CC BY
10DOI 10.47643/1815-1329_2023_7_81 УДК 349.9:351.77.61
ОСОБЫЙ СТАТУС ЗЕМЕЛЬ ОТГОННОГО ЖИВОТНОВОДСТВА И ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН The special status of cattle-breeding lands and the problems of their legal regulation in the Republic of Dagestan
КАДИМОВА Маихалум Шамсудиновна,
судья Конституционного Суда РД, заведующая кафедрой гражданского процесса Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент. 367008, Российская Федерация, Республика Дагестан, г. Махачкала, ул. Батырая, 4а. E-mail: manna.kadimova@mail.ru;
АСКЕРОВ Эфлетдин Садитдинович,
доктор сельскохозяйственных наук, профессор кафедры гражданского права Северо-Кавказского института (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» в г. Махачкале. 367008, Республика Дагестан, г. Махачкала, пр-т. Акушинского, 7. E-mail: professor-rpa@yandex.ru;
KADIMOVA Maikhalum Shamsudinovna,
Judge of the Constitutional Court of the Republic of Moldova, Head of the Department of Civil Procedure Dagestan State University, Candidate of Law, Associate Professor. 4a Batyraya str., Makhachkala, Republic of Dagestan, 367008, Russian Federation. E-mail: manna.kadimova@mail.ru ;
ASKEROV Efletdin Saditdinovich,
Doctor of Agricultural Sciences, Professor of the Department of Civil Law of the North Caucasus Institute (branch) All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia) in Makhachkala. 367008, Republic of Dagestan, Makhachkala, ave. Akushinsky, 7. E-mail: professor-rpa@yandex.ru
Краткая аннотация: В рамках данной статьи рассматриваются проблемы, возникшие в связи использованием земель отгонного животноводства. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. В соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Порядок использования и охраны этих земель устанавливается региональным законодательством, с учетом их специфики и экологического состояния. Исторически сложилось так, что на этих землях возникли сотни населенных пунктов, где на протяжении десятилетий проживает около 80 тысяч граждан, построив капитальные домостроения и иные объекты недвижимости, в связи с чем возникли сложности, связанные с реализацией конституционных прав этих граждан. Граждане были лишены возможности право собственности на жилые дома и зарегистрироваться по месту жительства, а также не получали услуги по социальному обеспечению, газоснабжения, водоснабжения, то есть отсутствовали условия для нормальной жизнедеятельности. В статье дан анализ практики по использованию земель данной категории. В заключение представлены соответствующие выводы и предложения по рациональному и эффективному использованию земель отгонного животноводства.
Abstract: Within the framework of this article, the problems that have arisen in connection with the use of the lands of distilled animal husbandry are considered. The lands of animal husbandry belong to the property of the Republic of Dagestan and have a special status. In accordance with the intended purpose, the lands of distilled animal husbandry belong to the category of agricultural land. The procedure for the use and protection of these lands is established by regional legislation, taking into account their specifics and ecological condition. Historically, hundreds of settlements have arisen on these lands, where about 80 thousand citizens have been living for decades, having built capital housing and other real estate objects, in connection with which difficulties have arisen related to the implementation of the constitutional rights of these citizens. Citizens were deprived of the opportunity to own residential buildings and register.
Ключевые слова: земля, земли отгонного животноводства, право собственности на земельные участки, земли сельскохозяйственного назначения.
Keywords: land, land of cattle breeding, ownership of land plots, agricultural land.
Для цитирования: Кадимова М.Ш., Аскеров Э.С. Особый статус земель отгонного животноводства и проблемы их правового регулирования в Республике Дагестан // Аграрное и земельное право. 2023. № 7(223). С. 81-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_7_81.
For citation: Kadimova M. Sh., Askerov E. S. The special status of cattle-breeding lands and the problems of their legal regulation in the Republic of Dagestan // Agrarian and Land Law. 2023. No. 7(223). pp. 81-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_7_81.
Статья поступила в редакцию: 20.04.2023
К землям отгонного животноводства относятся земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно. Порядок использования и охраны земель отгонного животноводства с учетом их специфики и экологического состояния устанавливается региональным законодательством, настоящим Законом и Положением, утверждаемым Правительством Республики Дагестан [1].,
Конституция Российской Федерации (ст.72) земельное законодательство относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Согласно данной статье Конституции Российской Федерации в совместном ведении находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 7(223)
на земли и другие природные ресурсы).
