CC BY
88
12 1156) - 2007
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ПРИ ОКАЗАНИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ
З. М. ТЕТУЕВА,
кандидат экономических наук, доцент
Право на социальное обеспечение — одно из основных социально-экономических прав человека. Оно закреплено в таких основополагающих международных документах, как Декларация прав человека (1948 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).
Некоторые авторы считают социальное обеспечение формой распределения части валового внутреннего продукта путем представления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков для поддержания их полноценного социального статуса [1]. Это, прежде всего, означает, что государство берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. В современной ситуации именно положение в ЖКХ в значительной степени обуславливает как социальную защищенность граждан, так социальную и политическую стабильность в обществе.
Поэтому первостепенное значение приобретают социальные принципы и нормы реформирования, которые в силу приоритетности экономических проблем реформы целесообразно выражать экономическими категориями. Данные принципы должны быть заложены в основу построения новой системы ЖКХ. О каких социальных принципах и нормах может идти речь.
На современном этапе развития экономики России одной из самых острых проблем является построение эффективного и гибкого механизма управления социально-экономическим развитием регионов. Принятый Федеральный закон от 06.10.2003 № Ш—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» переместил решения задач
реформирования социальной сферы и обеспечение социальных стандартов с федерального уровня на региональный и местный уровни управления.
От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического роста страны в целом.
Переход на рыночные механизмы финансирования учреждений, предоставляющих населению социально значимые услуги, к которым относятся жилищно-коммунальные услуги, должен осуществляться при сохранении возможности их потребления малообеспеченными категориями населения. Задачу включения населения с низкими доходами в систему рыночного потребительского спроса должна решаться с помощью адресных субсидий, представленных из бюджетов муниципального и регионального уровня.
Субсидии — адресная система социальной поддержки населения по оплате ЖКУ, устанавливаемая по имущественному признаку [2]. Субсидии являются адресным видом социальной помощи и предоставляются в пределах социальной нормы жилой площади и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом предельно допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ, а также прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
Предоставление субсидий в регионах в настоящее время осуществляется в соответствии с едиными федеральными Правилами предоставления субсидий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» [3]. Данное постановление Правительства РФ регулирует вопросы, связанные
с установлением региональных стандартов, использования механизма выплаты субсидий, применения формул их расчета, организации деятельности уполномоченных органов, финансирования административных расходов.
В 2006 г. в регионах РФ использовались различные механизмы предоставления субсидий:
— перечисления на банковские счета;
— доставка через почтовые отделения связи;
— выплаты из кассы уполномоченного органа;
— предоставление в виде скидок в оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
Социальная эффективность программы субсидий заключается в реальной помощи семьям с низкими доходами при оплате тарифов на ЖКУ. Социальная защита в этом случае определяется как производная от совокупного дохода семьи (22 %) и предусматривает более гибкий подход к установлению субсидий — снижению для низкодоходных категорий населения величины платежа за ЖКУ на 60, 70, 80 и более процентов, что априорно может быть больше льготы [4].
В рамках принятого Жилищного кодекса РФ и постановления Правительства РФ № 761 субсидии предоставляются органами местного самоуправления или управомоченным на это учреждениями. Финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации. Субъектам РФ на финансирование данных расходов может предоставляться финансовая помощь, рассчитанная исходя из федеральных стандартов, устанавливаемых Правительством РФ [5]. Это позволило создать правовую базу для перевода бюджетного финансирования жилищных субсидий от жилищно-коммунальных предприятий к потребителям. Переход к целевой адресной помощи гражданам через механизм жилищных субсидий и существенное возрастание потребности в возрастании средств на предоставление жилищно-коммунальных субсидий при переходе к бездотационному функционированию объектов жилищно-коммунального хозяйства потребует совершенствования механизма учета этих потребностей в рамках реформирования межбюджетных отношений, создания информационной системы платежей и субсидий.
Учитывая реальные возможности местных и большинства региональных бюджетов, а также их возросшие обязательства по финансированию социальной сферы, необходимо определить возможность прямого участия федерального бюджета в финансировании реализации программы жилищных субсидий и определить оптимальные механизмы такого учета.
Но, несмотря на четкое разграничение сферы ответственности между региональными и муниципальными уровнями власти, в некоторых регионах поднимается этот вопрос о разграничении полномочий при предоставлении субсидий, это возможно в рамках Федерального закона № 131-Ф3. Но в этой ситуации проблемы граждан и жилищно-коммунальных предприятий остаются без внимания.
В настоящее время применяются две системы социальной поддержки населения при оплате ЖКУ (субсидии, льготы), которые работают параллельно, дополняя друг друга. В России сложилась система, при которой значительные социальные льготы, в том числе по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляются большому количеству граждан, причем по категориальному принципу и независимо от материального положения лиц, которым эти льготы установлены. Важно и то, что льготы предоставляются автоматически, а субсидии — только тем, кто обратился за помощью, имея право на нее.
Льгота — это предоставление особого преимущества или предпочтения отдельным категориям граждан или семьям в связи с тем, что им необходима особая защита со стороны общества, позволяющая в какой-то степени устранить неблагоприятные последствия и обстоятельства, в силу которых они признаны нуждающимися в особой социальной защите.
Льготы носят постоянный характер и не зависят от уровня доходов семьи, многие из них распространяются на совместно проживающих членов семьи. Этот вид помощи населению адресным не является.
