CC BY
78
Освоение территорий для развития строительства жилья экономического класса в России
З.К.Петрова, В.О.Долгова
В России сегодня жилищная проблема остается по-прежнему главной. По данным Росстата, 60% семей нуждается в улучшении жилищных условий; в жилищном фонде 50% многоквартирных домов имеет степень износа от 31 до 65%, а 210 тыс. домов - около 70%; 2 млн. российских семей живут не просто в плохих, а в крайне опасных для жизни условиях. Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2012 года № 2227-р была утверждена государственная программа РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», в которой были поставлены задачи к 2016 году преодолеть отметку в 75 млн. кв. м ежегодного ввода жилья и создать безопасную и комфортную среду проживания и жизнедеятельности человека. Для реализации программы были внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты, необходимые для создания позитивных условий, способствующих развитию жилой застройки экономического класса [1].
В изменениях, внесенных в Градостроительный кодекс, предусмотрено выделение земельных участков для освоения территории под малоэтажную застройку экономического класса. Для этого уполномоченными органами государственной или муниципальной власти, в чьей собственности находятся земельные участки, заключается договор на освоение территории под малоэтажное строительство жилья с лицами, имеющими право на строительство жилья экономического класса. Право на заключение договора о строительстве такого жилья или об участии в долевом строительстве, а также договора на комплексное освоение территории под соответствующее строительство является предметом аукциона [1].
Вместе с тем, согласно изменениям в Градостроительном кодексе, договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса должен содержать обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, заключившего данный договор, обеспечить своими силами и за свой счет или с привлечением других лиц (или средств других лиц) осуществление мероприятий по подключению объекта капитального строительства к инженерным сетям [1].
В договоре об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса может предусматриваться поддержка со стороны муниципальных и государственных органов власти, способы и размеры которой оговариваются. Осуществляется такая поддержка в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами как
Российской Федерации, так и ее субъектов, а также муниципальными правовыми актами [1].
Важным новшеством в Градостроительном кодексе является статья 46 «Договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса». В обязательства сторон договора вошло обеспечение территории, выделенной в границах под малоэтажное жилье экономического класса, объектами транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур. Предусматривались также мероприятия по благоустройству территории, ее озеленению. При этом исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан обеспечить в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа строительство и (или) реконструкцию за границами осваиваемой территории под малоэтажное жилье объектами коммунальной инфраструктуры [1].
Земельный участок должен предоставляться лицу, заключившему договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, в аренду без проведения торгов [1]. При обеспечении территории объектами транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур может предусматриваться поддержка муниципальными и государственными органами строительства жилья экономического класса, способы и размеры которой оговариваются. Такая поддержка может быть оказана в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальными правовыми актами [1].
По земельным ресурсам наша страна - мировой лидер (17 098 246 кв. км). Согласно принятым в 2014 году поправкам в Земельный кодекс Российской Федерации, все земли подразделяются на семь категорий (рис. 1) [2, 3]: земли лесного фонда; земли сельскохозяйственного назначения; земли запаса; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли промышленности и иного специального назначения (энергетика, транспорт, связь, радиовещание, телевидение, информатика, обеспечение космической деятельности, оборона, безопасность и т.д.); земли населенных пунктов; земли водного фонда.
На практике местные власти трактуют закон относительно использования земли по-своему. Чтобы устранить разночтения, Минэкономразвития разработало классификатор видов разрешенного использования земельных участков, который делит все земельные участки на 12 групп и устанавливает 81 вид их разрешенного использования [2]. На землях жилой застройки можно строить только жилые дома. На участках малоэтажной
жилой застройки разрешается строить дома высотой не более трех этажей, предназначенные для проживания одной семьи. Их запрещено использовать под гостиницы, санатории, служебные жилые помещения. На землях, предназначенных для строительства общественных зданий и сооружений, можно размещать только объекты ЖКХ, больницы, школы, учреждения культуры и искусства, церкви, объекты местной администрации и научных организаций. Земли, предназначенные для промышленного использования, делятся на десять видов. Например, на участках, выделенных для легкой промышленности, можно строить заводы по производству обуви, одежды, лекарств и других товаров повседневного спроса, для тяжелой промышленности - автомобильные заводы и горноперерабатывающие предприятия. На участках, предоставленных энергетикам, можно размещать электростанции и ядерные установки. На землях сельскохозяйственного назначения можно только выращивать различные растения, овощи и фрукты, зерновые культуры, заниматься животноводством, пчеловодством, а также разводить рыбу в водоемах. На землях лесного хозяйства можно выращивать лесные плантации, заготавливать древесину и охранять лес от воздействия вредных человеческих и природных факторов [4].
Разработка направлений использования земли обусловлена необходимостью установления более прозрачных партнерских отношений в сфере землепользования, достижения простоты и понятности перевода земли из одной категории в другую, уверенности бизнеса в правильности инвестиций.
