CC BY
47
УДК 342.951 ББК 67.401.061.2
МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СОТРУДНИКАМИ ДОРОЖНО-ПАТРУЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ГОСАВТОИНСПЕКЦИИ МВД РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ УЧАСТНИКАМИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
САЙФУДДИН МАХМАДКАБИР ИСМОНЗОДА,
адъюнкт ФПНП и НК кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
E-mail: sa-l9@mail.ru
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент А.М. Низаметдинов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается деятельность дорожно-постовой службы Управления ГАИ МВД Республики Таджикистан и его территориальных подразделений по обеспечению безопасности дорожного движения и методы, которые применяются в данной сфере. Предлагаются меры по совершенствованию этих методов, в частности внедрение новых технических средств наблюдения и контроля за состоянием соблюдения норм безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: Госавтоинспекция (ГАИ), дорожно-постовая служба (ДПС), МВД, правила дорожного движения (ПДД), дорожно-транспортные происшествия (ДТП), Республика Таджикистан, контроль, надзор, дорожное движение, безопасность.
Annotation. In article the author considers the activity of road inspection service of management of GAI of the Ministry of internal Affairs of the Republic of Tajikistan and its territorial subdivisions to ensure road safety and methods used in this field. Proposes measures to improve these methods, in particular the introduction of new technical means of surveillance and counter.
Keywords: State traffic police, traffic police, traffic police, road traffic regulations, the Republic of Tajikistan, control, supervision, traffic, security.
Методы деятельности сотрудников дорожно-пат-рульной службы (далее — ДПС) — это, по большому счету, частный случай методов деятельности органов исполнительной власти, но с особенностями, обусловленными условиями деятельности. Именно особенностями [спецификой] несения дорожно-патрульной службы ГАИ МВД Республики Таджикистан определяется набор конкретных методов.
Особенности правового регулирования деятельности ДПС ГАИ МВД Республики Таджикистан определяют совокупность тактических приемов, которые рассматриваются как содержание методов деятельности по реализации служебных задач.
Содержание деятельности ДПС, формы и методы осуществления контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения в системе Госавтоинспекции МВД Республики
Таджикистан и ГИБДД МВД Российской Федерации (за исключением некоторых организационно-структурных особенностей этих органов) в целом идентичны. Это позволяет успешно использовать научные и практические достижения в сфере административно-правового регулирования дорожного движения между данными органами, обмениваться опытом и осуществлять взаимодействие по основным направлениям деятельности.
Прежде чем приступить к раскрытию поставленной проблемы, по нашему мнению, необходимо ответить на вопрос о соотношении методов деятельности ДПС и методов управления. Мы исходим из того, что данная деятельность, включающая, преимущественно, контрольно-надзорную и административно-юрис-дикционную составляющие, представляет собой стадии государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Методы управления или методы осуществления управленческой деятельности в научных работах рассматриваются, как правило, как способы и приемы непосредственного управляющего воздействия органа управления на управляемый объект1.
Методы управления являются способами сознательного воздействия, они направлены на достижение определенных целей и могут использоваться многократно. В то же время, практически во всех учебниках и работах монографического характера рассмотрение методов начинается с анализа двух основных, универсальных методов — убеждения и принуждения2.
По нашему мнению, в конкретных действиях могут присутствовать признаки обоих этих методов в разном соотношении, однако правоприменительная деятельность ДПС отличается принудительностью, о чем свидетельствует принудительный характер реализуемых административных процедур, предусмотренных законом: остановки транспортного средства, в том числе, с использованием специальных средств и огнестрельного оружия, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и т.д.
В деятельности исполнительной власти используются самые разнообразные методы. Называют, например, методы полицейского (милицейского) надзора, государственной регистрации, выдачи и отзыва лицензии, прямого принуждения, административной юрисдикции3; методы управляющего воздействия, методы организации работы аппарата управления, методы совершения отдельных управленческих дейст-вий—методы процедурного характера4; предписание об обязательном совершении определенных действий, запрещение определенных действий, регистрация определенных действий, применение мер административного принуждения, проведение контроля и надзора и т.д.5; стуктуризации, легализации — регистрации, правонаделения, распределения ресурсов6; запреты, ограничения, дозволения, рекомендации7; экономические и административно-директивные8 и др.