Система предоставляемой гражданам социальной поддержки в виде льгот при оплате ЖКУ имеет ряд особенностей, т. е. цена льгот складывается для каждого льготника по-разному:
— льгота может быть индивидуальной (только на одного члена семьи) или на льготников и членов семьи, совместно с ним проживающих; в семье может быть один или несколько льготников (совмещение льгот); льготы могут предоставляться в пределах социальной нормы жилья и нормативов потребления ЖКУ или на всю занимаемую площадь и все потребляемые услуги; льготы могут предоставляться только на жилищные или только на коммунальные услуги, на ЖКУ либо на жилищные услуги на всю семью, а коммунальные только на одного льготника;
— каждой семье, имеющей одного или нескольких льготников, начисляется конкретная льгота, предоставляемая, как правило, в размере 50 % оплаты и в виде скидки на оплату (уменьшение платежа);
— льготы могут предоставляться гражданам, проживающим в муниципальном и государственном жилищных фондах либо в приватизированных квартирах, либо в жилищном фонде независимо от форм собственности;
— кроме федеральных и региональных льготников, которым льготы предоставляются в соответствии с действующим федеральным законодательством, отдельным категориям граждан предоставляются дополнительные региональные и местные льготы.
Единого порядка предоставления гражданам льгот на оплату ЖКУ не выработано. Кроме того, отдельные нормы законодательства о льготах имеют нечеткие формулировки, что затрудняют их применение. Принятый Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирует новую систему социальных гарантий и мер социальной поддержки в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Разработка и введение в действие Федерального закона №122-ФЗ обусловлены давно назревшей необходимостью совершенствования системы натуральных выплат и льгот на новых принципах бюджетного федерализма и организации системы социальной поддержки населения в условиях изменившегося правового поля, распределения функций и ответственности федерального Центра, субъектов Федерации, муниципалитетов и других субъектов правоотношений в данной сфере [6].
Упорядочение льгот главной своей целью имеет перевод их на денежное содержание, хотя главная часть этого процесса — персонификация и обоснованность социальной поддержки пока нерешена. На взгляд автора, проблема реформирования системы льгот обусловлена двумя обстоятельствами: правомерностью и целесообразностью замены льгот денежными выплатами и адекватностью этих выплат (величиной компенсации).
В отличие от России, многие развитые западные страны проводят политику активной социальной поддержки и осуществляют целевые выплаты малообеспеченным слоям населения, основываясь на принципе нуждаемости, т. е. финансовая под-
держка предоставляется только лицам, уровень доходов которых существенно ниже уровня среднедушевого дохода, достаточного для нормальной жизни в цивилизованных условиях.
Реформирование системы льгот по оплате ЖКУ, предусмотренных законодательством, требует внесения изменений в базовые законы и осуществления на основе следующих принципов:
— адресности, переориентации системы предоставления льгот на поддержку наиболее нуждающихся граждан;
— дифференциация размера денежных выплат в зависимости от основания их пользования льготами;
— предоставление взамен натуральных льгот денежных компенсаций, соразмерных объему материальной выгоды от уменьшения оплаты жилья и коммунальных услуг;
— учета региональных различий в стоимости жилищно-коммунальных услуг;
— права выбора основания предоставления льгот;
— унификация расчетов величины компенсаций действующих льгот;
— гарантированности выплат.
Это предполагает, что льготы, установленные на региональном и местном уровнях по решению соответствующих органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления, должны трансформироваться в специально установленные социальные выплаты, перечисляемые на персонифицированные счета граждан. Это связано с тем, что значительная часть ресурсов, выделяемых из федерального бюджета, не доходили до конечных потребителей. Потребители социальных услуг, имея право на их получение, фактически не могли реализовать их в действительности.
Размер субсидий, льгот должен устанавливаться в пределах социальных норм площади и нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг. При этом расчете субсидии, льготы необходимо учитывать нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг. На практике потребители (граждане) могут потреблять объем ресурсов меньше нормативов (в том числе при нарушении объемов поставки ресурсов) или получить ненадлежащего качества. Это должно влиять на размер платежа за жилищно-коммунальные услуги, т. е. производиться пропорциональное снижение в соответствии с реальным объемом потребления.
Необходимо организовать такой механизм социальной поддержки населения, который был бы жестко привязан к ежемесячным начислениям за ЖКУ. Такие платежи должны являться основой для расчета субсидий, льгот.
Пропорции между этими формами (льготами, субсидиями) поддержки постепенно меняются, но пока в большинстве регионов охват льготами остается более значительным, чем жилищными субсидиями. Введение 100 % оплаты населением услуг ЖКХ — мера весьма ответственная, учитывая сложившиеся положения с наличием огромных издержек в отрасли и невозможностью предоставления 100 %-ного качества услуг в силу слабой технической базы ЖКХ [6]. В этой связи возникает вопрос о темпах роста доли платежей населения в оплате жилья и коммунальных услуг с необходимостью увязки с доходами и уровнем жизни населения. Тарифы должны сочетать интересы всех взаимодействующих сторон и производителей услуг и получателей. Ведь реформа ЖКХ оценивается населением, прежде всего, через тарифы, что обязывает сделать их максимально обоснованными.
Литература
1. ЗахаровМ. Л., Тучков Э. Г. Право социального обеспечения. — М.: Волтере Клувер, 2004. — С. 32.
2. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг».
3. Чернышов Л. Н. Кризис экономики жилищно-коммунального хозяйства // ж. ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера — 2003. — № 7. — С. 3-8.
4. Тетуева З. М. Организационно-экономические основы функционирования рынка жилищно-коммунальных услуг. — Н.: Изд-во: КБНЦ РАН, 2006. — 178 с.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Федеральный закон «Федеральные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг».
7. Постановление Правительства РФ от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг».
