CC BY
3• ОТРАСЛЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ •
А. А. Васильев, A. A. Vasilyev,
кандидат юридических наук, Candidate of Law, Deputy of the Saratov
заместитель Саратовского InterdistrictEnvironmtntal Prosecutor
межрайонного природоохранного of the Volga's Interregional
прокурора Волжской Environmental Prosecutor's Office,
межрегиональной природоохранной Justice advisor прокуратуры, советник юстиции
DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-107-113
I
I g E -
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ В ОТНОШЕНИИ | *
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, СФОРМИРОВАННЫХ £ 1
В НАРУШЕНИЕ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: | Х
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНЫЙ АСПЕКТ 3 *
01 |
Аннотация: актуальность темы обусловлена тем, что водные ресурсы по за- |
кону являются достоянием общества, к ним обеспечивается свободный доступ для 0
личных целей. Тем не менее практике известны многочисленные случаи нарушения | Е
прав граждан на доступ к водным объектам, их береговой полосе, за что установлена о
административная ответственность (ст. 8.12.1 КоАПРФ). Цель статьи - попытка 2 разрешения указанной выше правоприменительной проблемы. Реализация данной Е цели осуществлялась с помощью следующих методов: метод анализа и синтеза,
х
S S
системно-структурный метод, исторический и нормативно-логический методы, 0 * сравнительно-правовой и формально-юридический. Результатом научной работы О ^ стал вывод о том, что для решения проблемы с неопределением береговой полосы £ о необходимо внести изменения в Водный кодекс РФ, уточняющие обязанности органов | | власти по определению береговой линии водного объекта. Е о
Ключевые слова: водный объект, береговая полоса, береговая линия, админи- I .§ стративная ответственность. а: |
* £ Е Ц
EXERCISE OF PROPERTY RIGHTS IN RELATION TO LAND PLOTS FORMED IN VIOLATION OF WATER LEGISLATION: ADMINISTRATIVE TORT ASPECT 107
ь
GO
Abstract: the relevance of the topic is due to the fact that water resources, by law, are the property ofsociety, free access to them is providedfor personal purposes. Nevertheless, numerous cases of violation of citizens' rights to access to water bodies and their coastal strip are known in practice, for which administrative responsibility is established (Article 8.12.1 g ofthe Administrative Code ofthe Russian Federation). The purpose ofthe article is an attempt S to offer a solution to the above-mentioned law enforcement problem. The following methods were used: method of analysis and synthesis, system-structural method, historical method and normative-logical method, comparative-legal and formal-legal). The result
of the .scientific work was the conclusion that in order to solve the problem with the definition ofthe coastline, it is necessary to amend the Water Code ofthe Russian Federation, clarifying the responsibilities of the authorities to determine the coastline of a water body. Keywords: water body, shoreline, shoreline, administrative responsibility
108
Общеизвестно, что водные ресурсы являются национальным достоянием. Тем не менее граждане нередко сталкиваются с препятствиями, связанными со свободным доступом к водным объектам. Данная проблема актуальна не только в Саратовской области, но и во всей России, а особенно в тех ее частях, которые находятся в непосредственной близости к акваториям рек, морей и проч. Текущее правовое регулирование хотя и направлено на обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе, но, очевидно, не может добиться этой цели в полном объеме.
го Каждый гражданин вправе пользоваться (без применения механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов а общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том § числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства § и причаливания плавучих средств.
2 Река Волга находится в государственной собственности, в связи ^ с чем представляет собой объект общего пользования. — Согласно содержащемуся в ч. 1, 2 ст. 6 ВК РФ правилу, поверх-§ ностные водные объекты, которые находятся в государственной или ^ муниципальной собственности, являются водными объектами общего § пользования, т.е. общедоступными водными объектами, к которым ^ вправе иметь доступ каждый гражданин, в том числе для бесплатного
их использования для личных и бытовых нужд. о Эту правовую позицию последовательно отстаивает и Верховный ^ Суд РФ в своих постановлениях. Так, высшая судебная инстанция С указывает на то, что законом не предусмотрено возможности передачи в собственность водного объекта общего пользования, в частности, под видом земельного участка и земельного участка под таким водным объектом, а также его береговой полосы отдельно от самого водного (V объекта [1]. Земли водного фонда вместе с покрывающими их по® верхностными водами находятся в исключительной собственности ^ Российской Федерации без права отчуждения в частную [2].
Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1).
Действующее водное законодательство не лишено изъянов, что выражается, в частности, в особенностях определения береговой полосы водного объекта общего пользования, благодаря которым для недобросовестных участников гражданского оборота возникает возможность обойти установленные законом запреты для приобретения земельных участков, сформированных в береговой полосе водных объектов.
