CC BY
100
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
Ефим Абрамович РОВИНСКИЙ — доктор юридических наук, профессор. Видный теоретик финансового права, раскрывший свой талант в хрущевскую «оттепель».
Руководил в 30—40-е гг. XX в. секцией финансового права Института права Академии наук СССР. Преподавательскую деятельность осуществлял в ВЮЗИ. В 1940 г. защитил кандидатскую диссертацию на тему: «Предмет советского финансового права». В 1961 г. — докторскую диссертацию на тему: «Основные вопросы теории советского финансового права».
Разработал основы теории финансового права в книге «Основные вопросы теории советского финансового права», изданной в Москве в 1960 г. Эта работа сохраняет свою ценность для науки финансового права и по сей день. В ней исследуется финансовая деятельность государства, предмет финансового права, особенности финансово-правовых норм и отношений, финансовый контроль, предмет и система науки финансового права. В период возрождения финансово-правовой науки в советское время важнейшим ее достижением явилось обоснование финансово-правовых норм и финансовых правоотношений, их классификация и систематизация.
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОВЕТСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД1
(Фрагменты)
Теоретическое и практическое значение концепции бюджета-закона
Проблема юридической природы социалистического бюджета требует прежде всего анализа тех качественных изменений, которые произошли в объеме и структуре государственного бюджета СССР на современном этапе.
В 70-е годы в бюджет было мобилизовано доходов на общую сумму 2,3 триллиона рублей или 65,5% всех финансовых ресурсов страны. В подавляющей своей части эти поступления составляют накопления и прибыли социалистического хозяйства, а не трудовых доходов населения, как это имеет место в капиталистических странах. На развитие народного хозяйства было направлено 2,2 триллиона рублей, из них 50% было профинансировано непосредственно из бюджета2.
Ровинский Е. А. Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период. М. : Всесоюзный заочный юридический институт, 1960.
Гарбузов В. Ф. Основные направления развития социалистической экономики и финансов в одиннадцатой пятилетке // Финансы СССР. 1981. № 4. С. 5.
ЕСТНИК п°вбГск"*ЕА- ф _ о-эо
шивсвлитстл Проблемы совершенствования советской финансовом УНИВЕРСИТыА * .
имени о.е. кугвфина(мпоа) системы в современным период [фрагменты]
Осуществление крупных мероприятий по переводу всей экономики на интенсивный путь развития, на достижение лучших конечных народнохозяйственных результатов позволили запланировать к 1985 году по сравнению с 1980 годом увеличение прибыли по народному хозяйству на 40,3% при общем росте национального дохода, используемого на потребление и накопление, на 18%. На основе такого динамичного роста создается прочная база для роста доходов государственного бюджета при одновременном росте финансовых ресурсов объединений (предприятий) и отраслей хозяйства.
В полном соответствии с планом экономического и социального развития бюджетные средства направляются па развитие народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, финансирование обороны страны и управление. По своему материальному содержанию государственный бюджет СССР охватывает такую обширную область государственной деятельности, что обусловливает объективную необходимость облечь бюджет в закон как наиболее авторитетную форму выражения воли советского народа.
Такая правовая форма приобретает принципиально важное экономическое и политическое значение. В условиях СССР, когда социалистическая экономика представляет собой единый народно-хозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны, а конституционный статус государства характеризуется тем, что оно выступает одновременно как субъект власти и как субъект права государственной социалистической собственности, являющейся достоянием всего народа, правовая форма бюджета-закона обеспечивает наиболее эффективное осуществление организующей и руководящей роли государства по мобилизации и использованию огромных финансовых ресурсов.
Необходимость бюджета-закона вызывается и таким важным фактором, как государственное устройство, представляющим собой единое многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных советских социалистических республик. В этих условиях закон о государственном бюджете СССР, обеспечивая концентрацию финансовых ресурсов в едином государственном бюджете, способствует в то же время расширению бюджетных прав союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов в целях укрепления их материально-финансовой базы, осуществления комплексного экономического и социального развития каждого национально-государственного образования и административно-территориальной единицы.
