CC BY
89
УДК 711.1
ЛОЛА А. М. ЛОЛА У. А.
От генплана к стратегическому программному развитию города и его агломерации
Лола
Александр Михайлович
Гранд-доктор философии Международного Распределенного Университета, Академик Национальной Академии Информациоло-гии Системы Управления Средой, Академик Академии Проблем Качества, Начальникнаучно-методи-ческого центра градо-ведения Центрального научно-исследовательского и проектного института Минстроя РФ
e-mail: amlola@mail.ru
Статья посвящена проблеме эффективности генплана большого города и его агломерации в контексте нового направления для России — стратегического планирования. Излагаются преимущества и издержки в методологии генпланов советских городов, разработанных на основе плановости и централизации государственной политики. Предлагается методология разработки и реализации стратегической программы, в которой генплан является частью единой программы, приобретает новое междисциплинарное содержание и гарантию реализации.
Ключевые слова: целостный город, градосистема, агломерация, стратегическое планирование, градоведение, информациология, городское управление.
LOLA A. M., LOLA U. A.
FROM A MASTER PLAN TO STRATEGIC PROGRAMMATIC DEVELOPMENT OF CITY AND HIS AGGLOMERATION
The article is devoted to the problem of the General Plan operational capacity and its agglomeration and a new direction in Russia — strategic planning. The advantages and costs in the methodology of general plans of Soviet cities are outlined, based on the planned and centralized state policy. The methodology of development and implementation of the strategic program is proposed, in which the general plan: is part of a single program; acquires a new interdisciplinary content and a guarantee of implementation.
Keywords: holistic city, gradosistema, agglomeration, strategic planning, urban studies, information science, city management.
Введение
Настоящая работа посвящена динамике развития проектно-прогнозной градостроительной документации. Для этого проведен исторический анализ использования в качестве основного документа генплана и рассмотрены современные мировые тенденции прогнозного развития городов и агломераций. Целью работы является построение модели стратегического планирования города и его агломерации в современной России, а также определения отраслей профессионального обеспечения для управления градостроительными системами.
Достоинства и недостатки генеральных планов городов СССР и новой России
Советские города — особая категория: они вошли во всемирную историю благодаря невиданным темпам их строительства и продиктовали особый тип генерального плана города — его методологию, разработку и реализацию в особой исторической ситуации, которую несправедливо характеризовать только негативно. Обозначим эти условия:
жесткая монополия отраслевого государственного управления, в котором решающими ресурсодержателями и заказчиками проектов являются отраслевые ведомства СССР; ведущее положение в планировочной политике Госстроя СССР, подчинившего с 1950-х гг. методологию пространственной организации городов и прикладные науки — архитектуру, строительные науки и градостроительство;
утрата собственно городского самоуправления, созданного Екатериной II, ликвидация участия горожан в формировании городской среды как результата подлинного самоуправления;
превращение власти городов в «приводные ремни» политики КПСС, выполнявшие ее волю и волю отраслевых ведомств; проектирование городов при игнорировании культур 133 народов (этносов)-создателей. Образ их жизни и психология восприятия городской среды не исследовались; ограничение стратегии генплана сроком 2530 лет с выделением 5-летних, так называе-
Иллюстрация 1. Наследие методологии разработки и реализации генерального плана советского города, сохранившейся в новой России. Авторы: А. М. Лола, У. А. Лола
мых первоочередных, мероприятий по расселению трудящихся, а не тактики реализации проекта (Иллюстрация 1).
Подчеркнем: с одной стороны, стратегический срок развития города содержал и диктовал всю будущую пространственную организацию города. С другой стороны, первоочередные тактические решения генплана диктовались сиюминутными проблемами пятилетки, которые обуславливали свои, только им присущие, условия формообразования городской среды. Они строго выполнялись, а стратегические идеалы и решения откладывались «на потом». Затем они либо корректировались, либо вовсе забывались. В этой реальности градостроительная наука не изучала противоречия между стратегией и тактикой в развитии города.
Существенно, что восприятие города специалистами было основано на отраслевых знаниях и умозаключениях. Базовые отрасли города и их науки — антропология, городское хозяйство, городское управление, экономика города, экология города, точнее, «градоэколо-гический метаболизм города и его агломерации» — в прогнозирование не включались. Благодаря этому вакууму генпланы закладывали те планировочные негативы, устранение которых сегодня невозможно или фантастически дорого. Заметим, эти негативы были и остаются присущими многим городам мира.
