CC BY
16о >
о Ö
Особо охраняемые природные территории в рамках приоритетных направлений развития региона
The Russian Federation: Protected Areas and Regional Priorities
УДК 332.3
Лупачева Светлана Валерьевна
старший преподаватель Северного (Арктического) федерального университета им. М. В. Ломоносова (г Архангельск) 163002 г Архангельск, наб. Северной Двины, д. 17
Lupacheva Svetlana Valer'evna
Severnoy Dviny Embankment 17, Arkhangelsk, 163002, Russian Federation
Под устойчивым жизнеобеспечением населения сегодня подразумевается возможность использования всех ресурсов региона, не нарушая при этом природно-ресурсной базы, для обеспечения лучшего качества жизни для всех людей, включая будущие поколения.
Для оценки качества самой окружающей среды автор статьи предлагает применять комплексный подход, который позволит включить в экономический анализ региона экологическую составляющую и собрать интегрированные эколого-экономические данные в сжатом виде.
Важную роль в решении эколого-экономических задач играют особо охраняемые природные территории, основные проблемы функционирования и развития которых лежат в управленческой плоскости. Мониторинг и разработка кадастра таких территорий рассматриваются в статье как основа формирования эффективных планов их экономического и социального развития.
В статье проведен анализ состояния особо охраняемых природных территорий Архангельской области на основе международных стандартов. Автор приходит к выводу о необходимости разработки собственной методики, которая позволит комплексно оценить систему особо охраняемых природных территорий Российской Федерации, уделяя особое внимание региональному уровню.
Органы региональной власти должны рассматривать особо охраняемые природные территории как общественное наследие и как национальный капитал, который необходимо учитывать при разработке планов развития региона для решения социальных и экономических задач.
The article says the Russia Federation is trying to protect the sustainable incomes of its inhabitants by using all the resources in its various regions, while also respecting its natural resource base. This policy's primary goal is to enhance the livelihood of Russian citizens, including those belonging to future generations. The document, in assessing the quality of the environment, offers a comprehensive approach that incorporates an economic analysis of the different regions' environmental component, while also forming a compressed integrated ecological-economic database (EED). The EED could play a key role in resolving environmental and economic problems, especially those related to protected natural territories. According to the paper, these territories now exhibit functional and developmental problems, particularly in the management plane. In its protected area analysis, the review focuses on the Arkhangel'sk region, applying international standards for its assessment. In this context, it discusses regional
projects for economic and social development (following an in-depth evaluation of protected areas). In conclusion, the blueprint states that Arkhangel'sk needs to develop its own methodology, which could later be used by other protected natural regions in the Russian Federation. Moreover, the selected system should be considered for integration into other regional infrastructures. In general, regional authorities should view specially protected natural areas as a public heritage and national capital, which could be exploited to address the regions' ongoing social and economic shortfalls.
Ключевые слова: качество жизни, особо охраняемые природные территории, комплексный анализ, мониторинг, кадастр, оценка развития системы охраняемых территорий, ресурсный потенциал, региональное развитие
Keywords: quality of life, specially protected natural territories, comprehensive analysis, monitoring, land-survey, evaluation of systems within protected areas, resource potential, regional development
«Здоровье нации, ее будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы отставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, ее состояние сегодня трудно назвать благоприятным. Решать эту проблему можно, лишь создав современную эффективную систему управления в природоохранной сфере», — так определил перспективы развития эколого-экономической политики Российской Федерации Д. А. Медведев [1].
Переход от командно-административной системы к рыночной экономике невозможен без трансформации социальной, экологической и хозяйственной сфер.
Развитие государства на основе рыночных принципов требует при экономической оценке учитывать социальные и экологические составляющие. Механизмы рыночного регулирования должны приобрести социально-экологическую направленность. Более того, игнорирование социально-экологических аспектов в экономике природопользования на ранних этапах формирования рынка приведет к серьезным просчетам, которые значительно усугубят экономическое состояние в будущем.
На международном уровне о необходимости охраны окружающей среды заговорили еще в 1969 г., когда на заседании Римского клуба молодые исследователи Денис и Даннела Медоуз, Йорген Рандерс и Вильям Беренц выступили с докладом под названием «Пределы роста». Их выступление способствовало всплеску интереса к устойчивому жизнеобеспечению населения.
Сегодня под устойчивым жизнеобеспечением населения понимают возможность использования всех ресурсов региона для обеспечения лучшего качества жизни людей, включая будущие поколения.
Таким образом, качество жизни населения напрямую зависит от качества окружающей среды, но встает вопрос, как можно оценить качество самой окружающей среды. Для решения данной проблемы необходимо
разработать нормативы, которые бы позволили сделать это.