Для определения береговой полосы, которой признается полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, 0 важным является точное определение самой береговой линии, поскольку именно от нее ведется отсчет ширины береговой полосы, ¡5 0 которая, как правило, составляет 20 м от береговой линии (ч. 6 ст. 6 ВК РФ). Следует особо отметить, что недопустимо использование | § береговой полосы для осуществления хозяйственной и иной дея- Ю Ц тельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением Ю 5 безопасности судоходства [3].
Частью 4 ст. 5 ВК РФ закреплены правила определения береговой | линии (или границы водного объекта), дифференцированные для во- Л дного объекта в зависимости от его вида (море, река, пруд и проч.). | |
о =
х
Действующее законодательство предусматривает специальный о |
§
порядок определения местоположения береговой линии, который, помимо прочего, устанавливает случаи и периодичность ее определения 5 | (ч. 4.1 ст. 5 ВК РФ). Ц Порядок, случаи и периодичность определения береговой линии д ^ устанавливаются Правилами определения местоположения берего- д 0 вой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее Ц определения, утвержденными Постановлением Правительства РФ | от 29 апреля 2016 г. № 377 (далее также - Правила). 0 5 По результатам работ по определению местоположения береговой I Ю полосы водного объекта осуществляется ее описание с указанием ^ | перечня координат характерных точек береговой линии, а также 0 | подготавливается картографическая основа с нанесенной береговой линией (п. 8 Правил). Местоположение береговой линии (границы 109 водного объекта) считается определенным со дня внесения сведе- 3 ний о местоположении береговой линии (границы водного объекта) ь в Единый государственный реестр недвижимости (п. 14 Правил). 5 В зависимости от того, каким критериям отвечает определенный ^ водный объект, установление местоположения береговой линии может в осуществляться как органами государственной власти субъектов РФ, так и Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами (п. 5 Правил).
Итогом такой дифференциации являются ситуации, при которых береговая линия некоторых водных объектов или их частей остается неустановленной по причине того, что те или иные водные объекты не подпадают либо не полностью подпадают под определенные критерии, ввиду чего соответствующий орган власти может ошибочно полагать, что определение местоположения береговой линии такого объекта находится в компетенции другого органа власти.
Таким образом, на практике нередко случается так, что из-за неопределенности береговой линии нет возможности отсчитать ширину береговой полосы, зависящую от береговой линии.
Довольно часто на практике складывается ситуация, при которой очевидно, что доступ к береговой полосе воспрепятствован путем ее полного либо частичного ограждения владельцем земельного участка, в состав которого де-факто входит береговая полоса, а привлечь „о к установленной законом административной ответственности за такое деяние его нельзя ввиду изложенной выше проблемы с неопределенностью по тем или иным причинам береговой линии. № Между тем как должностные лица контрольных органов, так § и суды нередко допускают ошибки при установлении в ходе рас-§ смотрения дела имеющего юридическое значение факта, связанного 2 с определенностью береговой линии того или иного водного объекта общего пользования. Так, судебной практике известны случаи, когда — только в ходе кассационного пересмотра принятых по делу актов § о привлечении лица к административной ответственности по ст. 8.12.1 ^ КоАП РФ выясняется, что граница береговой линии не установлена § и в государственный реестр не внесена, в связи с чем точное располо-^ жение границы береговой полосы, ограничение свободного доступа граждан к которой вменяется привлекаемому к административной о ответственности лицу, установить не представляется возможным, ^ в связи с чем производство по делу подлежит прекращению [4]. С В этой связи контролирующими или надзорными органами осуществляются попытки восстановить законность путем предъявления 110 исков о признании отсутствующими вещных прав (нередко - права ^ собственности), что не является, по мнению автора, способом, обе-(V спечивающим баланс прав правообладателя земельного участка, кото® рый может быть лишен своего права, с одной стороны и пользователя ^ водного объекта, который лишен к нему доступа ввиду ограждения береговой полосы, с другой.