Тормозит развитие малоэтажного строительства то, что в частной собственности сегодня находится очень мало земель. Большинство россиян не могли получить землю в собственность из-за бюрократической волокиты. Непонятно, какая земля находится в федеральной собственности, какая в муниципальной, а какая принадлежит субъекту Федерации, то есть региональным властям. Сейчас этими землями могут распоряжаться муниципалитеты. Формирование и оформление участков, предназначенных для сдачи в аренду и продажи, требуют денег. Но закон написан так, что муниципалитеты не должны искать такие участки из-за отсутствия специалистов и средств.
Муниципалитеты располагают невостребованными земельными долями (17,2 млн. га) сельских жителей или их
Рис. 1. Процентное соотношение земель в России. 2014 [3]
наследников, которые не выделили земли в индивидуальные участки, не продали, не передали их в аренду. Муниципалитет по закону может забрать такие земли обратно в госсобственность, но у него нет средств на это сложное и затратное дело. Зато средства находятся у предприимчивых бизнесменов, которые рассматривают землю как выгодное вложение капитала [3].
Заинтересованное лицо за свои деньги по закону должно найти «лишние земли» и обеспечить согласие администрации на формирование участка, то есть провести все дорогостоящие процедуры по оформлению границ и пр. Потом этот участок выставляется муниципалитетом на аукцион. Для рядового россиянина сразу возникает масса непреодолимых барьеров, если он обратится к местным властям с соответствующей просьбой. Для разрешения вопроса отсутствует единый орган по управлению земельными ресурсами. Фонд жилищного строительства отвечает за то, чтобы строить на любых землях, Минсельхоз - за земли сельхозназначения, Минэкономразвития - вроде за все земли и т.д. Еще слабо развита система территориального планирования, а процесс передачи части земель сельхозназначения под застройку должен быть разумным, с наименьшими рисками для сельхозпроизводства.
Необходимо установить реальные ограничения на приобретение земли одним лицом и разобраться с тем, как используются земли, скупленные крупными землевладельцами. Следует не допускать слишком большой концентрации земельных ресурсов в одних руках, продавать участки в собственность только после нескольких лет аренды, руководствуясь документом «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года №297-р).
Московская область - единственный регион в России, где большая часть земель, за исключением федеральных, оформлена в частную собственность. Правительство Московской области борется с нецелевым использованием сельскохозяйственных земель и принимает меры для вовлечения их в оборот. Подмосковье располагает площадью около 4,5 млн. га. Большая его часть занята лесами и полями (рис. 2) [5].
■ Земли лесного фонда -42%
■ Земли сельскохозяйственного назначения-37%
■ Земли населенных пунктов -12,4%
■ Земли промышленности, транспорта и иного назначения -6,2%
■ Земли особо охраняемых территорий-1,5%
■ Земли водного фонда - 0,6% и Земли запаса - 0,1%
Рис. 2. Процентное соотношение земель Московской области [4]
Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Практически все земли сельхозназначения в Подмосковье имеют собственников - это юридические или частные лица.
Земельный участок, расположенный в границах населенного пункта, относится к землям населенного пункта, а вне его границ - к категории земель, определяемой в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
Назначение земель указано в государственном кадастре недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих право на землю. Если категория земель не указана в названных документах, то органом местного самоуправления городского округа или муниципального района принимается решение об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.
В соответствии с законодательством, если сельхозземля не используется по назначению определенный срок, то региональное правительство имеет право запустить механизм ее изъятия у собственника.
Сегодня в результате сложившейся земельной политики не наблюдается интенсивного развития ни индивидуального жилищного строительства, ни сельского хозяйства, которое в тяжелых современных условиях России с ее огромной территорией могло бы существенно помочь в обеспечении населения жильем и продуктами питания.
Российский хозяйственный строй, связанный с землей, всегда отличался от западного. Так, С.Г. Кара-Мурза отмечает, что после реформы 1861 года на рынке земли стали господствовать трудовые крестьянские хозяйства, а не фермеры. Если площади частных землевладельцев в 1861 году составляли 100%, то к
Рис. 3. Заселенность территории России [12]
1916 году - лишь 41% земель, из которых 2/3 использовались крестьянами через аренду, то есть за время «развития капитализма» к общинным крестьянам перешло 86% частных земель [6]. На Западе земли исторически использовались крупными хозяйствами. А.В. Чаянов писал, что «экономическая история, например, Англии дает нам примеры, когда крупное капиталистическое хозяйство оказывается способным реализовать исключительные ренты и платить за землю выше трудового хозяйства, разлагая и уничтожая последнее» [7. С. 409].