Данные классификации страдают несоблюдением одного из главных требований к классификации — их авторы не придерживаются единых критериев, поэтому в одну классификацию попадают методы разных уровней обобщения. Более удачными, хотя и недостаточно полными являются классификации специальных методов деятельности милиции. Так, при-
менительно к контрольно-надзорной деятельности милиции Ф.С. Разаренов и С.И. Котюргин называли следующие методы:
а) систематическое наблюдение за выполнением гражданами и должностными лицами установленных правил;
б) периодическая проверка выполнения учреждениями, предприятиями, организациями, их должностными лицами и гражданами правил по охране общественного порядка;
в) проверка и выявление нарушений по сигналам, жалобам и заявлениям трудящихся9.
По нашему мнению, приведенные формулировки не в полной мере описывают и характеризуют методы, используемые ДПС при осуществлении надзора за дорожным движением. Эти методы должны быть более разнообразны и конкретны. В то же время, они являются частными по отношению к общему административно-директивному (по Р.И. Денисову) методу, характеризующемуся властным характером, применением мер административного принуждения. В контрольно-надзорной деятельности ДПС административно-директивный метод проявляет свои свойства в полном объеме.
1 Дж. Гэлбрейт писал: «Для понимания метода управления важно подчеркнуть, что метод — это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие «метод управления» должно обязательно включать момент альтернативности, предлагая возможность выбора способа действий» (Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М., 1969. С. 10).
2 Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 1996. С. 161; ПискотинМ.И. Методы управленческой деятельности // Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 6, 7; А.П. Ипакян отмечал, что нет методов управления вообще, а есть конкретные методы осуществления той или иной функции. По его мнению, все методы управления можно разделить на методы прямого воздействия, для которых характерен механизм, основанный на принципе «команда — исполнение», или административные методы и методы косвенного воздействия, для которых характерен механизм объективной ориентации и стимулирования, в частности, экономические методы (Ипакян А.П. Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 3, 5).
3 ВельскийК.С. Указ. соч. С. 586.
4 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 285.
5 Там же. С. 289, 290.
6 Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 53.
7 Вахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 1996. С. 355.
8 Денисов Р.И. Указ. соч. С. 100—110.
9 Разаренов Ф.С., Котюргин С.И. Административный надзор советской милиции: Учеб. пособие. М., 1979. С. 19; Аналогичную классификацию привел В.В. Иссерс (Иссерс В.В. Указ. соч. С. 144).
А.Т. Дмитриев полагает, что непосредственное наблюдение, осмотр; проверка документов; выборочные, предварительные, контрольные проверки; плановое и внеплановое обследование; комплексное инспектирование; запрос; проведение различных оперативно-профилактических мероприятий входят в группу организационных методов, которые применяются по инициативе субъектов административного надзора. Ученый выделяет также методы, применяемые по инициативе объекта надзора. К этим методам он относит выдачу разрешений, регистрацию, лицензирование, прием экзаменов, реагирование на сообщения граждан, постановления прокурора, частные определения суда, информацию в прессе10. Организационные методы направлены, прежде всего, на получение информации о состоянии поднадзорного объекта, на своевременное выявление отклонений от установленного порядка, устранение таких отклонений, решение вопроса о необходимости привлечения к ответственности. В то же время, любая конкретная деятельность органов государственного управления как отдельная функция располагает ограниченным числом методов ее реализации11.
В контрольно-надзорной деятельности ДПС разрешительные методы (регистрация, лицензирование, выдача разрешений, прием экзаменов и др.) не применяются. В то же время, разрешения могут выдаваться, но, как правило, в устной форме, как, например, разрешения на продолжение движения после остановки и завершения административной процедуры, послужившей основанием для остановки (проверки документов, осмотра транспортного средства и т.д.), или разрешения на проезд по закрытому участку дороги и т.п.
