CC BY
102
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ НОТАРИАТОМ ОТДЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
Кашурин И. Н., Кашурина В. Г.
Статья посвящена анализу делегирования государством своих функций отдельным институтам гражданского общества, в частности - нотариату.
Ключевые слова: нотариат, нотариат латинского типа, публично-правовой характер, государственные функции, правоохранительная функция, превентивное правосудие, полномочия, гражданский оборот.
IMPLEMENTATION BY THE NOTARIATE OF SOME STATE FUNCTIONS
Hashurin I. N., Hashurina V. G.
Article is devoted to the analysis of delegation by the State some of its functions to the some institutes of civil society, in particular - to the notary.
Keywords: notariate, notariate of Latin type, public nature, state functions, law-enforcement function, preventive justice, powers, civil turnover.
Нотариат является важным и необходимым инструментом правового обеспечения гражданского оборота в полном соответствии с международной практикой и стандартами. Институту нотариата в правовом государстве отводится ключевая роль в обеспечении правовой безопасности субъектов права.
Необходимость института нотариата для общества диктуется обеспечением им правоохранительных функций и законности для всех участников гражданского оборота.
Одной из важнейших, качественных характеристик государства как особой организации публичной власти является наличие у него определенных функций, позволяющих осуществить цели и задачи государства. Как указывает А. Б. Венгеров, теория государства и права использует понятие функций государства для объяснения того, что и как «делает» государство1, т. е. как оно выполняет свое социальное назначение.
В правовой литературе встречаются различные понятия функций государства. Так, под функциями государства понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государства в обществе2.
1 Венгерова А. Б. Теория государства и права. Ч. 1. М.,
1996. С. 142.
2 Лазарев В. В. Общая теория государства и права. М.,
1997. С. 281.
Венгеров А. Б. считает, что функция - это «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение»3.
В связи с этим функцией государства являются «рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы»4.
Как видим, понятия действительно несколько отличаются по своему содержанию, однако общее, что их объединяет, это указание на направления деятельности государства, через которые проявляется его сущность.
По мнению В. С. Афанасьева, любому государству присущи следующие функции:
- экономическая, суть которой заключается в обеспечении нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организации внешнеэкономических связей и пр.;
- политическая, включающая в себя обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрану суверенитета государства от внешних посягательств и т. п.;
3 Венгерова А. Б. Указ. соч. С. 142
4 Венгерова А. Б. Указ. соч. С. 143 30
- социальная, заключающаяся в охране прав и свобод всего населения или его части, осуществлении мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимых условий труда, его оплаты, быта и т. д.;
- идеологическая, суть которой в поддержке определенной, в том числе и религиозной, идеологии, организации образования, поддержании науки, культуры и др.5.
Однако, как отмечает и сам автор, в зависимости от конкретных исторических условий элементы общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями. В частности, в современных государствах, осуществляющих переход к правовому государству, такое самостоятельное значение приобретает обеспечение прав и свобод человека6. В связи с этим можно признать, что обеспечение прав и свобод человека в настоящее время является самостоятельной функцией российского государства.
Для осуществления деятельности государства, обеспечения выполнения его функций в любом государстве формируется специальная структурная организация, которая называется государственным аппаратом. Он включает в себя, с одной стороны, совокупность органов государственной власти и учреждений, связанных иерархической соподчиненностью и правомочных совершать действия, составляющие монополию государства, с другой - особый разряд людей, которых можно назвать государственными чиновниками или служащими, осуществляющими профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов7. По мнению М. Н. Марченко, «государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи»8.
Государственный аппарат представляет собой определенную систему, каждая часть
5 Лазарев В. В. Общая теория государства и права. М.,
1997. С. 283.
6 Лазарев В. В. Указ. соч. С. 284.
7 Лазарев В. В. Указ. соч. С. 318.
8 Марченко М. Н. Теория государства и права. М.,
1996. С. 194.
которой согласно Конституции РФ наделена самостоятельностью. Это вытекает из положений ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В виду этого государственный аппарат и есть совокупность законодательных, исполнительных и судебных органов.
Изложенное свидетельствует о том, что выполнение функций государства возможно только через государственные органы.
