CC BY
134
Особенности взаимоотношений Союза ССР и союзных республик в планово-бюджетной сфере в деятельности постоянных комиссий _Верховного Совета СССР XI созыва (1986-1989)
А.Ю. Климанов
В статье рассматриваются проблемы урегулирования бюджетных отношений Союза ССР и союзных республик на уровне Верховного Совета СССР во второй половине 1980-х гг. Исследуются вопросы, связанные с реализацией прав союзных республик в социально-экономической сфере в условиях экономической регионализации народно-хозяйственного комплекса страны.
Ключевые слова: планово-бюджетные комиссии Верховного Совета СССР, бюджетный кризис, субъекты федерации, союзно-республиканские противоречия, регионализация общесоюзной экономики.
Важнейшим фактором, определившим новые подходы в вопросах планирования развития народно-хозяйственного комплекса в исследуемый период, стал курс на ускорение социально-экономического развития и последующие экономические новации в контексте совершенствования управления экономикой Союза ССР. Изменения в экономической жизни страны не просто отражались на отдельных аспектах планово-бюджетных взаимоотношений Союза ССР и союзных республик, но формировали новую модель таких отношений. Суть новых подходов в планировании в этот период заключалась в стремлении уйти от жесткой регламентации всей хозяйственной деятельности, увеличить самостоятельность республиканских органов управления в принятии решений по социально-экономическим вопросам.
В докладе председателя Совета министров СССР Н.И. Рыжкова о государственном плане экономического и социального развития СССР на XII пятилетку отличительной чертой концепции плана развития страны было названо «усиление социальной направленности в развитии экономики». На фоне накопившихся проблем в социальной сфере усилия государства по активизации мероприятий социальной направленности выглядели вполне логично: 500 млрд руб. - половину всех инвестиций в народное хозяйство - предполагалось направить на развитие социальной сферы. Тем самым преодолевался «остаточный» принцип финансирования социального сектора.
В докладе министра финансов СССР Б.И. Гостева в 1986 г. приводились конкретные параметры финансирования социальной программы на 1987 г. С превышением плановых значений на этот год пятилетки увеличивалась заработная плата рабочих, служащих и колхозников. Инвестиции на нужды развития науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также на государственное социальное обеспечение и социальное страхование возрастали до 143,3 млрд руб. (больше расходов на эти цели, чем в 1986 г., на 11,5 млрд руб.). Аналогичные показатели на 1988 и 1989 гг. составили соот-
ветственно 153,5 млрд руб. (увеличение по сравнению с предыдущим годом на 9,1%) и 163,5 млрд руб. (соответствующее увеличение на 6,5%).
Успешная реализация социально ориентированных масштабных проектов зависела от возможности государства провести мобилизацию ресурсов и значительных финансовых средств. В конце 1980-х гг. финансово-бюджетная проблематика в содержании союзно-республиканских отношений вышла на первый план, поэтому имеет смысл подробнее осветить общую канву событий, предшествовавших нарастанию кризиса финансовой системы страны.
К середине 1980-х гг. государственный бюджет страны находился в предкризисном состоянии. В течение долгих лет бюджетные проблемы нарастали из-за тяжелой ситуации в производственном секторе. По данным Б.И. Гостева, в 1986 г. не справлялись с планом прибыли более 30% предприятий Минтяжмаша СССР, каждое четвертое предприятие Минхиммаша СССР, Минуглепрома СССР, Минстанкопрома СССР, Минстройматериалов СССР, каждое пятое - Минэлектротехпрома СССР и Минавтопрома СССР. В министерстве легкой промышленности СССР насчитывалось 41,3% таких предприятий. В системе директивной, затратной экономики крайне медленно происходила интенсификация производства, превалировали принципы достижения количественных, объемных показателей «любой ценой», недостаточное внимание уделялось финансово-экономическим результатам.
