CC BY
727
© Власова Н. Ю., Антипин И. А., 2010
ВЛАСОВА Наталья Юрьевна
Доктор экономических наук, профессор кафедры региональной и муниципальной экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-96-15 e-mail: vnj@usue.ru
АНТИПИН Иван Александрович
Ассистент кафедры региональной и муниципальной экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактные телефоны: (343) 251-96-76, (908) 637-96-88 e-mail: aia87@mail.ru
Городские агломерации: история, современность, стратегические ориентиры
Ключевые слова: агломерация; агломерационный эффект; модель управления агломерацией; межмуниципальное сотрудничество; стратегическое управление.
Аннотация. Выделены этапы исследования агломераций и классифицированы определения агломерации. Выявлены стратегические ориентиры, обусловливающие необходимость формирования агломераций как зон эффективности центров роста РФ. Обобщены агломерационные эффекты. Представлены основные модели управления агломерациями.
Сначала XX века многие исследователи занимались вопросами агломерирования. Возникновение концепции агломерации восходит к трудам А. Вебера, писавшего, что «переход от ремесла к крупной промышленности представляет собой не что иное, как агломерационное явление чрезвычайно мощного размаха» [1. С. 117]. Вклад в развитие концепции агломерации внес американский экономист Э. Гувер (E. Hoover), выдвинувший идею «экономии городских концентраций», сравнивавший город с крупным заводом, обеспечивающим «экономию от масштаба» [2]. Применительно к расселению термин «агломерация» был введен французским географом М. Руже.
В отечественной литературе понятие «городская агломерация» использовалось достаточно широко под разными названиями. Это и «хозяйственный округ города» (А. А. Крубер), и «агломерация» (М. Г. Диканский), и «экономический город» (В. П. Се-менов-Тян-Шанский). Родоначальником внесения в отечественную науку понятия «городская агломерация» принято считать П. И. Дубровина. В. Г. Давидович, Д. И. Богорад, Г. М. Лаппо, Ф. М. Листенгурт, И. К. Кудрявцев, Ю. Л. Пивоваров также внесли значительный вклад в эти исследования.
С содержательной точки зрения определения агломерации можно условно разделить на три большие группы. В первую группу входят определения, сущность которых выражается термином «агломерация поселений». Вторая группа определений особенно характерна для советских работ по исследованию городских агломераций. Причем к их изучению подходили одновременно и как к форме расселения, и как к форме размещения производительных сил. Появление третьей группы определений датируется серединой 1970-х годов. Этот процесс можно связать с усиливающимися тенденциями
«социологизации» науки. Еще в начале 1940-х годов архитектор и градостроитель Ле Корбюзье отмечал, что агломерация включает в себя все территории, на которых расположены земли, обслуживающие жизненные функции градообразующего ядра.
Обобщая различные трактовки городской агломерации, можно дать следующее определение. Городская агломерация - компактная и относительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких городов-ядер и объединенных многообразными и интенсивными связями; это тот ареал, то пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в которое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей современного крупного города и его спутниковой зоны [3].
В СССР существовала система территориального планирования, построенная на принципах экономического районирования. С целью планирования расселения выделялось несколько уровней районирования, в том числе групповые системы населенных мест (ГСНМ), включающие в себя группы городских и сельских поселений различной величины, хозяйственного профиля и специализации, объединяемые тесными трудовыми, социально-культурными и бытовыми связями, общей производственной, транспортной, инженерной и социальной инфраструктурой, местами приложения труда, сетями обслуживания и местами отдыха населения. Отмечалось, что ГСНМ в первую очередь могут образовываться на базе крупных городских агломераций, к которым были отнесены группы населенных мест, где к моменту переписи 1979 г. имелся город с населением не менее 100 тыс. жителей и в радиусе двухчасовой транспортной доступности от него еще, как минимум, два городских поселения. В Генеральной схеме расселения СССР было выделено 193 таких городских агломераций. Таким образом, хотя термин «агломерация» как плановая территориальная единица официально не употреблялся, его специфическим аналогом были ГСНМ. Однако говорить об их абсолютной тождественности нельзя.
В настоящее время в нашей стране термин «агломерация» снова используется довольно активно. С чем же это связано?