В период реформы Столыпина продажа земли велась через Крестьянский поземельный банк. За время его существования до 1913 года оказались скупленными общинами 3,06 млн. десятин, товариществами (кооперативами) - 10 млн., частными хозяйствами - 3,68 млн. десятин земли. Всего в России в 1911 - 1915 годах было 85 млн. десятин посевных площадей. В основном они находились в общинном крестьянском земледелии, потому что только так могли эффективно использоваться [6].
Известный французский историк Ф. Бродель, который изучал потоки ресурсов и всех средств жизни на Западе, писал, что капитализм является порождением неравенства в мире и для его развития необходимо содействие международной экономики, так как он вовсе не мог развиваться без услужливой помощи чужого труда [8]. Речь идет о длительном использовании развитыми странами Запада огромных ресурсов колоний, которые были совершенно необходимым условием для возникновения и развития современного Запада.
Из этого следует, что согласно абсолютному критерию выживаемости в условиях, когда страна не использует чужой труд, советский тип хозяйствования оказывается эффективнее капиталистического. Ни СССР, ни нынешняя Россия не имели, не имеют и, скорее всего, не будут иметь источников чужого труда [6]. России для экономического развития приходится рассчитывать только на свои ресурсы.
Для экономического развития регионов России необходимо в первую очередь обеспечить население жильем, то есть вести освоение территорий под малоэтажное строительство. Учитывая, что это должна быть комплексная застройка, в документах территориального планирования следует определить такие территории. Индивидуальные земельные участки могут быть предназначены для приобретения в собственность или получены в аренду [1, 9, 10].
Стоимость малоэтажного жилья состоит из стоимости земли, включая затраты на инфраструк-
туру, строительных материалов и строительства. При этом составляющие стоимости распределяются соответственно в следующих пропорциях: 54, 28 и 18%. Стоимость земли существенно удорожает малоэтажное строительство, особенно если она высокая [10]. Вместе с тем только наличие земельного участка обеспечивает комфорт проживания и возможность выращивания там сельхозпродуктов. В целях снижения стоимости земли должны быть разработаны такие механизмы, которые будут обеспечивать выделение земли жилищным некоммерческим объединениям и льготным категориям граждан России на законной основе бесплатно или по минимальной цене. Подготовка земельных участков под жилищное строительство, создание инженерной, транспортной и социальной инфраструктур должны осуществляться за счет государственных или муниципальных средств, а строительство жилых домов - за счет средств граждан или государственно-частного партнерства. Строительство социального жилья ведется за счет бюджетных средств.
Для развития малоэтажного строительства в нашей стране требуется осуществление научно обоснованной государственной генеральной программы планомерного расселения и рассредоточения населения на территории России. В ее основе должны быть разукрупнение гигантских концентраций в городских агломерациях и создание жилых районов и поселений в западной части страны (рис. 3). В восточной ее части - в Сибири и на Дальнем Востоке в связи со строительством электростанций и электросетей, добычей и поставкой газа, электроэнергии в Китай и другие страны Азии - создание новых городов. Осуществление транспортных проектов в Сибири и на Дальнем Востоке - модернизация железнодорожной Байкало-Амурской магистрали (БАМ), строительство второй магистрали (БАМ-2), а также увеличение контейнерных перевозок - обусловливает необходимость строительства новых городов для комфортного проживания населения, занятого в строительстве и производстве [11, 12]. Мы предлагаем формировать малоэтажную застройку новых городов на основе жизнеобеспечивающих элементов расселения (рис. 4, 5).
II II!
И
Рис. 4. Эскиз архитектурно-планировочного решения малоэтажной застройки на 750 человек [9]
Такая система расселения обеспечит:
а) создание рабочих мест в территориальных промышленных и агропромышленных комплексах по строительству и обслуживанию промышленных предприятий и сельскохозяйственных территорий;
б) повышение роли малых городов в качестве «малых столиц», осуществляющих функции местного самоуправления и обеспечивающих развитие комплекса культурно-бытового обслуживания;
в) развитие современной транспортной и эффективной инженерной инфраструктур в поселениях;
г) повышение качества и экологической безопасности жилой среды.
Выводы
1. В России достаточно территории для развития малоэтажного жилищного строительства, скорейшего решения жилищной проблемы и создания комфортной среды проживания. Поэтому необходимы разработка и осуществление научно обоснованной государственной генеральной программы планомерного расселения и рассредоточения населения на территории России.
Развитие малоэтажного строительства в стране с выделением земельных участков некоммерческим объединениям и льготным категориям граждан либо бесплатно или по минимальной цене, либо в аренду предусмотрено в федеральном законе «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 29 декабря 2014 года № 456-ФЗ).
2. Муниципалитетам на формирование и оформление земельных участков для малоэтажного жилищного строительства должны быть выделены специальные средства.