Одни авторы считают, что государственный орган - это самостоятельная обособленная часть государственного механизма, специализированная для осуществления определенной функции и наделенная соответствующей ком-петенцией9, или «это элемент, составляющий часть государственного аппарата, наделенный компетенцией, необходимой для осуществления функций»10. Другие определяют государственный орган как составную часть механизма государства, имеющую в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующую с другими частями государственного механизма, образующими единое целое11. Имеются и иные определения государственных органов, и все они отражают различные взгляды на проблему. Что касается специфических признаков, присущих органу государства и отличающих его от негосударственных органов и организаций, то к их числу, по мнению Марченко М. Н., относятся: а) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства; б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности; в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядка его взаимоотношений с другими органами и организациями; г) наделение государственного органа полномочиями
9 Матузов Н. И. Теория государства и права: курс лекций. Ставрополь: Изд. СГУ, 1995. С. 82.
10 Венгерова А. Б. Указ. соч. С. 161.
11 Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 100 - 101.
государственно-властного характера12. Герасимов А. П. таковыми считает следующие: а) орган государства образуется в установленном государством порядке; б) он уполномочен государством осуществлять задачи и функции последнего; в) действует в установленном государством порядке; г) является частью единого государственного аппарата; д) наделен государственно-властными полномочиями13. Встречаются и иные классификации.
При этом наличие государственновластных полномочий признается основным и существенным признаком, который позволяет достаточно четко разграничить государственные органы, с одной стороны, и государственные организации (предприятиями, учреждениями), а также негосударственные органы и организации - с другой14. Аналогичного мнения придерживается Ю. И. Скуратов, считающий, что «в отличие от общественных организаций работа любого государственного органа связана с использованием государственно-властных полномочий...»15.
Таким образом, как вытекает из всего вышеизложенного, только государственные органы вправе и обязаны осуществлять функции государства. Однако такой вывод вряд ли можно признать абсолютно верным. Как и из любого правила, даже в данном случае имеются исключения. В этой связи нельзя не согласиться с Новоселовым В. И., который указал, что в отдельных, даже исключительных случаях негосударственные структуры и их представители по специальному поручению государства имеют право осуществлять некоторые частные его функции16.
В качестве примера приводится наделение специальными полномочиями по осуществлению функций государства - применению мер административного принуждения - существовавших долгое время добровольных народных дружин (задержание правонарушителей, доставление их в органы милиции и т. д.), профсоюзов (применение мер административного принуждения за правонарушения в сфере охраны труда).
12 Марченко М. Н. Указ. соч. С. 198.
13 Лазарев В. В. Указ. соч. С. 318 - 319.
14 Марченко М. Н. Указ. соч. С. 198; Лазарев В. В. Указ. соч. С 318 - 319.
15 Кутафин О. Е. Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 299.
16 Матузов Н. И. Указ. соч. С. 80.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что «делегирование государственных полномочий негосударственным структурам в принципе возможно, но оно носит всегда частный, исключительный характер и распространяется на небольшие, специфические сферы общественных отношений».
В настоящее время данная точка зрения поддержана Конституционным судом РФ. В своем постановлении от 19 мая 1998 г. он указал, что «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти». Таким образом, Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления властных полномочий не только государственными, но и негосударственными структурами, к числу которых относится, в частности, и нотариат.
В поддержку указанной позиции необхо -димо отметить, что развитием положений Конституции РФ о незапрещении передачи некоторых государственных полномочий негосударственным органам является установление в ч. 1 ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате задач этого института. Согласно данной норме «нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями республик в составе Российской Федерации, Основами законодательства о нотариате защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации». В виду этого указание на то, что при совершении нотариальных действий органы нотариата действуют не от своего имени, а от имени Российской Федерации, подтверждает вывод о наделении их государственно-властными полномочиями.
Так, в виду вышеизложенного можно утверждать, что по форме, характеру, содержанию и сущности нотариальной деятельности нотариат носит в современной правовой системе РФ публично-правовой характер.
Это проявляется в следующем: 1) ст. 48, ч. 1 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на получение квалифицированной юридической помощи17; 2) институт
17 Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. 32
лит., 1998.