Сегодня региональное законотворчество-дело довольно трудное. Так, важное правило закреплено в ч.5 ст. 76 Конституции России: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Как вытекает из ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации [2].
В зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. В соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. В последние годы сложилась практика использования этих земель не по целевому назначению, которые оказались выведенными из сельскохозяйственного оборота и на этих землях строились самовольные жилые капитальные постройки, сельскохозяйственная деятельность практически не осуществлялась[3].
Большинству поселений не придан статус населенных пунктов, на их территории не осуществляется местное самоуправление, поэтому граждане фактически проживают в населенных пунктах, возникших на землях отгонного животноводства, но зарегистрированы в поселениях горных районов, расположенных на расстоянии от ста до более трехсот километров от их постоянного места жительства [4].
Действующий Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 года №18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» был сформулирован в ходе первого этапа земельной реформы и не соответствует земельному законодательству в Российской Федерации и республики, в том числе законодательству о местном самоуправлении, а также земельному законодательству субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся земли для ведения отгонного животноводства. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года №18 земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан, имеют особый статус и не подлежат приватизации.
Отгонное животноводство-это исторически сложившаяся система ведения овцеводства, занимающая особое место в социально-экономическом развитии Республики Дагестан, базирующаяся на посезонном использовании зимних и летних пастбищ для выпаса скота.
Передача земель равнинных районов хозяйствам горных районов, а также переселение жителей горных районов, на равнину виделось как единственно правильное решение социально-экономических и культурных проблем горского крестьянства. Вопросы переселения решало Главное переселенческое Управление при Совете Министров Дагестанской АССР, созданное в 1940 году [5].
Большинство населенных пунктов, образованных на землях отгонного животноводства, не имеют ни статуса поселений, ни статуса муниципальных образований. Граждане, проживающие в этих населенных пунктах, лишены возможности реализации своих конституционных прав, а именно: они не могут оформить домовладение, получить медицинские и образовательные услуги, имеют проблемы с социальным обеспечением. В последнее время невозможно стало строить школы, водопроводы, поскольку под эти объекты земли сельскохозяйственного назначения не отводятся. Земли отгонного животноводства объявлены особым объектом охраны, запрещены к приватизации, на них не разрешается строительство жилых домов, построенные десятилетиями назад по решению республиканских органов государственной власти или местных органов домостроения не регистрируются в установленном порядке, что лишает граждан возможности встать на регистрационный учет по месту жительства.
Проанализировав вышеприведенные нормы, судебную практику, а также сложившуюся ситуацию с использованием земель отгонного животноводства в Республике Дагестан, Конституционный суд пришел к выводу о том, что земли под населенными пунктами, образованными на землях отгонного животноводства, не могут быть признаны землями сельскохозяйственного назначения, поскольку давно не используются по целевому назначению, застроены жилыми и иными постройками, используются для постоянного проживания граждан и ведения личного подсобного хозяйства и фактически соответствуют статусу земель населенных пунктов.
Региональный законодатель при принятии Закона Республики Дагестан от 9 октября 1966 года №18 не учел наличие многочисленных поселений на указанных землях и необходимость в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Республики Дагестан, регулирующими вопросы образования, регистрации населенных пунктов и создания условий для осуществления местного самоуправления, в первоочередном порядке решить проблемы статуса поселений и обеспечения конституционных прав проживающих в них граждан. В нарушение требований статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 года №168-ФЗ, в соответствии с которым региональным законодателям предписано не позднее 1 января 2015 года обеспечить описание и утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
В законодательстве субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях, законодатель не отрегулировал дан ные вопросы.
Законодатель ограничился закреплением в статье 53 Закона Республики Дагестан от 13 января 2005 года №6 «О статусе муниципальных образований Республики Дагестан» положением о том, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли, введя тем самым в законодательство понятие «незарегистрированный населенный пункт», не согла-
сующееся с федеральным и республиканским законодательством.
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений отнесено установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что в исключительном ведении Российской Федерации находится установление ограничений прав землепользователей.
Отсутствие четкости в правовом регулировании препятствует стабильности отношений по использованию и охране земель отгонного животноводства. Время от времени поднимаются такие вопросы, как неэффективное использование, деградация земель и опустынивание [6].