Так, суд не удовлетворит требование прокурора о признании отсутствующим права собственности на земельный участок, в границах которого находится береговая полоса водного объекта общего
пользования, по причине выбора ненадлежащего способа правовой защиты (ст. 12 ГК РФ). Указанное означает, что даже в случае признания отсутствующим у лица права на соответствующий земельный участок право граждан на свободный доступ к водному объекту общего пользования не будет восстановлено, поскольку береговая полоса по-прежнему будет находиться в границах земельного участка. Чтобы действенно защитить права граждан и восстановить законность, необходимо заявить также требование о признании недействительными результатов межевания, что, по сути, приведет 0 к тому, что береговая полоса юридически будет исключена из границ J земельного участка и свободный доступ к ней для граждан будет g q восстановлен [5]. IS
Кроме того, нельзя требовать от суда признать отсутствующим | § право собственности у лица на весь земельный участок, тогда как бе- g J реговая полоса, находящаяся в границах земельного участка, занимает g | лишь 1/9 часть площади участка. Суд признает данное требование не- 3 g обоснованным ущемлением прав правообладателя земельного участка | Щ и оставит его без удовлетворения. Таким образом, надо учитывать .§ q баланс прав и законных интересов сторон спора [6]. 3 |
При таких обстоятельствах привлечь правообладателя земельного q | участка, в границах которого находится огражденная береговая по- § g лоса, к административной ответственности за воспрепятствование S | свободному доступу граждан к береговой полосе водного объекта | | общего пользования возможно в рамках гражданского процесса g ^ путем получения экспертных сведений относительно расположения Щ q береговой линии и установления ее координат. Именно в этом случае § Щ можно законным образом определить береговую полосу путем отсчета | 20 м от береговой линии и привлечь правообладателя, оградившего q ^ береговую полосу, к административной ответственности по ст. 8.12.1 !■§ КоАП РФ. п ¡
Проблематика в указанной сфере заключается в следующем. q | Системное толкование подп. 3 п. 1, п. 3 ст. 5 ВК приводит к выводу о том, что к числу поверхностных водных объектов относятся водо- 111 емы (озера, пруды, обводненные карьеры и проч.), которые, в свою ь очередь, состоят непосредственно из поверхностных вод, а также ь покрытых ими земель в пределах береговой линии, а следовательно, 5 земли, покрытые водой, являются составной частью водных объектов (земли водного фонда - п. 1 ст. 102 ЗК РФ). Щ
Согласно предыдущей редакции п. 2 ст. 102 ЗК РФ, на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.
Тем не менее, вопреки взаимосвязанным требованиям ст. 6 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» и ст. 11 ВК РФ, земельные участки, покрытые поверхностными водами (находящиеся в федеральной собственности), часто незаконно выставлялись на торги администрациями муниципальных образований, без заключения договора водопользования, что влекло неправомерное возникновение вещных прав у тех или иных лиц, ввиду чего такие сделки признавались недействительными по искам прокуроров.
Вместе с тем возникали ситуации, когда титульным обладателям вещных прав на земельные участки отказывали в постановке недвижимости на кадастровый учет, вследствие чего они не могли полноценно реализовывать предоставленную законом триаду правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение), в частности „о в соответствии с ЗК РФ ограничивались в обороте находящиеся в го-го сударственной или муниципальной собственности участки, в пределах которых расположены государственные или муниципальные водные объекты. Поэтому в п. 2 ст. 102 ЗК РФ были внесены изменения, согласно которым, если водные объекты полностью находятся в пределах земель сельскохозяйственного назначения и (или) земель других 2 категорий, такие земли не относятся к землям водного фонда. Такие ^ изменения повлекли за собой возможность собственников земель, — в пределах которых находятся водные объекты, реализовывать вещные § права, гарантированные им законом.
5 Таким образом, в материальных нормах природоресурсной § и природоохранной отраслей права по сей день наличествуют ^ пробелы в правовом регулировании. Тем не менее внимательный подход ко всем юридически значимым обстоятельствам дела о и структурным элементам возникшего правоотношения может ^ позволить правоприменителю даже при таких условиях добиться С реальной защиты охраняемых законом отношений. Представляется, что развитие правового регулирования использования прибрежных 112 земельных участков должно исходить из конкретизации требований к их использованию, а также из уточнения обязательств регулиру-(V ющих органов по установлению береговой линии водных объектов ® в Водном кодексе РФ.
Список литературы:
1. Определение Верховного Суда РФ от 15 октября 2021 г. № 308-ЭС-18337 по делу № А32-24534/2020. - Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
2. Краснова, И. О. Правовой режим земель водного фонда на новом витке развития / И.О. Краснова // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. - 2023. - № 3(103). - URL: https://cyberlemnka.ru/article/n/pravovoy-rezhim-zemel-vodnogo-fonda-na-novom-vitke-razvitiya (дата обращения: 19.11.2023).
3. Шуплецова, Ю.И. Отдельные особенности правового режима береговой полосы / Ю.И. Шуплецова // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2021. - № 11(242). - URL: https://cyberleninka.rU/article/n/ otdelnye-osobennosti-pravovogo-rezhima-beregovoy-polosy (дата обращения: 19.11.2023).
4. Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции Q от 22 июля 2021 г. по делу № 16-2855/2021. - Доступ из справ.-правов. си- ^ стемы «КонсультантПлюс». §®
5. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции Ц Ц от 20 октября 2022 г. № 88-26182/2022. - Доступ из справ.-правов. системы | 2 «КонсультантПлюс». | £
' ~ - - П 1
р Л
За х г г
р s
6. Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2022 г. № 88-1435/2022. - Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
р а
Р Р
ш §
s1
П s
ш со
£ I
§ §
2 г
3 й
ш £
3 Q1
§ к
£ С,
s Р
U
S П
3 s
113
3з А