Первая группа причин связана с закреплением агломераций в основных стратегических документах развития Российской Федерации. В утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. («Стратегии - 2020») заявлено, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России. Согласно Концепции, региональное развитие до 2012 г. будет определяться в основном уже сформировавшимися зонами опережающего экономического роста, к которым относятся крупнейшие агломерации с наиболее динамичным экономическим ростом, обеспечивающим приток населения и инвестиций (в среднесрочной перспективе сохранится тенденция к опережающему развитию столичных агломераций и концентрации в них основных финансовых и инновационных ресурсов). Предполагается также, что существенный вклад в региональное развитие после 2012 г. будут вносить перспективные центры опережающего экономического роста. К ним относятся агломерации и индустриальные центры Поволжья, Южного и Среднего Урала, на территории которых развиваются научные и образовательные центры и сосредоточены достаточно мощные высоко- и среднетехнологичные отрасли, а также сырьевые и перерабатывающие производства. Агломерации рассматриваются федеральными органами власти как элементы стратегического развития страны для усиления эффективности точек и центров роста. В «Стратегии -2020» упоминаются и такие агломерации, как Московская, Санкт-Петербургская, юга Ростовской области и Краснодарского края, Урала (Екатеринбургская, Челябинская), Красноярская, Иркутская и Хабаровская, а также Владивостокская [4].
Идея развития агломерационных процессов нашла отражение и в так называемых «отраслевых стратегиях» развития Российской Федерации. В Концепции стратегии
социально-экономического развития регионов Российской Федерации [5] прописан принцип поляризованного развития страны, который эффективен только тогда, когда на территории страны появляется сеть полюсов роста разного уровня (международного - пока на эту роль претендуют только Москва и Санкт-Петербург, федерального, окружного) [6. С. 9-13]. На карте зон опережающего экономического развития Российской Федерации отмечены Московская, Санкт-Петербургская, Нижегородская, Самарско-Тольяттинская, Казанская, Ростовская, Екатеринбургская, Челябинская, Иркутская, Красноярская, Хабаровская, и Владивостокская агломерации.
В силу формирования в Российской Федерации единой системы стратегического планирования, идея агломерирования не осталась без внимания и на региональных уровнях власти, заинтересованных в повышении конкурентоспособности региональных экономик.
Развитие Самарско-Тольяттинской агломерации декларируется как один из ключевых элементов стратегии развития Самарской области, сформированной с учетом общероссийских задач. Уникальность Самарско-Тольяттинской городской агломерации заключается в ее «двухядерности». Полицентричность создает как преимущества, так и определенные сложности - можно отметить борьбу за лидерство, ощущение самодостаточности Тольятти на базе ведущего автомобильного предприятия страны. Агломерация фактически призвана абсорбировать шоки автомобильной промышленности. Это накладывает дополнительные требования к направлениям модернизации области и развития агломерации - контрциклическое развитие по отношению к мировому и российскому деловым циклам.
Вопросу развития Челябинской городской агломерации было посвящено несколько специальных конференций, проведено масштабное научное исследование, выделены структура и границы агломерации, намечены формы межмуниципального сотрудничества.
Органы местного самоуправления крупнейших городов также поддерживают процессы агломерирования. Сегодня развитие городских агломераций становится одним из элементов основных стратегических документов крупнейших городов. Например, в Екатеринбурге вопрос формирования Екатеринбургской городской агломерации стал подниматься в начале 2000-х годов, во время разработки стратегического плана развития города, рассматривался вариант стратегического проекта «Большой Екатеринбург», предполагающий поэтапные шаги по формированию новой формы межмуниципального сотрудничества. Однако в силу ряда экономических и политических причин данный документ так и остался за рамками стратегического плана. Несмотря на это, в Генеральном плане Екатеринбурга город рассматривается, прежде всего, как центр Екатеринбургской городской агломерации. Генерального план Екатеринбурга, его основной чертеж выполнен в полной взаимоувязке с генпланами городов первого пояса: Среднеуральска, Верхней Пышмы, Березовского, Арамиля и Большого Истока [7]. В 2009 г. в процессах актуализации и пролонгации стратегического плана развития Екатеринбурга вновь возник вопрос о том, в каких границах нужно рассматривать развитие Екатеринбурга. Были выделены несколько зон Екатеринбургской городской агломерации.
