунальных услуг. Субсидия — это имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам жилого помещения и коммунальных услуг из бюджетов различных уровней.
Субсидии можно классифицировать в порядке увеличения широты предлагаемого потребительского выбора. Чем шире потребительский выбор, возникающий в результате введения той или иной субсидии, тем больше свободы предлагается получателю государственной помощи (как с точки зрения выбора поставщика, так и с точки зрения выбора услуги), тем с большей вероятностью эта помощь будет соответствовать его индивидуальным вкусам и тем больше пользы она принесет получателю. Представленная классификация насчитывает четыре сценария реализации программ государственных потребительских субсидий (рис. 1).
Выплата денежных пособий лишает возможности проконтролировать целевое потребление услуги, что часто делает их использование нежелательным или даже невозможным. В таких случаях натуральные субсидии, например в форме
Рис. 1. Классификация механизмов предоставления потребительских субсидий
ваучеров, которые в настоящее время внедряют в системе высшего образования, или социальных счетов (с целевым вкладом), выглядят предпочтительнее.
В подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» говорится, что «основной идеей экономической реформы жилишно-коммунально-го хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств». Этим же нормативным актом предусмотрено внедрение системы персонифицированных социальных счетов. Система таких счетов должна способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, повышению прозрачности расходования бюджетных средств и социальной направленности бюджетной политики.
Н а п ра кти ке п ро цесс за м е н ы л ьгот субс и д ия м и. финансированием на персонифицированные счета требует взвешенного подхода и обоснованных расчетов его финансовой составляющей. Реформирование системы социальной поддержки должно опираться на следующие принципы:
• замена натуральных л ьгот денежным и выплатами;
• адресный характер, переориентация системы предоставления льгот на поддержку наиболее нуждающихся граждан;
• соразмерность денежных выплат взамен натуральных льгот объему материальной выгоды от уменьшения оплаты жилья и коммунальных услуг;
• гарантированность и своевременность выплат. Первоначально субсидии на оплату жилья и
коммунальных услуг должны были предоставляться гражданам в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи. При расчете субсидий на оплату коммунальных услуг (во-доотведение, водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства и др.) недопустимо исключение отдельных видов фактически предоставляемых услуг.
В 1999 г. изменился порядок предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, отличающийся от ранее действо-
вившего тем. что субсидии стали рассчитываться по двум основаниям:
1) собственные расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы плошади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать предельно допустимой доли от совокупного дохода семьи (федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных ус-лугс 2001 г. установлен в размере 22% и меняться не будет);
2) собственные расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы плошади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, имеющей доход на одного человека, не превышающий установленного прожиточного минимума, не должны превышать 0,5 минимального размера оплаты труда на одного человека согласно закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Прим. ред. Утратил силу с 01.03.2005, с принятием Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
Если построить графическую зависимость величины субсидии от среднедушевого дохода, то можно увидеть различия в двух механизмах расчета субсидий.
Как видно из графика (рис. 2), использование второго основания начисления субсидий противоречит принципам адресной социальной помощи, поскольку:
• на значительном интервале значений доходов граждан (АВ) размер субсидии одинаков вне зависимости от доходов:
• нарушается принцип непрерывности, так как семьи со среднедушевым доходом чуть меньше значения В получают большую компенсацию, а с доходом чуть выше В — компенсации не имеют.
С принятием Жилищного кодекса РФ от этой проблемы постарались уйти. В части I ст. 159 Жилищного кодекса РФ заложен принцип расчета субсидий по одному основанию. Определено основное условие, при наличии которого граждане вправе рассчитывать на получение субсидии на оплату комму-
5 Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2004 / Стат. сб. / Росстат. - М., 2004, с. 209.
нальных услуг. Такое право возникает, если расходы граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов таких граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Это позволяет обеспечить строгую зависимость размера предоставляемой субсидии от размера совокупного дохода семьи.
На конец 2003 г. общее число семей - получателей субсидий достигло 7 млн. более 15 % всех российских семей5. В основном получателями субсидий являются люди пенсионного возраста (рис. 3.).