Необходимо высказать еще одно соображение относительно многообразия методов, причисляемых к надзорным, рядом авторов. Следует поддержать С.М. Зырянова в том, что во многих случаях происходит подмена понятий: под контрольно-надзорными методами понимаются методы деятельности надзорных органов12. Таковыми, по нашему мнению, являются методы нормотворчества, подготовки проектов нормативных правовых актов, административная юрисдикция и др. Необходимо также учитывать, что ГАИ МВД Республики Таджикистан является еще и органом дознания, осуществляет отдельные оперативно-разыскные действия, участвует в уголовном судопроизводстве (например, осуществляет розыск и
задержание лиц, скрывшихся от органов предварительного расследования и суда, в том числе водителей, скрывшихся с места дорожно-транспортного происшествия, розыск без вести пропавших граждан, противодействие преступлениям экстремистско-тер-рористического характера, незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, и т.д.). Но все это не имеет прямого отношения к контролю и надзору. Если строго придерживаться положения о том, что метод есть способ осуществления функции, то для реализации каждой функции необходим определенный набор методов. В то же время, чем больше методов используется, тем выше вероятность решения поставленных задач.
Таким образом, можно предложить определение понятия «метод осуществления функции государственного контроля и надзора за дорожным движением» — это способ юридического воздействия на участников дорожного движения, многократно используемый постами, нарядами и сотрудниками ДПС в целях обеспечения безопасности дорожного движения и пресечения нарушений правил дорожного движения (далее — ПДД) и эксплуатации транспортных средств.
Рассмотрение содержания методов, используемых в контрольно-надзорной деятельности ДПС, по нашему мнению, следует начинать от общего к частному. При этом общим методом является метод визуального наблюдения. Объектом наблюдения является поведение участников дорожного движения. Предметом наблюдения — соответствие этого поведения требованиям Правил дорожного движения РТ и других нормативных правовых актов. Согласно Наставлению по дорожно-патрульной службы, ГАИ МВД Республики Таджикистан13 предусматривают осуществление наблюдения на постах и маршрутах. Посты ДПС могут быть стационарными (включая контрольные посты милиции) и мобильными, передвижными. Маршруты патрулирования могут обслуживаться пешими, мотоциклетными, автомобильными, авиационными нарядами. Патрулирование может осуществляться в открытой, скрытой и сме-
10 Дмитриев А. Т. Указ. соч. С. 129.
11 Зырянов С.М. Указ. соч. С. 93.
12 Там же. С. 95.
13 Приказ МВД Республики Таджикистан от 7 января 2007 г. № 754 «Об утверждении Наставления по дорожно-патруль-ной службе УГАИ МВД РТ» // Справочно-информационные материалы МВД Республики Таджикистан. 2017.
шанной форме. Вместе с тем, УГАИ МВД республики не располагает вертолетным парком для осуществления воздушного патрулирования, что усложняет деятельность ДПС в условиях высокогорья и экстренных случаях. Поэтому, основным средством патрулирования остается авто- и мототранспорт.
В последние годы в Республике Таджикистан все большее распространение получает метод наблюдения с использованием специальных технических устройств, называемых в законодательстве «работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото-и киносъемки, видеозаписи. Надо заметить, что подобные устройства используются в зарубежных странах уже в течение длительного времени. Так, во Франции, где показатели безопасности дорожного движения были одними из наихудших в Европе, в 2002 г. была принята Декларация Президента Франции, утверждающая государственную программу, предусматривающую внедрение автоматизированной государственной системы принуждения к соблюдению правил дорожного движения, что привело к существенному уменьшению аварийности на дорогах.
Следующий метод (точнее, группа методов), используемый ДПС при надзоре за движением, — проведение проверок. Так, согласно Приказу МВД Республики Таджикистан «Об утверждении Наставления по дорожно-патрульной службе УГАИ МВД РТ» ДПС ГАИ МВД Республики Таджикистан имеет право осуществлять несколько видов проверок:
♦ проверка у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;
♦ проверка физиологических параметров (состояние опьянения) лиц, управляющих транспортными средствами;
♦ проверка соблюдения лицами, производящими работы на проезжей части, требований обеспечения безопасности производства работ;
♦ проверка состояния объектов улично-дорож-ной сети (дорожного покрытия, дорожных знаков и дорожной разметки), исправности технических средств организации дорожного движения (светофоров, ограждений).