Возникли международные теоретические и практические поиски, начатые архитекторами-планировщиками при разработке генерального плана Рима 1918-1929 гг. (блестяще представленные А. Вяземцевой [1]). Обратившись к мировому опыту разработки генпланов городов, римляне приступили к поискам новых подходов и методологии разработки и реализации генплана; не нашли, но убедились: город эпохи НТР необходимо понимать как систему. Он развивается вширь агломерациями и нуждается в развитии, основанном на профессиональных знаниях.
В 1930 г. французские специалисты, приступив к разработке генерального плана Парижа, продолжили поиски и завершили их через 40 лет, в 1982 г., при создании седьмого проекта [13]. В итоге они сформировали новый тип городского планирования, проектирования и реализации в их единстве — стратегическую программу. Позднее эти поиски вели британцы, но им помешало вмешательство тогдашнего политического лидера страны, М. Тетчер. Британских профессионалов пригласил Бельгийский католический университет (Лоувен), в котором в 1980 г. они завершили разработку нового подхода к планированию. «Метод оптимизации решений» — DOT [14] опубликован во многих странах, в том числе в СССР [8].
При разработке Генеральной схемы расселения СССР один из авто-
ров убедился в том, что города СССР не имеют соответствующей их проблемам целостной науки и теории, и с 1976 г. приступил к углубленному изучению вопроса. Вывод, вытекающий из этой работы, можно сформулировать следующим образом: Россия как страна уникальной полиэтнической цивилизации должна иметь собственную науку о городе и теорию города. Их основы — это:
♦ осмысленная разработка уникальности среды обитания народов России на основе методологии гуманитарных наук, касающихся развития городов [5];
♦ определение сфер деятельности и соответствующих им научных дисциплин, решающих судьбы городов [5];
♦ определение путей перехода от административного, отраслевого управления к профессиональному управлению развитием городов, сел и их систем (программа апробирована на Всемирном форуме ООН НаЬйаМ1, Стамбул, 1996) [4];
♦ понимание важности стратегического планирования городов [8], системно решающего комплекс задач.
Крупнейшие города уже приступили к разработке стратегических программ. Познакомившись с программами 18 городов, разработанных в развитие Федеральной программы «Стратегия России 2020» (2011), мы были удивлены: методология и методы однотипны, отражают перспек-
Иллюстрация 2. Методология разработки и реализации Стратегической программы развития большого российского города и его агломерации. Авторы: А. М. Лола, У. А. Лола
тивное планирование Госплана СССР, не используют подходы и методы, вы-работаные мировыми и российскими специалистами [4, 5, 8].
Генплан города должен стать составной частью стратегической программы его развития
Стратегическая программа — новая основа развития города и его агломерации, ставших основной формой расселения народов России. Представим ее генеральной моделью.
1 Объектом стратегической программы развития большого города должна быть его агломерация, даже если она только зарождается, а также конурбации — Московская, Екатеринбургская, Ростовская, Владивостокская, Самарская и остальные 32 конурбации.
2 Стратегическая программа не устраняет генерального плана. Напротив, она:
♦ обеспечивает ему ключевую функцию в государственном, региональном и собственно городском управлении в новой России;
♦ представляет городу роль, которую он выполняет в стране и мире;
♦ гарантирует реализуемость генерального плана;
♦ обеспечивает более гармоничную планировку города.
3 Ключевое условие и достоинство стратегической программы российского города заключается в том, что она берет на себя межотраслевой прогноз и междисциплинарное обеспечение развития города. Она равнозначно решает вопросы развития базовых отраслей города.
4 Стратегическая программа в единстве решает социальные, этнические, экономические, экологические, политические, духовные и планировочные цели. Они должны иметь место на всех этапах и во всех процедурах программы, а не быть декларативными «факторами» (Иллюстрация 2). Отраслевая направленность стратегической программы развития города исключается. Если городу, субъекту РФ или Федерации в целом нужна экологическая или иная программа, то она основывается на данных этапов I, II и III стратегической программы.
5 Ключевое условие реализации стратегической программы заключается в перманентной разработке стратегических целей, тактических целей и их реализации в технологическом единстве. Реализация этого условия снимает календарную жесткость всей программы, ибо сроки выполнения определяются каждой конкретной целью и ее приоритетностью.
6 Стратегические цели и тактические цели не являются однопо-рядковыми, они часто дихотомны. Стратегия и тактика часто бывают в диспозиции: «цель — средство — цель». Такой подход в «Стратегии развития России до 2020 года» и разработанных 12 стратегических программах развития городов — федеральных центров отсутствует. Эти программы представляют собой аналоги планов Госплана СССР.