Похожие процессы происходят в Ростовской, Иркутской областях (агломерация Иркутск - Ангарск - Шелехов) и ряде других регионов страны. В некоторых регионах власти не говорят об агломерации, а акцентируют внимание на межмуниципальном сотрудничестве, как это было сделано в Тверской области, где в 2005 г. было подписано соглашение о взаимовыгодном межмуниципальном сотрудничестве между Тверью, Калининским и Рамешковским районами. В рамках соглашения рассматриваются вопросы транспортного сообщения, газификации, благоустройства, охраны лесов. Для реализации соглашения был создан Совет по социально-экономическому развитию территорий.
В процессах агломерирования на муниципальном уровне немаловажным фактором остается отношение к ним региональных властей. Оно может быть благосклонным или негативным. В частности, губернатор Приморского края С. М. Дарькин рассматривает создание Владивостокской агломерации как неотъемлемый, значимый элемент стратегии социально-экономического развития Приморского края. В Свердловской области лишь в начале 2010 г. появились официальные заявления губернатора А. С. Мишарина о необходимости создания Екатеринбургской агломерации.
Вторая группа причин связана с тем, что внимание к проблеме агломераций усилилось не только со стороны органов власти, но и со стороны девелоперов. Определенную роль в этом сыграл и приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», и бурное развитие рынка недвижимости в крупнейших городах, так как административные границы городов не всегда дают возможность осуществить масштабное жилищное строительство. Плотность населения (чел./км2) в крупнейших и сверхкрупных городах Российской Федерации на 1 января 2009 г. во много раз превышает данный показатель по стране [8]:
Волгоград..................................................1 784,4;
Екатеринбург (без подчиненных территорий)..................2 836,8;
Казань.....................................................1 841,1;
Омск.......................................................1 991,4;
Ростов-на-Дону.............................................3 010,0;
Самара.....................................................2 070,2;
Нижний Новгород............................................3 117,8;
Новосибирск................................................2 757,6;
Челябинск..................................................2 183,4;
Уфа........................................................1 457,9;
Пермь......................................................1 232,3;
Санкт-Петербург............................................3 272,8;
Москва.....................................................9 721,6;
Российская Федерация............................................8,3.
В силу этого в сферу внимания застройщиков стали входить пригородные территории и ближайшие спутники крупнейших городов.
Кроме того, все более явно наблюдаются процессы перемещения производств из центров крупных городов в пригороды. Промышленные производства, офисные, складские здания, торговые комплексы размещаются в пригородной зоне, а также идет процесс освоения близлежащих городов-спутников.
Агломерирование является процессом формирования мощных урбанизированных территорий, являющихся центрами притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей. Путем формирования единого урбанизированного пространства необходимо обеспечить новые возможности для развития экономики (диверсификация и инвестиционная привлекательность) и общества (новое качество жизни) за счет создания более разнообразного рынка труда, более емкого потребительского рынка и концентрации и согласования приоритетных проектов развития базовых инфраструктур. Это предполагает достаточно высокую степень координации элит городов, постепенное слияние гражданского общества [9].
Формирование крупных современных городских агломераций обеспечивает следующие эффекты:
1. Масштаб для региональной экономики в виде развитого регионального рынка -современные форматы торговли и перспективные производства товаров потребительского рынка. Укрупнение потребительских рынков товаров и услуг, укрупнение и гомогенизация рынков недвижимости (жилой, торговой, офисной и промышленной) за счет развития инфраструктур.
2. Агломерационное пространство создает дополнительный привлекательный фактор для прихода в регион крупного бизнеса, а также более широкие возможности местным компаниям дорасти до уровня лидеров рынка.
3. Укрупнение (агломерация) рынков труда - большая емкость, разнообразие возможностей для работодателей и работников, большие возможности наращивать современные компетенции.
4. В ходе современной модернизации необходима опора на традиции, поколения интеллигенции, вовлеченные в инновационные процессы в рамках естественных наук. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры.
5. Важнейшее значение имеет «инфраструктурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов - портов, аэропортов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов - оправданы и имеют большую экономическую отдачу именно для агломераций.