Ключевым параметром, обусловливающим выполнение действующей системой жилищных субсидий своих функций, является доля жилищной субсидии в затратах семьи на жилищно-коммунальные услуги. Получатели субсидий оценивают величину субсидии не столько в абсолютном, сколько в относительном измерении — по отношению к затратам семьи на жилищно-коммунальные услуги. Система жилищных субсидий начинает в достаточной мере выполнять свои функции социальной защиты и снижения просроченной задолженности, если доля жилищной субсидии в затратах семьи на жилищно-коммунальные услуги составляет более 50%.
Если доля жилищных субсидий в затратах на жилищно-коммунальные услуги изменяется в пределах от 30 до 50%, система жилищных субсидий
оплату жилья и коммунальных услуг
Возраст главы семьи
Рис. 3. Возрастная сруктура получателей жилищных субсидий в РФ
о а ф
о
03
О.
Рис. 2. Расчет субсиди:
Монетизация льгот
1 ЛЙЛМУЦ II нШПи |Щ|11И|<
выполняет практически только функцию снижения просроченной задолженности. Для остальных получателей система жилищных субсидий не выполняет ни одной из названных функций.
Чем меньше доля субсидии в затратах семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, тем больше число получателей, оценивающих систему жилищных субсидий как неспособную справедливо учесть потребность семьи в такой субсидии. Субсидия, составляющая менее 20% дохода семьи в ее затратах на оплату жилищно-коммунальных услуг, оказывает негативное влияние на восприятие семьями системы жилищных субсидий в целом.
Снижение социальной чувствительности системы жилищных субсидий происходит по мере увеличения общего дохода семьи. Социальная чувствительность значительна на самых нижних градациях доходов и падаете их повышением. Система жилищных субсидий слабо реагирует на соотношение реального дохода семьи и величины ее затрат на жилищно-коммунальные услуги. Все это не позволяет в необходимой мере соотнести размер субсидии с действительным материальным положением семьи. Но система жилищных субсидий в значительной мере выполняет социально-психологическую функцию - снижение уровня социальной напряженности в обществе.
Число получателей жилищных субсидий устойчиво держится на одном уровне и в 3-4 раза ниже расчетного прогноза (на основе статистических данных о доходах)6. Таким образом, платежеспособные возможности населения России по оплате ЖКУ показывают. что при увеличении уровня оплаты услуг гражданами с 60% (1999 г.) до 90% (2004 г.) с одновременным увеличением федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан до 22% количество субсидированных семей не выросло.
Внедрение системы адресных жилищных субсидий позволяет:
1) улучшить финансирование отрасли коммунального хозяйства;
2) экономить средства местных бюджетов;
3) осуществить социальную защиту малоимущих и средних слоев населения;
4) сформировать потребность у населения с высокими доходами осуществлять контроль за деятельностью коммунальных предприятий и качеством предоставляемых услуг.
В отличие от хронического недофинансирования на цели возмещения организациям коммунального хозяйства затрат, связанных с предоставлением гражданам льгот, адресная бюджетная помощь нуждающимся гражданам планируется и.предостав-ляется полностью и своевременно.
Исследование субсидий на оплату коммунальных услуг позволяет сделать следующие выводы. Для России потребительские субсидии представляют собой сравнительно новый подход к предоставлению социальной помощи. Однако даже этот небольшой опыт предоставления потребительских субсидий пока остается в тени очень большого разговора о необходимости перевода категориальных льгот в форму денежных выплат. В данном случае российские теоретики и практики из всех типов потребительских субсидий рассматривают как желательный, оптимальный сточки зрения широты потребительского выбора тип - денежные субсидии.
Вместе с тем перевод потребительских субсидий в форму денежных выплат должен осуществляться с большой осторожностью, поскольку имеется целый ряд негативных эффектов, связанных с денежной формой предоставления помощи, и ее неэффективность при высоких уровнях бедности и инфляции.
Система жилищных субсидий ориентирована на наиболее уязвимые слои населения - семьи пенсионеров и семьи, имеющие в своем составе иждивенцев - детей и учащихся. Преобразование системы поддержки населения при оплате жилья и коммунальных услуг сегодня является важнейшей гарантией обеспечения как финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса, так и социальной справедливости. Кроме того, бюджетным расходам придается большая социальная направленность, повышается прозрачность расходования бюджетных средств.
6 Итоговая конференция «Обзор бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство» 19-20 июля 2001 г., Москва// М.. Фонд ИЭГ, 2001.