нотариата обеспечивает специфические потребности участников гражданского оборота, их правовую защиту прав и интересов в сфере обязательственных правоотношений. Условия предоставления правовой помощи нотариусами отличается от оказываемой адвокатами, юридическими фирмами. Их деятельность не связана такими жесткими рамками процедурно-процессуального характера, как у нотариуса при осуществлении его деятельности. Нотариальные действия осуществляются в рамках нотариального производства. Принципиальное отличие адвокатов состоит в том, что они выполняют государственную функцию защиты прав граждан от собственного имени и в рамках поручения клиента. Нотариусы же выполняют публичную функцию от имени государства и не вступают в договорные отношения18; 3) нотариальная деятельность строится на едином стандарте. Любой субъект нотариального правоотношения вправе обратиться к нотариусу для признания и защиту его прав. Нотариус при этом, в силу публичного характера его деятельности, не вправе, при наличии всех законных предпосылок, отказать этому субъекту в совершении нотариального действия;
4) нотариус обеспечивает равенство перед законом всех субъектов права, обратившихся к нему за совершением нотариального действия;
5) нотариус является независимым при осуществлении нотариальной деятельности. Ему принадлежит право об отказе или совершении нотариальных действий; 6) нотариат представляет собой самоорганизующуюся в рамках нотариальных палат систему; 7) публичность нотариата определяет ограниченность количества нотариусов; 8) нотариат является частью правоохранительной системы; 9) нотариус при совершении определенных законом нотариальный действий использует печать с изображением Государственного герба Российской Федерации. Это еще одно важное принципиально отличие нотариусов от адвокатов.
По своей сути, система нотариата связывает гражданское общество и государство. Она обладает дуалистической природой. С одной стороны, нотариус выступает как уполномоченный представитель государства, выполняет публичные функции и действует от имени
и по поручению государства, а с другой - нотариус, является представителем «свободной профессии» и независимым юридическим консультантом, что в конечном итоге уравновешивает права граждан и государства.
В теории и практике существуют две различные модели нотариата. Первая - этатистская - предполагает наличие только системы государственного нотариата. Сторонники этой модели полагают, что природа нотариата и организационно-правовые формы его деятельности должны быть исключительно государственными - «Бюрократический нотариат».
Другая модель, которую в мировой теории и практике принято называть «моделью нотариата латинского типа», предполагает необхо -димость существования такой системы нотариата, которая бы в равной степени отвечала как публично-правовым и государственным интересам, так и частноправовым интересам граждан, в равной степени как и экономическим и правовым институтам гражданского общества. При таком подходе, нотариат является уникальным институтом, функционирующим на границе частной и публичной сфер, имеющим двойственную, дуалистическую природу. Нотариус в этой модели одновременно выступает, с одной стороны, как уполномоченный представитель государства, выполняющий публично-правовые функции, с другой - является независимым и беспристрастным юридическим консультантом сторон, представителем свободной профессии. Подобный дуализм позволяет сочетать публичный и частные интересы в правозащитном и правоприменительном процессе19.
Как представляется, является целесообразным, оптимальным и эффективным сохранение и дальнейшее развитие в России института нотариата «латинского типа». При таком подходе повышается его роль в защите прав и законных интересов субъектов права, придавая нотариально оформленным документам особую доказательственную силу и их публичное признание.
Уникальность института нотариата, его полезность и необходимость заключается в том, что он обеспечивает правоохранительную функцию государства, законность и правомерность действий участников гражданского
18 Черемных Г. Г. Развитие нотариата как системы орга- 19 Шарафетдинов Н. В. Две модели российского нота-
нов превентного правосудия // Нотариальный Вестник. риата в контексте Конституции Российской Федерации
1998. № 12. С. 41 - 43. // Нотариальный Вестник. 1998. 7 - 8. С. 37 - 39.
оборота за счет них самих, без каких-либо затрат со стороны государства, тем самым реализует компетенцию, права и обязанности отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в механизме государства. Институт нотариата упорядочивает общественные отношения по обеспечению защиты прав и законных интересов граждан посредством совершения нотариальных действий. Эта одна из форм осуществления функций государства, включающая в себя меры по предупреждению правонарушений, выяснению всех обстоятельств дела и истины в каждом случае.
