CC BY
129
Зайцев Руслан Яковлевич
кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры административной деятельности
и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: zaytsev_ruslan@mail.ru)
Остановка транспортных средств в целях проверки правомерности
их использования
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования оснований остановки автомото-транспортных средств в целях проверки правомерности их использования.
Ключевые слова: дорожно-патрульная служба, надзор за дорожным движением, остановка транспортных средств, проверка документов у водителей.
R.Ya. Zaitsev, Master of Law, Assistant Professor, Senior Teacher of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: zaytsev_ ruslan@mail.ru
Vehicles stop in order to verify the legality of their use
The article discusses the legal basis for regulation-making stopping of motor vehicles in order to verify legitimate use.
Keywords: road patrol service, supervision of traffic, vehicles stop, verification of documents for drivers.
В 2002 г. профессор С.Н. Дмитриев констатировал: «Сегодня трудно найти хотя бы одну из предусмотренных действующим законодательством мер административного предупреждения, пресечения и обеспечения производства по делам об административных нарушениях в области дорожного движения, которая бы имела бы удовлетворительное правовое обеспечение. Причем это касается и таких простейших, на первый взгляд, действий, как остановка транспортных средств, проверка документов у их водителей...» [1, с. 100]. Надо сказать, что сегодня ситуация с остановкой транспортных средств в целях проверки правомерности их использования нисколько не изменилась.
Среди административных мер контрольно-надзорной деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения остановка транспортных средств остается самой применяемой. Проверить документы у водителя или пассажиров, составить протокол за нарушение ПДД, провести досмотр, освидетельствование на состояние опьянения, осуществить задержание транспортного средства и т.д. - все это возможно после остановки транспортного средства. Поэтому от совершенства правового
регулирования данной меры во многом зависит, насколько эффективно полиция может выполнять задачи по обеспечению безопасности дорожного движения.
До конца 1990-х гг. правовые вопросы остановки транспортных средств (кто, когда и в каких случаях вправе останавливать) детально не регулировались. Действовавшее законодательство предоставляло право сотрудникам милиции останавливать транспортные средства для соответствующей проверки, как правило, по своему усмотрению [2, разд. IV п. 10; 3, п. 20 ст. 12; 4, п. 23 ст. 11]. Причем останавливать и составлять протоколы за нарушения ПДД могли не только сотрудники ГАИ, формально таким правом обладал любой сотрудник милиции, функциональные обязанности которого были связаны с составлением протоколов об административных правонарушениях.
Вступление России в стадию «взрывного роста» количества автомобилей (начало 90-х гг. XX в.) повлекло за собой активизацию деятельности на автодорогах сотрудников патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, инспекции по делам несовершеннолетних, которые стремились за счет выявления административных нарушений ПДД повысить показатели своей
225
служебной деятельности, поскольку главным являлось количество протоколов.
В результате образовалась далеко не профессиональная система тотального дорожного контроля. Водители транспортных средств подвергались массовым проверкам сотрудниками различных служб милиции, росло число конфликтов, жалоб, негативных публикаций в средствах массовой информации. Назрела острая необходимость определиться, кто именно должен останавливать транспортные средства, проверять документы у водителей и составлять протоколы за нарушения ПДД.
МВД России отреагировало на сложившуюся ситуацию принятием 1 июня 1998 г. приказа № 329 «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России».
Согласно данному документу контроль за соблюдением водителями транспортных средств ПДД становился исключительной компетенцией сотрудников Госавтоинспекции и участковых инспекторов милиции. Сотрудники других служб милиции могли осуществлять указанный контроль в случаях введения в действие специальных планов, а также выполнения совместно с сотрудниками Госавтоинспекции задач, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности, по решению руководителя органа внутренних дел.
Более того, в упомянутом приказе впервые были закреплены основания для остановки транспортных средств (нарушение ПДД, наличие ориентировки и т.д.) и, что самое главное, остановка по причине проверки документов разрешалась исключительно на стационарных постах ДПС (КПМ). Мобильные наряды Госавтоинспекции - самые эффективные формы организации контроля за дорожным движением - такого права были лишены, причем даже в период проведения различных специальных мероприятий. Превентивный контроль мобильных нарядов Госавтоинспекции, главным образом дорожно-патрульной службы, был упразднен.
Возникшая проблема была устранена приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», который предоставил право мобильным нарядам ДПС останавливать транспортные средства по причине проверки документов в период проведения специальных мероприятий.
Сегодня основания для остановки транспортных средств содержатся в «Административном регламенте Министерства внутренних дел
Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» (далее - Административный регламент) [5]. Превентивная остановка транспортных средств с целью проверки документов по-прежнему разрешается только на стационарных постах, вне постов - при проведении специальных мероприятий. И это несмотря на то, что количество стационарных постов дорожно-патрульной службы сокращается [6].
Конкретизация оснований для остановки транспортных средств преследует своей целью исключить беспричинные проверки правомерности их использования. Но, как известно, дорожно-патрульная служба - это в основном мобильные наряды, которые не могут эффективно выполнять свои задачи без превентивного вмешательства в транспортный процесс. Естественно, МВД России это прекрасно понимает, поэтому и предусматривает такие основания для остановки, которые позволяют мобильным нарядам остановить и проверить практически любое транспортное средство.
Например, имеется универсальная причина для остановки - «проведение на основании распорядительных актов руководителей органов внутренних дел, органов управления специальных мероприятий, связанных с проверкой в соответствии с целями соответствующих специальных мероприятий транспортных средств, перемещающихся в них лиц и перевозимых грузов» (абз. 9 п. 63 Административного регламента).