Действительно, необходимость в показателях оценки качества окружающей среды назрела уже давно, и данная система позволила бы проводить мониторинг окружающей среды и разрабатывать кратко- и долгосрочные программы экологического развития государства.
Значительная роль в таком развитии отводится экологическому мышлению и экологическому образованию населения. Проблема учета экологического фактора в экономической оценке ресурсов не является только российской.
В последние десятилетия опыт международной практики показал, что экономика не может быть эффективной без экологической составляющей в учете. Поэтому, начиная с конференции 1992 г. в Рио-де-Жанейро, в практике природопользования многих стран мира наметилась отчетливая тенденция включения экологической и социальной составляющих в экономическое управление государств, регионов и локальных территорий через систему экологических счетов.
При всем многообразии подходов, описывающих взаимосвязь между природной средой и экономикой, можно выделить два основных направления:
• качественная оценка, которая предполагает предоставление данных в описательной форме;
• количественная оценка, выражается в денежных единицах, для обработки которых возможно использование экономико-математических и экономико-статистических методов.
Очевидно, что для более качественной оценки необходимо использовать оба направления в комплексе. Комплексный подход позволит включить в экономический анализ региона экологическую составляющую и собрать интегрированные эколого-экономические данные в сжатом виде.
Практическая значимость такого подхода состоит в том, что, например, при выделении инвестиций в какой-либо регион России обсуждение при рассмотрении бизнес-плана или региональной программы происходит на понятном, принятом в международном сообществе языке, выраженном в денежных и физических (не денежных) единицах. Это значительно ускоряет процедуру рассмотрения предложений и оказывает положительное воздействие на принятие решений об инвестициях.
Таким образом, международный опыт в этой области представляет интерес для России, которая обладает значительными запасами природных ресурсов, и экономика которой в настоящее время ориентирована на их добычу и первичную переработку.
В контексте современной экологической ситуации очевидна необходимость переосмысления опыта исторического прошлого, выявления его творческого и адаптивного потенциала для воссоздания социокультурных оснований совместного гармонического развития бизнеса, общества и среды обитания.
Важную роль в решении эколого-экономических задач играют особо охраняемые природные территории (ООПТ), которые включают в себя государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады и лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Особо охраняемые природные территории РФ могут создаваться на федеральном, региональном и местном уровнях. Все виды ООПТ:
• призваны способствовать сохранению раститель- ^ ного и животного мира; ™
• предназначены для сохранения культурного и исто- ° рического наследия; ^
• ориентированы на развитие рекреационного по- о тенциала региона; ^
• направлены на ведение научной, просветительской © и воспитательной работы [2]. т По мнению исследователей этих территорий, в самой
миссии ООПТ заложено существенное противоречие. С одной стороны, главная их функция — повышение качества жизни человека, что предполагает возможность посещения данных территорий с научно-исследовательскими, культурно-познавательными, туристско-рекреационными целями. С другой стороны, по определению, ООПТ находится под охраной государства с целью минимизации антропогенного воздействия на нее, что налагает множество ограничений на эксплуатацию ее ресурсов [3, с. 25].
Таким образом, только эффективное использование потенциала особо охраняемых природных территорий и их интеграция в жизнь местного сообщества будет способствовать развитию отдельных регионов России.
Системе особо охраняемых природных территорий РФ, формировавшейся на протяжении ста лет, присущ целый ряд недостатков:
• отсутствие четкого разграничения сфер управления и низкий уровень коммуникации между различными уровнями;
• низкий уровень эффективности управления;
• несовершенная правовая и нормативная база;
• недостаточность финансовых ресурсов для функционирования и развития;
• слабо развитая система планирования, особенно стратегического, отсутствие четких продуманных целей развития.
Как видно, все проблемы функционирования и развития ООПТ лежат в управленческой плоскости. Для того чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо провести анализ и оценку действующих территорий различного уровня подчинения и разработать эффективные программы развития национальной и региональных систем особо охраняемых природных территорий.
Мониторинг особо охраняемых природных территорий — первоочередная задача. Согласно законодательству РФ, для разработки эффективных планов экономического и социального развития территорий и принятия решений, связанных с использованием природных ресурсов и имеющих отношение к воздействию на окружающую среду, должен быть разработан кадастр ООПТ.
Кадастр должен включать в себя информацию об особо охраняемых природных территориях всех уровней и систематически обновляться, что будет способствовать повышению эффективности управления ООПТ и обеспечению экологической безопасности развития регионов РФ.