Следующий вид проверок, регламентация которого вызывает наибольшие споры, — проверки фи-
зиологического состояния лиц, управляющих транспортными средствами. Другими словами, освидетельствование водителя на состояние опьянения и (или) утомленности, т.е. определение его способности продолжения управлять транспортным средством.
Рассмотрим ситуационные методы деятельности дорожно-патрульной службы, связанные с необходимостью принудительной остановки транспортного средства. Существует три основных метода принудительной остановки:
1) в результате преследования;
2) с использованием специальных технических средств;
3) с использованием огнестрельного оружия.
В соответствии законодательством Республики Таджикистан определены основания осуществления преследования:
♦ в транспортном средстве находятся лица, подозреваемые в совершении преступления;
♦ транспортным средством управляет водитель, скрывшийся с места дорожно-транспортного происшествия;
♦ лицо, управляющее транспортным средством, своими действиями подвергает опасности жизнь других участников движения;
♦ лицо, управляющее транспортным средством, не выполняет требования сотрудников милиции об остановке.
По нашему мнению, последнее условие должно обязательно совмещаться с одним из первых трех. Важно также запретить осуществлять преследование мотоциклов без бокового прицепа ввиду возникающей повышенной опасности для жизни и здоровья мотоциклистов.
Осуществляя преследование, сотрудник ДПС обязан:
а) постоянно держать включенными на патрульном транспорте специальные звуковые и световые сигналы;
б) выбирать скорость движения, исходя из конкретных условий;
в) быть внимательным к действиям преследуемых и других участников дорожного движения;
г) докладывать дежурному строевого подразделения или органа внутренних дел о месте своего нахождения и направлении движения;
д) информировать других участников дорожного движения о внимательности и соблюдении мер
предосторожности. При этом, как правило, используются громкоговоритель, средства массовой информации, информационные вывески, знаки и иные средства оповещения.
В нормативных правовых актах МВД Республики Таджикистан по осуществлению контроля и надзора за дорожным движением порядок преследования описан менее подробно. В то же время, в них предусматриваются способы принуждения преследуемого транспортного средства к остановке посредством:
♦ временного ограничения или запрещения (блокировки) движения на отдельных участках дорог с использованием сигналов регулировщика, технических средств регулирования и организации дорожного движения;
♦ размещения на проезжей части патрульного автомобиля (патрульных автомобилей) с включенными специальными световыми сигналами;
♦ размещения на проезжей части грузовых автомобилей и иных временных препятствий.
На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы и предложения.
1. Определение понятия «метод осуществления функции государственного контроля и надзора за дорожным движением» — это способ юридического воздействия на участников дорожного движения, многократно используемый постами, нарядами и сотрудниками дорожно-патрульной службы в целях обеспечения безопасности дорожного движения и пресечения нарушений правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств.
2. В ходе осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения правил, нормативов и стандартов дорожно-патрульной службой применяются два основных метода:
1) наблюдение:
а) визуальное;
б) с использованием специальных технических устройств фиксации правонарушений, работающих в автоматическом режиме;
2) проведение проверок:
а) проверка у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;
б) проверка у водителей, в том числе с использованием автоматизированных баз данных, документов, предусмотренных правилами дорожного движения Российской Федерации;
в) проверка физиологических параметров (состояние опьянения) лиц, управляющих транспортными средствами;
г) проверка соблюдения лицами, производящими работы на проезжей части, требований обеспечения безопасности производства работ;
д) проверка состояния объектов улично-дорожной сети (дорожного покрытия, дорожных знаков и дорожной разметки), исправности технических средств организации дорожного движения (светофоров, ограждений), их соответствия требованиям безопасности дорожного движения.
3. Назрела необходимость оборудования постов дорожно-патрульной службы и патрульных автомобилей ДПС видеокамерами и автоматическими устройствами ведения видеозаписи окружающей обстановки в целях:
а) фиксации событий административных правонарушений и преступлений для использования в качестве доказательств;
б) обеспечения [личной] безопасности личного состава дорожно-патрульной службы.