Что понимать под «специальным мероприятием», официальное определение которому отсутствует? Это может быть розыск преступников, похищенных вещей, пресечение незаконной перевозки оружия, наркотиков, проведение различных оперативных планов («Антитеррор», «Перехват», «Путина» и т.д.). В сущности, все основные направления деятельности полиции (противодействие преступности, охрана общественного порядка,обеспечение общественной безопасности) реализуются посредством специальных мероприятий, которые, имея различный статус (федеральный, региональный, местный), проводятся практически постоянно. Специальные мероприятия - это функции полиции, и в этих мероприятиях регулярно участвуют сотрудники дорожно-патрульной службы.
Как было отмечено выше, специальные мероприятия должны проводиться на основании «распорядительных актов руководителей органов внутренних дел», к которым согласно
226
теории управления следует относить письменные (устные) приказы, распоряжения, указания.
Помимо специальных мероприятий, транспортное средство всегда можно остановить по подозрению, что оно находится в розыске (абз. 3 п. 63 Административного регламента). Информационная база МВД России содержит сведения о разыскиваемых автомобилях практически всех марок, моделей, цветов. При этом есть ориентировки очень скудного содержания, например, что в разбойном нападении подозревается легковой автомобиль светлого цвета или что определенный преступник может передвигаться автотранспортом.
Установленные МВД России основания для остановки транспортных средств в целом охватывают все причины и условия, при которых сотрудникам дорожно-патрульной службы необходимо прибегнуть к данной мере при выполнении своих задач. Но для чего тогда конкретизировать эти основания? Тем более что Закон «О полиции» [7] этого не предусматривает (п. 20 ст. 13).
Как показывает практика, конкретизация оснований для остановки транспортных средств в ведомственных нормативных правовых актах МВД России препятствует превентивному контролю в сфере дорожного движения, обостряет взаимоотношения между ГИБДД и водителями. Водители на свой лад толкуют основания для остановки, требуют мгновенно предъявлять неоспоримые доказательства нарушений, из-за которых их остановили, письменные подтверждения проводимых спецопераций или нахождения в розыске похожего автомобиля, отказываются передавать для проверки предусмотренные документы, заявляя о незаконной остановке. Интернет наводнен видеороликами, в которых после остановки автомобиля инспектор и водитель включают свои видеокамеры, достают кодексы, правила, регламенты и через приоткрытое окно (как правило, водители из автомобилей не выходят) начинают длительные беспредметные дискуссии о толковании тех или иных норм права. В результате проверки на дорогах превращаются в дуэльные лекции.
Конкретизировать основания для остановки транспортных средств целесообразно в учебных пособиях или методических рекомендациях для сотрудников полиции, но не в нормативно-правовых актах. Если Закон «О полиции» предоставляет право «останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, проверять документы на право пользования и
управления ими, документы на транспортные средства и перевозимые грузы» (п. 20 ст. 13), следовательно, сотрудники дорожно-патрульной службы сами должны решать, когда необходимо прибегнуть к такому правомочию и по отношению к кому. И здесь не будет неправильного правоприменения, т.к. должностное лицо действует по усмотрению, на основании и в пределах законного полномочия и с той задачей, для достижения которой это полномочие предоставлено.
Следует обратить внимание, что в приведенной выше формулировке Закона «О полиции» остановка транспортных средств и проверка документов у водителей допускаются, «если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения». Вместе с тем, под «обеспечением безопасности дорожного движения» понимается деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий [8]. Из этого следует, что Закон «О полиции» не допускает останавливать транспортные средства и проверять правомерность их использования, если это не связано с обеспечением безопасности дорожного движения. В связи с чем из п. 63 Административного регламента следует исключить такие основания для остановки транспортных средств, как:
наличие данных (ориентировки, информация дежурного, других нарядов, участников дорожного движения, визуально зафиксированные обстоятельства), свидетельствующих о причастности водителя, пассажиров к совершению преступления;
наличие данных о том, что транспортное средство находится в розыске;
необходимость опроса водителя или пассажиров об обстоятельствах совершения административного правонарушения, преступления, очевидцами которого они являлись или являются;
необходимость привлечения участника дорожного движения в качестве понятого;
необходимость привлечения водителя для оказания помощи другим участникам дорожного движения или сотрудникам полиции.
При всем этом даже универсальная причина для остановки транспортных средств - «проведение специальных мероприятий» - ставится под сомнение, поскольку формально она не будет соответствовать п. 20 ст. 13 Закона «О полиции», если такие мероприятия не связаны с предупреждением причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижением тяжести их последствий.
227
1. Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002.
2. Положение о советской милиции: постановление Совета министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385.
3. О советской милиции: закон СССР от 6 марта 1991 г.
4. О милиции: закон РСФСР от 18 апр. 1991 г.
5. Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185.
6. Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 313-р.
7. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ.
8. О безопасности дорожного движения: федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 196-ФЗ.
1. Dmitriev S.N. Problems of the organization of traffic police. Moscow, 2002.
2. Provision about the Soviet militia: resolution of the Council of ministers of the USSR of June 8, 1973 № 385.
3. About the Soviet militia: law of the USSR of March 6, 1991.
4. About militia: law of the RSFSR of Apr. 18, 1991.
5. Order of the Ministry of the Interior of Russia of March 2, 2009 № 185.
6. State program of the Russian Federation «Providing a public order and crime counteraction»: order of the Government of the Russian Federation of March 6, 2013 № 313-0.
7. About police: fed. law of Febr. 7, 2011 № 3-FL.
8. About traffic safety: fed. law of Dec. 10, 1995 № 196-FL.
228