Однако следует различать агломерацию городов как сформировавшуюся систему взаимосвязанных населенных пунктов и систему межмуниципального сотрудничества как форму управления и регулирования процессами развития городских агломераций. И если мы можем говорить о наличии городских агломераций на территории России в первом смысле, то второй срез явно отстает. Следовательно, сегодняшняя задача - изучить лучшую отечественную и зарубежную практику и предложить этапы формирования системы регулирования городскими агломерациями. Механизмы межмуниципального сотрудничества могут быть следующими:
• установление совместных партнерских отношений и механизмов экономического, градостроительного и иного развития, способствующего формированию единого целостного агломерационного пространства. Принятие взаимоувязанных и экономически обоснованных нормативных решений. Обсуждение проблем и создание координационной деятельности;
• разработка правовых механизмов регулирования экономической и градостроительной деятельности. Создание системы градостроительной документации - основы развития планировочной структуры и прочих подсистем;
• установление на первом этапе территорий (зон) совместных интересов, связанных сбалансированным развитием социальной, природоохранной, транспортной, информационной и иной инфраструктуры;
• создание механизмов, позволяющих эффективно использовать и маневрировать природными, трудовыми, финансовыми и иными ресурсами;
• форсированное развитие транспортных и коммуникационных инфраструктур, создание общих логистических центров.
• доступный скоростной общественный транспорт, соединяющий между собой ядра агломерации и ядра с городами-спутниками;
• реализация проектов, направленных на расширение «узких мест» в ресурсном обеспечении агломерации: стройматериалы, электроэнергия, вода и др.
Неоднозначными и принципиальными вопросами являются модели управления городскими агломерациями. В международной практике используются несколько базовых моделей [10]:
Создание единого муниципального образования. Муниципальные образования, существовавшие ранее на территории агломерации, ликвидируются, и вместо них создается единое муниципальное образование, охватывающее всю территорию агломерации, в рамках которого может сохраняться некоторое территориальное деление, совпадающее или не совпадающее по своим границам с прежним. Подобные территории внутри агломерации лишены признаков самостоятельного муниципального образования - выборной власти (хотя какие-то ее признаки могут быть сохранены) - и самостоятельности бюджета.
Двухуровневая структура управления агломерацией, когда на верхнем уровне создается муниципальное образование, охватывающее всю территорию агломерации, а на нижнем уровне функционируют более мелкие муниципальные образования. Существуют две разновидности такой модели: с директивным и договорным распределением полномочий. Двухуровневая модель с директивным распределением полномочий предполагает, что наряду с существовавшими ранее муниципальными образованиями, которые становятся муниципалитетами нижнего уровня, создается единое муниципальное образование - муниципалитет верхнего уровня, который охватывает всю территорию агломерации. Двухуровневая модель с договорным распределением полномочий между верхним и нижним уровнем муниципального управления также связана с созданием единого муниципального образования верхнего уровня, однако компетенция данного муниципального образования либо вообще не определяется централизованно, либо директивно установленные полномочия остаются достаточно ограниченными. В основном такое муниципальное образование выполняет те функции, которые муниципалитеты нижнего уровня передают ему на договорной основе.
Договорная модель. Согласование стратегий и инфраструктурных проектов, организация совместного предоставления услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации. Формально не существует единых органов управления агломерацией, поэтому способность руководства муниципальных образований достигать договоренностей и компромиссов по вопросам, затрагивающим общие интересы, начинает играть ключевую роль. Для координации деятельности в рамках агломерации могут создаваться не имеющие властной природы совещательные органы - советы, ассоциации и пр. Участие муниципальных образований, входящих в агломерацию, в подобных органах и выполнение принятых этими органами решений является сугубо добровольным.
Регулирование вопросов развития агломерации в целом с уровня региона. Фактически эта модель является разновидностью двухуровневой модели с директивным распределением полномочий, где в качестве верхнего уровня выступает не муниципальная, а региональная власть.
Очевидно, что процессы агломерирования уже не остановить, они будут активно развиваться. На современном этапе необходимо четко осознавать, что представляют собой городские агломерации, с какой целью они создаются, как ими управлять и как извлечь из процессов их формирования максимальную выгоду для развития экономики и общества.
Источники
1. Вебер А. Теория размещения промышленности. Л.; М., 1926.
2. Проблемы развития агломераций России / под ред. В. Я. Любовного, Е. Н. Перци-ка, И. А. Бондаренко и др. М., 2009.
3. Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2006.
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
5. Hoover E. М. Location of Economic Activity. N. Y., 1948.
6. Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации // Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. Режим доступа : www.minregion.ru.
7. Генеральный план развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 г. : прил. 1 к решению Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. № 60/1.
8. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2009 : стат. сб. / Росстат. М., 2009.
9. Власова Н. Ю. Городские агломерации: история и современность // Метрополиза-ция и городские сети : тез. докл. М. : Ин-т географии РАН, 2009.
10. Глазычев В., Стародубровская И., Турунцев Е. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008.