На сегодняшний день в ряде регионов эта работа ведется не в полном объеме либо не ведется совсем. Особенно остро стоит проблема мониторинга ООПТ местного значения. В РФ такие виды особо охраняемых природных территорий находятся в ведении органов местного самоуправления и финансируются за счет средств бюджетов данного уровня.
На территории Архангельской области зарегистрировано 5 федеральных ООПТ, 99 региональных ООПТ и всего 3 ООПТ местного значения.
Характеристика систем особо охраняемых природных территорий различного уровня
Территории Российская Федерация Северо-Западный округ Архангельская область
Площадь ООПТ, млн га, в том 187,536 18,699 5,749417
числе:
• федерального значения 57,360 10,456 5,33742
• регионального значения 124,685 8,190 0,411997
• местного значения 5,491 0,053 —
Площадь региона, млн га 1707,500 168,900 58,900
Уровень покрытия, % 10,98 11,07 9,76
Источник: Таблица составлена автором на основе [2, 3].
Если существование федеральных и региональных особо охраняемых природных территорий не вызывает сомнений, то учет местных ООПТ ранее не проводился, и как обстоят дела на данном уровне, остается вопросом открытым. Для преодоления данного недостатка в 2010 г. правительство Архангельской области приняло решение о создании Государственного казенного учреждения Архангельской области «Центр природопользования и охраны окружающей среды».
Среди основных видов деятельности Центра можно выделить следующие:
• ведение кадастра ООПТ, в том числе непосредственное проведение учета и инвентаризации ООПТ, сбор сведений о природно-заповедном фонде Архангельской области;
• оценка возможности хозяйственного использования компонентов природной среды на ООПТ;
• выявление уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа;
• подготовка предложений по образованию новых ООПТ, а также по режимам охраны и развитию существующих ООПТ;
• создание условий для развития регулируемого туризма и отдыха на ООПТ, если законодательством Российской Федерации не установлено иное;
• разработка и реализация Планов управления ООПТ (менеджмент-планы);
• осуществление профилактических и организационно-технических мероприятий в целях предупреждения экологических правонарушений на ООПТ;
• обеспечение комплексного анализа и прогноза состояния ООПТ;
• выполнение научно-исследовательских работ на ООПТ;
• осуществление образовательной, просветительской и воспитательной работы экологической направленности среди населения;
• подготовка и предоставление учредителю предложений по режимам охраны ООПТ, развитию ООПТ;
• организация мероприятий по восстановлению нарушенных природных комплексов и объектов, численности редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении на ООПТ [4]. Для оценки и анализа охраняемых природных территорий международными организациями разработаны различные методики (в мировой практике термин «особо охраняемые природные территории» отсутствует и используется термин «охраняемые природные территории» — Protected Areas). Все эти методики призваны дать возможность комплексной оценки ОПТ.
В 1993 г. Статистическим отделом Секретариата ООН была предложена система эколого-экономического учета. Данная методика направлена на учет экологического фактора в национальных статистиках и описывает взаимосвязь между состоянием природной окружающей среды и экономикой страны. В 2012 г. принято решение о пересмотре и совершенствовании данной системы.
Используя международный опыт, необходимо разработать свою методику, которая позволит оценить систему ООПТ Российской Федерации. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить региональному уровню. В этом случае Агентству природных ресурсов и экологии Архангельской области следует обратить внимание на методику быстрой оценки WWF.
Оптимальный диапазон охвата данной методикой 100 объектов (на территории Архангельской области функционирует 105 региональных ООПТ), она позволяет оценить ресурсный потенциал системы, проанализировать процессы управления и, с учетом угроз и возможностей, разработать стратегию развития системы ООПТ.
В практике учета ОПТ определен показатель, который соотносит общую площадь территорий и площадь ОПТ на них, названный уровнем покрытия. Предполагается, что значение этого показателя должно быть таким, чтобы гарантированно обеспечивать экологически безопасное воспроизводство природной среды.
На IV Всемирном конгрессе парков в Каракасе (Венесуэла, 1992 г.) было предложено за оптимальный уровень покрытия принять 10% общей площади территории, приходящейся на площадь ООПТ.
Уровень покрытия Архангельской области составляет чуть меньше 10%, такого результата удалось достичь за счет того, что на архипелаге Земля Франца Иосифа расположен федеральный заказник площадью 4200 тыс. га (включая морскую акваторию площадью 2600 тыс. га), но по территории области они распределены неравномерно.
Если применять к муниципальным районам Архангельской области рекомендуемые международные стандарты, то по уровню покрытия большая их часть им не соответствует. 14 районов области имеют данный показатель на уровне ниже 1%. В Пинежском районе данный показатель чуть более 1,5%, в Холмогорском и Плесецком районах — около 2,5%, в НАО — 5,5%, а в Каргопольском районе — на уровне 7%.