3. Особую важность имеет малоэтажное строительство для освоения территорий Сибири и Дальнего Востока в связи с разработкой месторождений полезных ископаемых, созданием новых промышленных предприятий и производств,
Рис. 5. Жизнеобеспечивающие элементы расселения (ЖЭР): жилая зона с общественным центром и озелененным пространством нового города [9]
развитием международной торговли со странами Юго-Восточной Азии.
4. Развитие малоэтажного жилищного строительства будет способствовать решению проблемы продовольственной безопасности благодаря возможности дополнительного выращивания населением сельхозпродукции на собственном земельном участке.
Литература
1. Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», статьи 465-468 (от 29 декабря 2014 года № 456-ФЗ).
2. Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 24 декабря 2014 года № 171-ФЗ).
3. Гудкова В. Почему земля в запустении? // Аргументы и факты. № 47. 19 - 25 ноября 2014 г.
4. Разложили по соточкам // Российская газета. 1 декабря 2014 г.
5. Кузнецова М. Тайны подмосковных земель // Подмосковье. 15 декабря 2014 г.
6. Кара-Мурза С.Г. Россия и Запад: парадигмы цивилизаций. М.: Академический проект; Культура, 2011.
7. Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство. М.: Экономика, 1989. С. 409.
8. Бродель Ф. Средиземное море и средиземноморский мир в эпоху Филиппа II. Ч. 2. М.: Языки славянской культуры, 2003.
9. Петрова З.К. Основы развития малоэтажного градостроительства: монография. М., 2013.
10. Николаева Е. Меньше этажей - больше комфорта // Бизнес и выставки. 2011. № 2 (51). С. 12-15.
11. Цыпин И.С. Стратегия развития России в условиях экономических санкций США и ЕС // Микроэкономика. 2014. № 4. С. 6-13.
12. Лола А.М. Основы градоведения и теория города (в российской интерпретации). М.: КомКнига, 2005.
Literatura
1. FederaLnyj zakon Rossijskoj Federacii «O vnesenii izmenenij v GradostroiteLnyj kodex Rossijskoj Federacii i otdeLnye zakonodateLnye akty Rossijskoj Federacii», statji 465 - 468 (ot 29 dekabrja 2014 goda № 456-FZ).
2. FederaLnyj zakon Rossijskoj Federacii «O vnesenii izmenenij v ZemeLnyj kodex Rossijskoj Federacii i otdeLnye zakonodateLnye akty Rossijskoj Federacii» (ot 24 dekabrja 2014 goda № 171 -FZ).
3. Gudkova V. Pochemu zemLja v zapustenii? // Argumenty i fakty. № 47. 19 - 25 nojabrja 2014 g.
4. RazLozhiLi po sotochkam // Rossijskaja gazeta. 1 dekabrja 2014 g.
5. Kuznetsova M. Tajny podmoskovnyh zemeL // Podmoskovje. 15 dekabrja 2014 g.
6. Kara-MurzaS.G. Rossija i Zapad: paradigmy civilizacij. M.: Akademicheskij proekt; Kultura, 2011.
7. Chajanov A.V. Krestjanskoe hozyajstvo. M.: Ekonomika, 1989. S. 409.
8. Brodel F. Sredizemnoe more i sredizemnomorskij mir v epohu Filippa II. Ch. 2. M.: Jazyki slavjanskoj kultury, 2003.
9. Petrova Z.K. Osnovy razvitija maloetazhnogo grado-stroitelstva: monografija. M., 2013.
10. Nikolaeva E. Menshe etazhej - bolshe komforta // Biznes i vystavki. 2011. № 2 (51). S. 12-15.
11. Cypin I.S. Strategija razvitija Rossii v uslovijah ekonomicheskih sankcij SSHA i ES // Mikroekonomika. 2014. № 4. S. 6-13.
12. Lola A.M. Osnovy gradovedenija i teorija goroda (v rossijskoj interpretatsii). M.: KomKniga, 2005.
The Development of Areas for Construction of Economy
Class Housing in Russia.
By Z.K. Petrova, V.O. Dolgova
The article is devoted to the problem of development of land for construction of economy class housing in Russia with the aim of solving the housing problems and creates a comfortableliving environment. This requires the development and implementation of science based state General program on the basis of the settlement system in Russia. In the Federal law "On amendments to the urban development code of Russian Federation and certainlegislative acts of the Russian Federation" (dated December 29, 2014 No. 456-FZ) provides for the allocation of land for development underlow-rise building in economy class. Of particular importance it represents for the development of Siberia and the Far East in connection with the development of mineral deposits, the creation of new industrial enterprises and industries, and the development of international trade with the countries of South-East Asia.
Ключевые слова: освоение территории, земельные участки, система расселения, малоэтажная застройка экономического класса, жилищная проблема.
Key words: land development; land, settlement system, low-rise building of economy class, housing problem.