Кризисные тенденции в бюджетной сфере усугубились вследствие изменения конъюнктуры цены на нефть в 1985-1986 гг., в результате чего резко сократились валютные поступления по важнейшей статье экспорта. (Из-за падения цены на нефть с 30 до 12 долл. за баррель внешнеторговый оборот страны уменьшился на 10 %, потери бюджета оценивались в 14 млрд руб.) Авария на Чернобыльской АЭС также потребовала огромных финансовых затрат (речь шла о 8 млрд долл.).
Принятие системных решений по реформированию экономики связывается с проведением июньского (1987) пленума ЦК КПСС, на котором была сформулирована «концепция экономической реформы». Краеугольным камнем экономических преобразований было объявлено предприятие как ключевое производственное звено в хозяйственной иерархии. Практическим выражением этой политики стало принятие Закона о государственном предприятии. Принятию закона предшествовало проведение экономического эксперимента, который осуществлялся с начала 1984 г. на ряде промышленных предприятий союзного и республиканского подчинения. Сутью эксперимента был поиск механизма «оптимального сочетания плановой экономики и экономической самостоятельности товаропроизводителя». На базе реального хозрасчета, увеличения самостоятельности в вопросах планирования, полной самостоятельности в использовании фонда заработной платы отдельные передовые предприятия смогли существенно увеличить эффективность производства.
Одним из важнейших положений Закона о госпредприятии стало введение «государственного заказа», включавшего лишь часть производимой предприятием продукции. Остальную продукцию предприятия должны были реализовывать сами на основе прямых договоров. Так предполагалось стимулировать формирование элементов рыночного регулирования. Однако сразу же возникли серьезные противоречия между расширившимися правами первичных производственных единиц и общей директивной системой планирования, снабжения и распределения. Самостоятельный поиск предприятиями потребителей готовой продукции крайне осложнялся из-за отсутствия посреднической инфраструктуры, опыта налаживания прямых производственных связей. (В связи с реализацией закона Н.И. Рыжков отмечает, что «невероятно трудно оказалось переходить от жестко распределительной системы на прямые нерегулируемые связи».)
Изменилась и внутренняя система управления предприятием, в частности, вводилась выборность его руководителей. «Производственная демократия» не могла не сказываться на эффективности принимаемых решений, приводила к экономическому популизму. Вместо стратегических инвестиционных решений происходила максимизация доли прибыли на нужды потребления. Среди последствий реализации закона исследователи выделяют серьезное ослабление контроля со стороны центральных планирующих органов за расходованием предприятиями финансовых средств и общее «резкое падение эффективности иерархически организованного процесса принятия хозяйственных решений».
Еще в октябре 1986 г. серьезной заявкой на грядущую дестабилизацию и кризис всей финансовой системы стало выступление министра финансов СССР Б.И. Гостева на пленарном заседании планово-бюджетных комиссий Совета Союза и Совета национальностей Верховного Совета (далее - ВС) СССР. Данные из доклада министра финансов страны свидетельствовали о бюджетном прорыве в 10 млрд руб.
Падение платежей в бюджет напрямую отражалось на динамике союзно-республиканских отношений. Первый заместитель министра финансов СССР В.Г. Пансков сообщал депутатам комиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик палат ВС СССР в 1988 г., что в результате увеличения доли прибыли, оставляемой в распоряжении предприятий и объединений в связи с их переходом на полный хозрасчет и самофинансирование, поступление по этому источнику в бюджеты союзных республик за 9 месяцев 1988 г. было ниже запланированного на 5,2%. В том же году советы министров Азербайджанской ССР, Армянской ССР, Грузинской ССР, Казахской ССР, Узбекской ССР, Украинской ССР просили союзное правительство об установлении им плановой денежной эмиссии на 1989 г. Предложение было отклонено Советом министров СССР. Этот момент весьма показателен: дестабилизация финансовой системы оказывала существенное влияние на расстановку акцентов в союзно-республиканских отношениях.
Бюджетные затруднения побуждали союзные республики выступать с предложениями, объективно расшатывающими основы единого общесоюзного хозяйства.