Только малая часть районов Архангельской области (Онежский район, Новая Земля и Земля Франца Иосифа) превышают нормативные показатели. Все это негативно сказывается на системе ООПТ Архангельской области. Система ООПТ Архангельской области нуждается в расширении, поэтому предусмотрено развитие региональных ООПТ, к концу 2015 г. их площадь должна
Методики оценки эффективности ОПТ
Название документа Год разработки Основная цель
Методика «Система сохранения территорий — 5 с», TNC 1990 Предназначена для оценки биоразнообразия и определения эффективности стратегий его сохранения на уровне отдельных территорий
Методика «Парки в опасности», TNC 1990 Разработана для определения направлений и установления пределов финансовой поддержки
Оценка WWF Brasilia, Альянс Всемирного фонда дикой природы и Всемирного банка в деле повышения эффективности менеджмента ОПТ 1998 Используется для определения наиболее угрожающих территорий и повышения осведомленности общественности о них и содействия увеличения их поддержки правительством
Документ Всемирного фонда дикой природы и Всемирного банка Paper Park Survey 1999 Инструмент с широкими возможностями для определения количества неэффективно управляемых и угрожаемых парков
Европейская инициатива PAN Parks 1999 Разработана для установления качественных стандартов хорошо управляемой ОПТ, предназначенной для экологического туризма
Методика CATIE/WWF 1999 Руководство по сбору базовых данных (определению «точки отсчета») для последующего мониторинга и адаптивного менеджмента
Методика PROARCA CAPAS, TNC 1999
«Методика лесных инноваций», IUCN и WWF 2000
Методики быстрой оценки WWF, компания «Леса для жизни» 2000 Руководство для правительственных органов, природоохранных организаций и финансовых агентств по оценке эффективности менеджмента ОПТ и определению приоритетов политики и финансирования на региональном и национальном уровне
Источник: Таблица составлена автором на основе [2, 3].
увеличиться на 978,144 тыс. га, а концу 2030 г. — еще на 540 тыс. га. При этом следует помнить, что система ООПТ должна быть интегрирована в структуру региона, только в этом случае она будет эффективной и сможет и, по сути, стать сетью.
«Сеть ООПТ» — комплекс функционально и территориально взаимосвязанных ООПТ, организованный с учетом природной структуры региона и территориальных форм хозяйственной деятельности в целях обеспечения сохранения, восстановления и поддержания естественного баланса условий среды, биологического разнообразия, природной и природно-культурной среды, удовлетворения эстетических потребностей общества и устойчивого качества окружающей среды прилегающих территорий [5].
Но какая бы методика ни легла в основу оценки и разработки планов развития системы ООПТ Архангельской области, органам государственной власти, общественным организациям, занимающихся изучением особо охраняемых природных территорий, следует помнить, что:
• целью создания и функционирования ООПТ является охрана сохранившихся и восстановление деградированных или утраченных ресурсов биоразнообразия;
• региональные системы ООПТ должны стать частью национальной системы;
• управление ООПТ должно осуществляться на основе принципов адаптивного управления;
• все ООПТ должны функционировать для местного населения, совместно с местным населением и, в некоторых случаях, создаваться по инициативе местным населением.
Особо охраняемые природные территории необходимо рассматривать как общественное наследие
и как национальный капитал, который необходимо
учитывать при разработке планов развития региона
для решения социальных и экономических задач.
Литература
1. Послание Президента к Федеральному Собранию в 2010 году: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://rpn.gov. ru.
2. Об особо охраняемых природных территориях»: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru.
3. Степанова В., Цветков А. Социальные аспекты стратегического развития особо охраняемых территорий // Социальная политика и социальное партнерство. 2007. № 8. С. 24-30.
4. Устав Государственного казенного учреждения «Центр природопользования и охраны окружающей среды» / Утв. Распоряжением Агентства природных ресурсов и экологии Архангельской области от 29 декабря 2010 № 138: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// eco29.ru/doc/ustav.pdf.
5. Об утверждении концепции системы и схемы размещения и развития особо охраняемых природных территорий Архангельской области и Ненецкого автономного округа: Постановление правительства Архангельской области от 8 ноября 2011 № 85: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.dvinaland.ru/power/departments/comeco/ terrs.
References
1. Address of the President to the Federal Assembly on November 30, 2010. Available at: http://kremlin.ru/transcripts/9637. (In Russ.)
2. The Federal Law "On Specially Protected Natural Territories" from March 14, 1995, No. 33-FZ. Available at: http://base. garant.ru/10107990/. (In Russ.)