7 Каждый этап разработки и реализации программы осуществляется путем строго организованных процедур, дающих результаты для по-
следующих этапов разработки и реализации программы и управления развитием города, в непрерывном перманентном их единстве. В нашей типовой программе 24 процедуры. Но город может иметь свое число процедур, диктуемых его проблемами (Иллюстрация 3).
Успех стратегической программы обеспечивается профессионализмом выполнения II и III этапов.
8 Стратегическая программа — составная формирования профессионального городского и агломерационного управления, представленного на Иллюстрации 4. Методология разработана в ходе двадцатилетней деятельности (1976-1996) по реализации Генеральной схемы расселения СССР. Она была представлена нами Организационному секретариату Habitat-II ООН, который посоветовал назвать ее программой «возрождения» городского и агломерационного управления [6]. Существующее городское управление, по сути, является административно-командным и адаптивным к государственному управлению. Профессиональное управление связано с научно обоснованным формулированием целей и задач, реализуемости их на основе ресурсов и механизмов, предусмотренных процедурами.
9 Информационное обеспечение стратегических программ и городского управления в России по наследию СССР не развито, поэтому шестой этап стратегической программы содержит тезис об организации разработки и реализации предельно интегрированной системы индикаторов, обеспечиваю-
Процедуры разработки и реализации Стратегической программы развития крупнейшего города России и стран бывшего СССР
Этап I: его процедуры :
1.1. Определение функций и места города: в стране, в регионе, в мире,
1.2. Предварительная формулировка проблем развития города, агломерации, возможно, конурбации; экономических, этнических, экологических, социальных, политических, духовных, планировочных.
[~Все семь проблем и целей сохраняются на всех этапах и процедурах программы. |
1.3. Анализ реальных процессов и противоречий s развитии всей градосистемы.
1.4. Прогноз внешних условий развития градосистемы: государственных, региональных, международных.
1.5. Экстраполяционный прогноз развития градосистемы. Ожидаемые противоречия в ее развитии: экологические, этнические, экономические, политические, пространственно-планировочные.
Этап II: его процедуры:
11.6. Разработка НОРМАТИВНЫХ целей развития градосистемы: экологических, социальных - всех семи.
11.7. Разработка сценариев достижения целей. Формулирование проблем их достижения.
11.8. Отбор достижимых целей, установление их параметризации во времени.
Этап III: его процедуры:
III.9. Формулирование стратегических цепей развития градосистемы: экологических, социальных, других. II 1.10. Отбор альтернатив достижения целей. Оценка осуществимости целей, их параметризация.. Ili.11. Выбор оптимальной альтернативы устойчивого развития градосистемы, Возможно 2-х альтернатив.
III.12 . Ранжирование п риоритетов в развитии градосистемы и их параметризация.
Этап IV: его процедуры:
IV.13, Разработка СТРАТЕГИЧЕСКОЙ ПРОГРАММЫ развития градосистемы, ее публикация и получение заключений трех категорий субъектов управления: профессионалов, населения и властей.
IV.14. Разработка ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА ГОРОДА, генпланов городов и сел агломерации.
IV.15, Разработка проекта районной планировки агломерации, ("Схема", как стадия проекта, непригодна).
IV. 16. Разработки генеральных планов городов и сел агломерацииэ.
IV. 17. Разработки специальных подпрограмм и проектов развития агломерации, города, поселений,
режимных зон и т.п. по предложению профессионалов и решению властей градосистемы, Этап V: его процедуры:
V.18. Анализ городского и агломерационного управления с позиций реализации стратегической программы, оценка: объектов и субъектов и механизмов профессионального городского управления.
V.19. Разработка и реализация специальной программы создания Основ и механизмов ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО городского и агломерационного управления
V.20. Формирование организационных структур и механизмов городского и агломерационного управления.
Данная Стратегическая программа - составная Программы создания основ городского и агломерационного управления, их надо разрабатывать и реализовать в ЕДИНСТВЕ.
Этап VI: его процедуры:
VI.21. Разработка ПРЕДЕЛЬНО интегрированной системы индикаторов и показателей, идентифицирующих город и его агломерацию, их развитие и противоречия в их развитии.