В годы XII пятилетки в связи с усилением социальной направленности планов существенно возросли расходы на финансирование социально-культурных мероприятий непосредственно в бюджетах союзных республик. При этом расходные статьи республиканских бюджетов на указанные нужды постоянно перевыполнялись. При характеристике государственных бюджетов союзных республик на 1989 г. в комиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик палат ВС СССР первый заместитель министра финансов СССР В.Г. Пансков отмечал увеличение общих расходов на финансирование социально-культурного блока за четыре года XII пятилетки на 40%, что в 1,8 раза превышало задания пятилетнего плана. Такие масштабные расходы не коррелировали с объемом финансовых поступлений.
На 1988 г. из-за ограниченных возможностей союзного бюджета по сбалансированию доходов союзных республик Министерство финансов «в качестве вынужденной меры» предусмотрело республикам задание «дополнительно изыскать в 1988 г. в процессе исполнения плана и бюджета 6,3 млрд руб.». То, что в 1987 г. было названо «вынужденной мерой», в следующем, 1988 г. явилось констатацией полномасштабного финансового кризиса. Дефицит бюджета на 1989 г. составил 36,3 млрд руб. (7,3% к объему бюджета). Ранее весь бюджетный дефицит был сосредоточен в союзном бюджете, поэтому в отличие от государственного бюджета страны в целом бюджеты союзных республик исполнялись в 1988 г. по доходам на 100,5%, а по расходам - на 99,7%.
В выступлении Б.И. Гостева о государственном бюджете СССР на 1989 г. на пленарном заседании планово-бюджетных комиссий Совета Союза и Совета национальностей ВС СССР говорилось, что «в целях повышения ответственности союзных республик за финансовое оздоровление народного хозяйства в их бюджетах (выделено мной. - А. К.) на 1989 г. предусматривалась мобилизация финансовых ресурсов в размере более 11 млрд руб. для равномерного покрытия недостатков финансовых ресурсов по всем звеньям бюджетной системы». Министр финансов страны прямо говорил о «перекладывании» части бюджетного дефицита на союзные республики.
Нарастающий финансовый кризис весьма ярко отразился на содержательной стороне обсуждения планово-бюджетных вопросов в комиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик палат ВС СССР в 1987-1988 гг.
Предписание союзного Минфина о покрытии части бюджетного дефицита в 1989 г. за счет республиканских доходов встретило весьма прохладную реакцию со стороны республиканских руководителей. Суммы дополнительных поступлений в бюджеты союзных республик были завышены и на 1988, и на 1989 гг. Все без исключения республиканские руководители заяв-
ляли на заседаниях комиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик палат ВС СССР о невозможности выполнить задания по изысканию дополнительных финансовых средств в определенном объеме.
Из выступления министра финансов РСФСР А.А. Бобровникова следовало, что поступления в республиканский бюджет в 1988 г. ожидались с дефицитом в 845 млн руб. План прибыли по предприятиям Госагропрома не выполнялся на 449 млн руб., по Минтекстильпрому РСФСР - на 294 млн руб., по Минлегпрому РСФСР - на 102 млн руб. Выполнение отчислений по налогу с оборота по территории республики ожидалось на 91,3%. Для покрытия 11,2 млрд руб. дефицита союзного бюджета от РСФСР планировалось получить 6,4 млрд руб. Это предполагало перевыполнение государственного бюджета республики, установленного на 1989 г. в объеме 126,6 млрд руб., на 12-13%, что было совершенно нереально.
Министр финансов Украинской ССР сообщал о планируемом дефиците республиканского бюджета на 1989 г.: превышение расходов над доходами ожидалось в сумме 1,6 млрд руб. Участие в компенсации союзного дефицита «не представлялось возможным».
В прибалтийских республиках стабильное выполнение доходных показателей республиканских бюджетов было главным образом связано с систематическим выполнением и перевыполнением производственных программ предприятиями и объединениями высокорентабельных отраслей промышленности, расположенными в республиках. Но в новых условиях, в преддверии территориального хозрасчета, руководители финансовых ведомств прибалтийских республик резко негативно отзывались о планах привлечения республиканских ресурсов для решения общесоюзных проблем. «В условиях проведения эксперимента по отработке механизма формирования государственного бюджета Латвийской ССР на основе самофинансирования», министр финансов республики требовал совершенно исключить дополнительный взнос республики в размере 163 млн руб. на покрытие общегосударственного дефицита (государственный бюджет республики был выполнен по доходам в 1988 г. на 104,2%).