Нередко вносятся предложения о передаче поселений, возникающих на землях отгонного животноводства, в учреждения административного подчинения на равнинных территориях, где они расположены, и придании им надлежащего статуса. Информационные и аналитические материалы разных ведомств показывают, что земли отгонного животноводства не всегда и не везде используются эффективно, в соответствии с их целевым назначением. Нет надлежащего учета и контроля за их использованием. В результате неэффективного управления и контроля в бюджет не поступают значительные суммы за предоставленные в аренду участки, а с проживающих на этих землях граждан не взимаются земельный налог и налог на имущество, поскольку за ними документально ничего не закреплено.
К решению накопившихся проблем в сфере отгонного животноводства следует подходить комплексно и в строгом соответствии с действующим федеральным законодательством, исходя из сложившейся ситуации и с учетом конституционного права каждого на свободу передвижения, на выбор места пребывания и жительства (статья 27 Конституции Российской Федерации, статья 27 Конституции Республики Дагестан). Сохранение государственной собственности на земли отгонного животноводства позволяет органам государственной власти контролировать ситуацию в этой сфере и принимать решения, направленные на эффективное использование указанных земель, в том числе посредством изъятия и передачи в необходимых случаях неэффективно используемых отдельных земельных участков прилегающим к этим землям муниципалитетам равнинных районов или иным добросовестным землепользователям, с изменением, в случае необходимости, их категории, как это было сделано Правительством Республики Дагестан, безвозмездно передав земельные участки, отнесенные к землям отгонного животноводства из собственности Республики Дагестан в собственность муниципальных образований «село Кумук» Курахского района, «село Новый Фриг» Хивско-го района и «город Дагестанские огни» (распоряжением Правительства Республики Дагестан от 19 июля 2016 года №303-р, от 19 января 2017 года №12-р, от 9 февраля 2017 года № 49-р).
Закрепление земель за поселениями и придание им предусмотренного законодательством статуса не будет препятствовать сохранению и повышению эффективности использования земель отгонного животноводства, а, напротив, позволит создать более благоприятные условия жизнедеятельности на указанных территориях.
Органам государственной власти надлежит обстоятельно изучить реальную ситуацию в этой сфере, разработать правовые механизмы устранения нарушений федерального законодательства и Конституции Республики Дагестан. Необходимо предоставлять гарантированные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Дагестан прав и свобод граждан на достойную жизнь, образование, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, осуществление местного самоуправления.
Библиогра фия:
1. Закон Республики Дагестан от 09 октября 1996 года №18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» (принят Народным Собранием РД 26.09.1996).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ ( ред. от 25.01.2023).
3. Кадиев Р.К., Шогенов Б.А., Гаджиев Н.Г. Организационно-экономические и правовые основы использования земель отгонного животноводства // Экономический анализ: теория и практика.2013. №6. С.37-45.
4. Кадиев Р. Земли отгонного животноводства: как их использовать?(Как в Дагестане нарушается Земельный кодекс РФ) //Кумыкский ми р. Культура, история, современность. 16 июня 2022 г. URL:htt//kumukia/ru/article-66 (дата обращения 21.01.2022).
5. Лысенко Ю.М., Гаджиева З.Н. Политика переселения горцев на равнину-особый фактор социально-экономического развития Дагестана. 19601970-е гг.//Фундаментальные исследования.2003.№4.С.734-738.
6. Алклычев А.М. Аграрная политика Республики Дагестан и проблемы землепользования // Региональные проблемы преобразования экономи-ки.2017.№11 .С.15-23.
References:
1. The Law of the Republic of Dagestan dated October 09, 1996 No. 18 "On the status of cattle-breeding lands in the Republic of Dagestan" (adopted by the People's Assembly of the Republic of Dagestan on 09/26/1996).
2. The Land Code of the Russian Federation dated 10/25/2001 No. 136-FZ (ed. dated 01/25/2023).
3. Kadiev R.K., Shogenov B.A., Gadzhiev N.G. Organizational, economic and legal bases of the use of the lands of distilling livestock // Economic analysis: theory and practice.2013. No. 6. pp.37-45.
4. Kadiev R. Lands of distilled animal husbandry: how to use them?(How the Land Code of the Russian Federation is violated in Dagestan) //Kumyksky mir. Culture, history, modernity. June 16, 2022 URLhtWkumukia/ru/article-66 (accessed 21.01.2022).
5. Lysenko Yu.M., Gadzhieva Z.N. The policy of resettlement of mountaineers to the plain is a special factor in the socio-economic development of Dagestan. 1960-1970-ies.//Fundamental research.2003.No.4.pp.734-738.
6. Alklychev A.M. Agrarian policy of the Republic of Dagestan and problems of land use // Regional problems of economic transformation.2017.No.11.pp.15-23.