VI.22. Разработка альбома топографической информации будущего кадастра развития градосистемы. VI.23. Разработка альбома статистической информации слежения за развитием градосистемы. VI.24. Организация системы информационных документов обеспечения реализации Стратегической _программы и устойчивости развития города: от суточных рапортов, до «Белой книги города».
УСТОЙЧИВОСТЬ развития города и его агломерации будет зависеть от жесткого соблюдени перманентной разработки и реализации всех ¿талое и процедур Стратегической программ j
ПОСТСКРИПТУМ: Учитывая отзывы, еще раз подчеркиваем: каждый этап и каждая процедура представляют исследовательскую разработку НИР, с присущими им методологиями и методами.
Иллюстрация 3. Процедуры разработки и реализации стратегической программы развития крупнейшего города России и стран бывшего СССР. Авторы: А. М. Лола, У. А. Лола
щих стратегию развития города. Пути их создания обосновал английский исследователь У. Р. Эшби (1903-1972), занимавшийся развитием теории сложных систем [15].
10 Пути управления развитием города, разработки и реализации стратегической программы его развития будут плодотворными при условии формирования базовой отрасли — информациологии.
11 Данная методология стратегической программы — составная часть теории города в российской интерпретации.
Генплан города должен содержать данные о базовых отраслях города и его агломерации
Базовыми отраслями города [5] являются: архитектура и строительное искусство; социология города и деревни; экология города (а не охрана окружающей среды); городское хозяйство; городское и агломерационное управление; городское (а не градостроительное) право; экономика города и предпринимательство; информациология города и региона; психология восприятия городской среды; стратегическое планирование градосистем.
Иллюстрация 4. Программа создания основ городского и агломерационного управления. Авторы: А. М. Лола, У. А. Лола
Предвидим возражение о том, что специалист по планированию всегда озабочен наличием проблем в генеральном плане города. Это верно, но он либо упоминает, либо представляет их в качестве неких принципов либо общих правительственных директив в структуре генплана — не более того. Ибо именно эти отрасли и дисциплины выполняли и выполняют свои функции, часто не согласуемые с архитектурой и градостроительством.
Как, в каком виде и в каких индикаторах и показателях они должны быть представлены в генплане города? Ответ представлен предлагаемой стратегической программой. Важно отметить, что эту работу должны выполнять не только архитекторы и смежные планировщики, а также квалифицированные представители новых направлений — методолог по стратегическому планированию, знаток городского хозяйства, профессионал в области экономики города, правовед, эколог, психолог [2, 3].
Большим городам-агломерациям (их 149, включая города Крыма) необходимо создать постоянный коллектив профессионалов по стратегическому планированию. Именно перед ними встанут проблемы гибкой расстановки диспозиций проблем, их оценки методами имитационного моделирования. Этим коллективом будет разрабатываться и генеральный план.
В стратегической программе разработчики генерального плана города находят информацию не только об исходных предпосылках развития города, но и более обоснованный прогноз о стратегических и тактических целях и задачах, первоочередных шагах по реализации проектных решений, пространственно-планировочной организации. Разработки трех этапов позволяют, не дожидаясь расчетного срока реализации генплана, вносить коррективы на каждом этапе, при любых существенных изменениях. Таким образом, генплан становится состав-
ной частью всех шести этапов разработки и реализации программы, а работа над ним ведется перманентно.
Архитектура должна взять на себя стратегическое планирование развития города. В современных гуманитарных науках сложились два типа теорий. Первый тип теории — описательный, исследующий объект и предмет познания (например, астрономия). Второй тип — целе-полагающая теория, направленная на разработку научных основ конструктивного развития объекта, отрасли и/или научной проблемы. Такой может стать архитектура.
Архитектура обладает особым дихотомным свойством, соответствующим ее предмету, а именно:
а) в ней есть синкретичность эстетического творчества, когда автор и его произведение органично связаны друг с другом;
б) как научное творчество она лишена синкретизма.
Город универсален, он в равной степени нуждается
как в научном, так и в архитектурно-эстетическом творчестве. Его прогнозирование, обеспечение программного развития требуют общенаучной междисциплинарной широты, но она умаляет персонифицированное авторство, ставшее за многие века плотью архитектурного творчества [6]. Это требование не воспринимают многие архитекторы, поэтому они недоверчиво относятся к научным программам, моделям и жесткой дисциплине их разработки. А ведь именно эти требования — ключевые в научном обеспечении стратегического устойчивого развития многомиллионного города, развивающегося под воздействием названных выше базовых наук. Авторы и их зарубежные коллеги уже убедились в скептицизме архитекторов по отношению к моделям, даже таким, как DOT.