Министр финансов Литовской ССР обосновывал нереальность изыскания дополнительной суммы в размере 200 млн руб. ежегодными сверхплановыми поступлениями в бюджет республики не более 30 млн руб. Но здесь важны прозвучавшие в выступлении акценты. Требование снятия «ничем не обоснованного взноса» объяснялось в первую очередь тем, что задание союзного Минфина находилось в противоречии с движением экономики республики в сторону регионализации.
Наиболее прозрачно эту тенденцию выразили представители республиканских хозяйственных органов Эстонии - республики, инициировавшей идеи «самохозяйственной» экономики. «По нашим сегодняшним соображениям, республика в отношении с союзным бюджетом будет выступать как единое целое, она будет вносить часть создаваемого ею национального про-
дукта в общий бюджет, например, на основе нормативов, утвержденных Верховным Советом СССР». Так же, как и в Латвии и Литве, эстонские представители объясняли нецелесообразность привлечения республиканских средств для покрытия дефицита союзного бюджета подготовкой Эстонии к переходу на территориальный хозрасчет.
В последние годы деятельности ВС СССР 11-го созыва именно представители прибалтийских республик внесли новую тональность в обсуждение планово-бюджетных вопросов в комиссии по союзным республикам. В предыдущий период, до начала социально-экономических преобразований, попытки повлиять на выделение дополнительных ресурсов и ассигнований союзным республикам выражались в форме различных бюрократических согласований республик с союзным Центром. Одной из форм таких согласований в рамках общей управленческой системы являлась планово-бюджетная процедура в постоянных комиссиях ВС СССР.
В конце 1980-х гг. на фоне ослабления административного пресса со стороны союзного Центра в выступлениях представителей Латвии, Литвы и Эстонии прослеживается эволюция традиционных обращений союзных республик к общесоюзным органам управления. Принципиальным лейтмотивом у представителей Прибалтики становится подчеркнутое внимание к хозяйственным особенностям своего региона как исходному условию в определении методов реформировании республиканской экономики.
Проводилась и общая идея о том, что союзная экономика должна восприниматься не как единая экономическая система, но как сумма республиканских производственных комплексов. Таким образом, открывалось качественно новое направление в осмыслении перспектив взаимодействия союзных республик и Союза ССР, по сути - совершенно новое понимание сущности союзно-республиканской социально-экономической политики. Важность приведенного замечания заключается в том, что такие подходы к реформированию союзно-республиканских отношений, пожалуй, впервые были официально продемонстрированы на уровне союзного Верховного Совета.
Практика планово-бюджетного обсуждения вопросов социально-экономического развития союзных республик в ВС СССР позволяет сделать некоторые предварительные обобщения.
В годы XII пятилетки при рассмотрении планово-бюджетных вопросов прослеживаются две противоречивые тенденции. С одной стороны, обсуждение социально-экономических тем стало строиться на основе поиска вариантов экономического стимулирования и совершенствования схемы управления народно-хозяйственным комплексом. В этот период союзные республики начинают восприниматься не только как составные части единого хозяйства, но и как субъекты хозяйствования, имеющие собственную логику развития и свои экономические интересы. Но, с другой стороны, на фоне нарастающих кризисных явлений в экономике страны реализация самостоятельных прав союзных республик в социально-экономической сфере стала принимать
формы экономической регионализации. Возросшие полномочия управленческих органов союзных республик в решении социально-экономических вопросов не сопровождались последовательной экономической политикой по определению места и роли центральных структур в новой системе экономической деятельности. Отсутствие комплексности и согласованности в действиях на различных «этажах» управленческой системы усугублялось неудачными попытками встроить отдельные экономические, рыночные элементы в инородную хозяйственную среду.