Нотариусы помогают людям становиться полноправными собственниками, активно участвуют в укреплении правового порядка. При формировании новых правоотношений собственности в связи с радикальными изменениями в социальной и экономической сферах жизни страны все чаще имеет смысл обращаться к нотариусу как гаранту бесспорных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Нотариат в своей деятельности подчиняется только закону и несет ответственность за ее результаты. Он несет ответственность за выдаваемые документы, выполняет свои обязанности публично, совершая регистрацию от имени государства. Институт нотариата снижает количество споров в сфере имущественных отношений, так как на стадии согласования условий и заключения сделки нотариус способствует выявлению истинной воли сторон, обеспечивает условия, чтобы юридическая неосведомленность сторон не причинила им вред. Государство заинтересовано в том, чтобы все граждане сознательно и добровольно соблюдали закон в качестве условия общественного спокойствия - предмета всеобщей заинтересованности. Для государства конфликт - это нежелательное явление и неизбежное зло, которому приходится противостоять20. Судебное разбирательство, споры, конфликты должны быть исключением. Документ, составленный нотариусом, фиксирует волю сторон или подтверждает какое-либо событие. В современном государстве ему должна отводиться ключевая роль в вопросах защиты прав, обеспечения правовой безопасности и предотвращения правовых
20 Монтеро Х. П. Нотариат и судебное ведомство // Нотариальный Вестник. 1998. № 4. С. 13 - 17.
споров. Правильная фиксация юридических фактов, публично-официальный характер нотариальных документов позволяет использовать их в качестве особого средства доказательства.
Нотариус обеспечивает для всех участников правоотношения, возникающего в сфере нотариальной деятельности, равные правовые условия, исполняя обязанность по обеспечению соблюдения закона в отношении всех лиц, в том числе и не обратившихся к нему, но права которых затрагиваются. Речь идет о важной социальной функции, которая имеет целью поставить стороны в равные условия в отношении прав и обязанностей, приобретаемых ими при удостоверении акта или соглашения. При этом уравновешиваются возможности более компетентных клиентов и клиентов менее сведущих, лиц менее сильных в экономическом отношении перед более сильными21. Здесь нотариус выполняет функцию медиатора, который старается достичь равновесия в выражении воли сторон.
Деятельность нотариуса происходит в рамках закона и предупреждает возникновение споров о праве, разрешение которых отнесено к компетенции суда. Нотариус удостоверяет бесспорные факты, в наличии которых он может убедиться непосредственно, либо на основании соответствующих документов. Это одна из специфических особенностей правоотношений, складывающихся в процессе осуществления нотариусом своей деятельности.
Нотариат осуществляет функции предварительного и последующего контроля за законностью в гражданском обороте, закрепления гражданских прав и предупреждения их возможного нарушения в будущем. При этом основной формой их осуществления выступает превентивный контроль.
Как было отмечено, предметом нотариальной деятельности являются дела, в которых отсутствует спор о праве. Если в ходе выполнения нотариальных действий такой спор возникает, то он должен быть рассмотрен в суде, а само нотариальное действие приостанавливается. И в этом заключается его специфическая роль.
Предназначение нотариуса состоит в том, чтобы обеспечить граждан квалифицированной правовой помощью, включающей обяза-
21 Монтеро Х. П. Указ. соч. С. 21 - 23.
тельное проведение в необходимых случаях правовой экспертизы всех условий сделки, консультирование участников, выяснение обстоятельств дела, разъяснение сторонам смысла, значения и правовых последствий сделки, проверка соответствия содержания сделки действительным намерениям сторон и требованиям законодательства, принадлежности прав на недвижимость, правоспособности юридического лица, полномочия сторон и их представителей, установление личности обратившегося за совершением нотариального действия, проверка дееспособности физических лиц.
Таким образом, во-первых, наличие государственно-властных полномочий является существенным признаком, позволяющим отграничить государственные органы от негосударственных. Однако в некоторых случаях государство вправе передавать отдельные свои полномочия и негосударственным органам, в частности нотариату, наделяя их при этом определенными властными полномочиями. В виду этого при совершении
нотариальных действий нотариусы действуют не от своего имени, а от имени Российской Федерации; во-вторых, нотариат осуществляет функцию государства по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом (правоохранительную); в-третьих, нотариат обеспечивает правоохранительную функцию государства, законность и правомерность действий участников гражданского оборота за счет них самих, без каких-либо материальных затрат со стороны государства.
Об авторах
Кашурин Иван Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического института СКФУ г.Ставрополь, нотариус по Ставропольскому городскому нотариальному округу, телефон 89620230303, iv.kashurin@gmail.com. Кашурина Валерия Георгиевна, главный специалист правового отдела нотариальной палаты Ставропольского края, телефон 88652945411, valery.soldatkina@gmail.com.