Архитектура основана на синкретике эстетического творчества и привлекаемых наук. Пытаясь сохранить свою функцию, архитектура сегодня включает в сферу своего творчества естественную природную среду, регулирование пространственной организации регионов и даже государств (генеральные и национальные схемы расселения). Однако каждая отрасль науки развивается по своим законам. Неуправляемый город остро нуждается в целеполагающей интеграции наук и знаний — такой интеграции, которая сформировалась в авиации, военной промышленности, космонавтике, генетике и др. Но архитектура не может брать на себя задачу формирования всех наук о городе; ей не под силу познание градоэколо-гического метаболизма; вопросов городского хозяйства, управления городом, юриспруденции, у которых своя методология, организация исследований и разработок. Для того чтобы вернуть свою роль в формировании эстетической и духовной городской среды, утраченной в эпоху индустриализации и НТР, архитектура должна взять на себя:
а) организацию стратегического планирования развития города и его градосистемы;
б) формирование новой науки — градоведения — и теории города в российской интерпретации;
в) деятельность по признанию научного статуса градоведения.
Заключение
История современного развития больших городов и их агломераций показала необходимость совершенствования проектно-прогнозной документации. Генеральный план должен уступить место новому направлению в России — стратегическому планированию, уже признанному федеральным законом. Для такого перехода предлагается методология разработки и реализации стратегической
программы российского города, в которой генплан города и агломерации является составной частью стратегической программы; приобретает новое междисциплинарное содержание; получает гарантию реализации благодаря единству и непрерывности внедрения всех частей программы.
Архитектуре необходимо взять на себя стратегическое планирование градосистем. Городам и системам расселения надлежит руководствоваться не бессистемными проектами на основе отраслевых, научно-технических и политических прогнозов, а стратегическими планами прогнозирования, развития и управления. Полноценное функционирование стратегических программ возможно только при условии высокопрофессионального их исполнения и реализации. Для этого необходимо формировать квалифицированные кадры профессионалов новых профессий, обеспечивающих функционирование сложнейшей системы, какой является город и его агломерация.
Список использованной литературы
1 Вяземцева А. Г. Модернизм и исторический город. Реконструкция Рима в контексте разработки генеральных планов для европейских столиц в 1920-1930-е годы // Academia. 2016. № 2. С. 89-95.
2 Лола А. М. Городское и агломерационное управление в России: состояние и что делать. М. : Канон+ РООИ Реабилитация, 2013. 291 с.
3 Лола А. М. Доктрина развития городов и сел Российской Федерации. М. : Русский язык, 2015. 88 с.
4 Лола А. М. Методология разработки и реализации Стратегической программы устойчивого развития крупнейшего города. Проект программы ООН. М. : Гуманитарный фонд, 1999. 28 с.
5 Лола А. М. Основы градоведения и теории города в российской интерпретации. М. : URSS, 2005. 260 с.
6 Лола А. М. Старые и новые подходы к разработке генплана Москвы // Архитектура и строительство Москвы. 1999. № 1. С. 32-38.
7 Лола А. М. Экология города // Российская архитектурно-строительная энциклопедия. Т. 11 : Строительная экология. М. : ВНИИНТПИ, 2006. С. 368.
8 Меньшикова Е. П. Науки, обслуживающие сложнейшую модель общества — город // Известия высших учебных заведений. Строительство. 2016. № 8. С. 85-91.
9 Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.
10 Товмасьян Э. О. Государственная политика градостроительного обеспечения конституционных прав населения России на благоприятную окружающую среду // Материалы V Междунар. науч.-практ. конф. Вествуд, 20 июня 2014 г. Вествуд : Изд-во Графический акцент коммуникаций, 2014. С. 382-387.
11 Щедровицкий Г. П. О методе исследования мышления. М. : Институт развития им Г. П. Щедровицкого, 2006. 598 с.
12 Эшби Р. У. Несколько замечаний // Общая теория систем. М. : Мир, 1966. С. 171-178.
13 40 ans de Planification in Region de Ile-de-Franse. Les Cahiers de L'IAURIF. 1983. № 70. 123 р.
14 De structurplanning als tupe ruimtelijke Planning: een gelding alternatief // CIAUD/ CASD, Brussels,1987. 212 p.
15 Lola A. M. New мethodology of working out and realization of Town ркпп^ of develop ment а of great rity and its аgglomeration. Report for Habitat-II, prepared by N. G. Os. 1996.