Гуманистическая сущность и творческие возможности развитого социализма способствуют тому, что бюджет-закон гарантирует направление значительной части бюджетных средств на выполнение главной задачи Коммунистической партии — повышение благосостояния народа.
Именно поэтому идея бюджета-закона стала конституционным принципом, закрепленным еще в первой Конституции 1918 г. и в последующих конституциях СССР. В порядке преемственности и с учетом особенностей со- П временного этапа идея бюджета-закона получила дальнейшее развитие. На □ основе исторически оправдавшего себя принципа социалистического феде-
б "0
I гп
гп
наследи
рализма, Конституция 1977 г. отнесла к ведению Союза ССР разработку и утверждение единого государственного бюджета СССР и утверждение отчета о его исполнении. К компетенции Совета Министров СССР отнесены разработка проекта бюджета, внесение его в Верховный Совет СССР и принятие мер по осуществлению закона о бюджете. Бюджетный закон гарантирует в полной мере суверенные права союзных республик, права автономных республик и местных Советов в распоряжении определенной частью бюджетных средств, по разработке и утверждению своих бюджетов.
Бюджет-закон находится в полном соответствии с тем соотношением, которое установилось между законодательной, исполнительной, распорядительной властью и усилило контрольные функции органов государственной власти, в том числе в области формирования и исполнения государственного бюджета. Это нашло свое проявление в расширении деятельности планово-бюджетных и отраслевых комиссий Советов...
Концепция бюджета-закона представляет собой полную противоположность получающей все более широкое распространение в капиталистических странах концепции бюджета-акта управления. Еще в начале нынешнего века известный французский юрист-финансист Гастон Жез утверждал, что в буржуазной специальной литературе по вопросу о юридической природе капиталистического бюджета имеются три теории. Согласно одной — бюджет устанавливает юридические порядки: это закон в собственном смысле; согласно другой — бюджет не то закон, не то обыкновенный административный акт. Наконец, согласно третьей — бюджет никогда не может быть законом3.
В условиях государственно-монополистического капитализма и возросшего воздействия военно-промышленного комплекса на решающие сферы экономической и социальной жизни капиталистических стран существенно изменилась воздействующая роль бюджета. Эти изменения происходят под влиянием милитаризации и резкого возрастания военных расходов, достигающих в основных капиталистических странах сорока и более процентов всех бюджетных расходов, резкого возрастания бюджетных дефицитов несмотря на рост прямых и особенно косвенных налогов, падающих всей тяжестью на мизерные доходы трудящихся, безудержного роста цен на товары широкого потребления, инфляции и безработицы.
В этих условиях при сохранении видимости придания парламентами юридической силы закона ежегодным бюджетам фактически обнаруживается тенденция «к усилению стадий составления и исполнения бюджета в ущерб стадиям утверждения и контроля, в которые, впрочем, исполнительная власть также вмешивается. Это означает, что если разграничение бюджетной компетенции между двумя властями всегда было соответственным, то в настоящее время это разграничение осуществляется в пользу исполнительной власти»5.
Такая тенденция отвечает интересам военно-промышленных групп, которые выполняют огромные государственные военные заказы, пользуются значительными налоговыми льготами, а также значительными выгодами при покупке облигаций государственных займов.
иеэс G. Cours elementaire de seience des Finunces et de legislation.
ЕСТНИК П°вбмск"й Е- А' - ф - Э/1Л
1#ыивсв^ытп-А Проблемы совершенствования советском финансовом УНИВЕРСИТыА ._ г .
имени о. е. кугвфина (мпоа) системы в современным период [фрагменты]
Качественные изменения в бюджетном и финансовом праве на современном этапе
Конституционный принцип бюджета-закона приобретает на современном этапе важное значение в связи с дальнейшим совершенствованием демократического централизма в управлении экономикой и финансами, в более тесной увязке финансовых и материальных ресурсов перспективных и текущих планов.