В таких условиях произошло фактически одностороннее смещение акцентов в сфере планирования и в бюджетных отношениях в сторону субъектов федерации - союзных республик, что объективно размывало понятие единого хозяйственного комплекса и общесоюзной экономической базы. По материалам работы планово-бюджетных и других комиссий ВС СССР отчетливо видно, как параллельно с расширением полномочий субъектов хозяйствования в территориальном преломлении, в первую очередь субъектов федерации Союза ССР, утрачивалась общая управляемость экономикой страны как единой системой.
В 1987-1988 гг. в выступлениях представителей планирующих и финансовых органов союзных республик в комиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик палат ВС СССР отразилась известная фрагментация хозяйственной жизни в стране. Изменилась общая логика развития союзных республик в рамках пока еще единого народно-хозяйственного комплекса страны. В условиях определенной либерализации хозяйственной системы на смену единообразию и унификации в развитии экономики на первое место выдвинулись республиканские приоритеты. Эти приоритеты для разных союзных республик выглядели весьма различно. На фоне нарастающих признаков системного экономического кризиса понимание путей и способов решения социально-экономических проблем не отличалось единообразием. (В предложениях подкомиссии по экономическому и социальному развитию союзных республик по Государственному плану экономического и социального развития СССР на 1989 г. по разделу «Экономическое и социальное развитие союзных республик» констатировалось, что «не выходят на задания пятилетнего плана» по темпам прироста национального продукта РСФСР, Узбекская ССР, Казахская ССР и Грузинская ССР, по темпам роста промышленного производства - РСФСР, Казахская ССР и Грузинская ССР, по темпам роста продукции сельского хозяйства - Узбекская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, по темпам роста производительности труда - РСФСР, Казахская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР. Среднегодовой прирост ВВП в целом по стране упал в XII пятилетке до 2,4% по сравнению с 3,7% в 1981-1985 гг., прирост промышленной продукции составлял в 19861989 гг. 2,5% в год по сравнению с 3,6% в предшествующей пятилетке, прирост производительности труда - соответственно - 1,5% вместо 2,7%.)
Проявления системного экономического кризиса конца 1980-х гг. оказалось трудно минимизировать при помощи структур высшего органа представительной власти Союза ССР. С началом экономических преобразований во второй половине 1980-х гг. в выступлениях республиканских представителей в ходе планово-бюджетной процедуры получили отражение наиболее острые темы союзно-республиканских отношений, которые с каждым годом проявлялись все острее. Однако рекомендации постоянных комиссий не приобрели новое качество, не стали документами, содержащими конкретные варианты совершенствования социально-экономической федеративной политики.
Поиск диапазона таких вариантов был тем более актуален, поскольку социально-экономическая обстановка в стране стремительно ухудшалась и на этом фоне происходила если не дезинтеграция, то регионализация союзной экономики. Но у депутатов Верховного Совета не было и не могло быть опыта реального парламентского обсуждения важнейших экономических документов. Конституционные структуры Верховного Совета оказалось невозможно эффективно использовать для полноценного и принципиального обсуждения социально-экономического курса с целью сглаживания союзно-республиканских противоречий на ранней стадии экономического кризиса, до выхода на сцену политического фактора, по поиску конструктивных решений трудных социально-экономических проблем.
Литература
1. Пятая сессия Верховного Совета СССР (11-й созыв) / Стенографический отчет. - М., 1986.
2. Шестая сессия Верховного Совета СССР (11-й созыв) / Стенографический отчет. - М., 1986.
3. Восьмая сессия Верховного Совета СССР (11-й созыв) / Стенографический отчет. - М., 1987.
4. Материалы Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ).
5. Абалкин Л.И. Трудный перевал / Обратного хода нет. - М., 1989.
6. О коренной перестройке управления экономикой: Сборник документов. -М., 1987.
7. Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. - М., 1995.
8. Ясин Г.Е. Российская экономика. Истоки и панорама рыночных реформ. -М., 2003.
9. Синельников С. Бюджетный кризис в России. - М., 1995.
10.Сабуров Е.Ф. Реформы в России: первый этап. - М., 1997. 11.Очерки экономических реформ. - М., 1993.