В осуществлении решений партии и правительства, направленных на улучшение планирования и совершенствования хозяйственного механизма, предусмотрено, что, начиная с одиннадцатой пятилетки составными элементами государственного пятилетнего плана экономического и социального развития как главной формы планирования являются: сводный финансовый баланс с распределением доходов и расходов по годам, в котором ведущее место по аккумуляции и перераспределению финансовых ресурсов занимает государственный бюджет, сводный расчет по основным показателям доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Поскольку эти обоснованные расчеты включаются в пятилетний план, утверждаемый в форме закона, понятие бюджет-закон получает более широкое толкование, выходящее за рамки годового закона.
Важное значение имеют также представляемые Госбанком и Стройбанком расчеты долгосрочного и краткосрочного кредитов (с распределением по годам), необходимые расчеты и предложения к балансу денежных доходов и расходов населения.
Министерства и ведомства, производственные объединения (предприятия) разрабатывают одновременно с проектом пятилетнего плана соответствующие пятилетние (с распределением по годам), а также годовые финансовые планы.
В целях обеспечения комплексного экономического и социального развития республик Советы Министров союзных республик включают в государственные пятилетние и годовые планы соответствующей союзной республики основные показатели планов производственных объединений (предприятий) и организаций союзного подчинения.
Для совершенствования финансового планирования в области капитального строительства начиная с одиннадцатой пятилетки министерствам и ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик утверждается стабильный пятилетний план капитального строительства (с распределением заданий по годам).
Значение всех этих финансово-плановых мероприятий заключается в том, что они должны способствовать сбалансированию финансовых и материальных ресурсов, концентрации сил и ресурсов на выполнение важнейших общегосударственных программ, образованию необходимых финансовых резервов.
Включение всей системы финансовых актов в качестве органической части экономического и социального планирования пятилетних и годовых планов общегосударственного масштаба, облекаемых в форме законов, вносит суще- п
ственные изменения и в юридическую природу этих финансовых актов. Вместо □
нормативных актов управления они приобретают силу законодательных актов.
б "О
х гп
гп
наследи
Важное значение для характеристики качественных изменений, происходящих в бюджетном праве и в целом в финансовом праве, имеет указание на то, что необходимо «обеспечить дальнейшее развитие хозяйственного расчета в производственных объединениях (на предприятиях) и в строительно-монтажных организациях на основе заданий пятилетнего плана и долговременных экономических нормативов, гарантирующих увеличение ресурсов, оставляемых в их распоряжении, в зависимости от улучшения конечных результатов хозяйственной деятельности при одновременном росте отчислений средств в государственный бюджет»4.
Развитие хозяйственного расчета на этой прочной основе позволяет постепенно вводить новую систему распределения прибыли в промышленности, что существенным образом меняет характер финансовых правоотношений, складывающихся между государством и государственными хозяйственными организациями.
Новый порядок распределения прибыли основывается на введении стабильных, в течение всего срока пятилетнего плана, экономически обоснованных нормативов отчислений от прибыли (дифференцированных по годам), остающейся в распоряжении министерств, объединений и предприятий. Такой порядок стимулирует наиболее эффективное использование материальных и финансовых ресурсов, улучшение конечных результатов хозяйственной деятельности, повышение ответственности за выполнение плановых заданий и рост отчислений в государственный бюджет. Часть прибыли, поступающей в виде платежей в доход государственного бюджета, фиксируется в абсолютной гарантированной сумме. Поэтому если в том или ином году пятилетки общая сумма прибыли не будет полностью выполнена, гарантируемая сумма платежей р бюджет вносится полностью при одновременном снижении размера отчислений, остающихся в распоряжении хозоргана.
Финансово-правовое значение нового порядка распределения прибыли заключается в том, что им определено направление использования плановой прибыли, оставляемой в распоряжении хозоргана, и создание финансовой базы, обеспечивающей самофинансирование расширенного воспроизводства, производство отчислений в фонды экономического стимулирования, прирост нормативов собственных оборотных средств и другие плановые потребности.
Точно так же определены те платежи в бюджет, которые входят в гарантированную абсолютную сумму. К ним относятся плата за производственные фонды и нормируемые оборотные средства, фиксированные (рентные) платежи, отчисления от прибыли как разница между суммой платежей в бюджет и суммой плановых взносов платы за фонды и фиксированных (рентных) платежей. Установлен также порядок отчисления в бюджет свободного остатка прибыли5.
4
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма повышение эффективности производства и качества работы». СП СССР 1979. Кн. 18. Ст. 118.
Положение о порядке распределения прибылей (плановой и сверхплановой) производственных объединений, предприятий и организаций // Экономическая газета. 1980. 23 июня.
в
ЕСТНИК повТск"*Е- А' - ф - о^-э
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы совершенствования советском финансовом
имени о.е. кугвфина(мпоа) системы в современным период [фрагменты)
Регламентирован порядок использования сверхплановой прибыли, представляющей собой разницу между фактической прибылью и плановой прибылью. Предусмотрено также, что при принятии объединениями или предприятиями встречных планов, превышающих задания пятилетнего плана на очередной год, отчисления в фонды экономического стимулирования за это превышение производятся по повышенным нормативам, а сумма дополнительной прибыли, направляемая на такое стимулирование, исключается из суммы прибыли, подлежащей распределению. При перевыполнении плана прибыли до трех процентов включительно 50% сверхплановой прибыли остается в распоряжении соответствующего хозоргана, а при выполнении более чем на 3% в его распоряжении остается 25%, остальная часть прибыли поступает в бюджет.
Новый порядок распределения прибыли по нормативам вносит существенные изменения в правовой режим всей системы обязательных платежей социалистических предприятий, объединений и министерств. Вместе с тем он приводит к качественным изменениям в бюджетном праве.
Эти изменения происходят в двух основных направлениях: в соотношении финансовых ресурсов бюджета и хозяйства, в бюджетных правоотношениях между субъектами внутри социалистической федерации.
Для характеристики качественных изменений, происшедших в структуре финансовых ресурсов государства, сошлемся на данные, приведенные В. Гар-бузовым в статье, опубликованной в «Коммунисте» 1979 г., № 16. Прежде всего важно отметить, что в составе финансовых ресурсов государства удельный вес доли прибыли составляет в настоящее время 33% против 27,55% в 1961—1965 гг., значительно возрос удельный вес амортизационных отчислений. Изменились существенно пропорции и формы распределения прибыли между хозяйством и бюджетом. В 1978 г. в распоряжение предприятий, государственных хозяйственных организаций было оставлено 43% полученной прибыли вместо 30% в 1965 г. При этом сохраняется ведущая роль государственного бюджета в перераспределении национального дохода. За период 1965 по 1978 г. доходы государственного бюджета возросли в 2,6 раза. Расходы увеличились более чем в 3 раза на финансирование народного хозяйства (с 44,9 до 141,3 млрд руб.), на социально-культурные цели — в 2,3 раза (с 38,2 до 89,1 млрд руб.)6.
Оценивая эти фактические данные с правовых позиций, следует отметить, что новый порядок распределения прибыли между государством и хозяйством исходит из определившейся тенденции развития финансовой деятельности и финансовых отношений внутри системы отраслей промышленности, необходимости дальнейшего расширения прав, хозяйственной инициативы, материальной заинтересованности и экономической ответственности руководителей хозяйства и трудовых коллективов за выполнение количественных и качественных показателей плановых заданий. Эти данные наиболее б ярко иллюстрируют тот неоспоримый факт, что общие интересы социалистического народного государства теснейшим образом увязываются с хозрасчетными интересами хозяйственных организаций и трудовых коллективов.
"0
□
Гарбузов В. Ф. Советские финансы как фактор повышения эффективности производства Е
и качества работы // Коммунист. 1979. № 16. С. 18.
наследи
6
На этой основе в бюджетном праве происходит процесс, который характеризуется дальнейшим совершенствованием принципа организационно-правового разграничения централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов государства и в связи с этим возрастает роль сводных расчетов по основным показателям доходов и расходов государственного бюджета, финансовых планов министерств, объединений и предприятий. Они служат правовой основой для возникновения бюджетных правоотношений на стадиях формирования и исполнения государственного бюджета СССР, когда в годовом разрезе определяется соотношение между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении хозорганов и в ведении общегосударственного денежного фонда, а также в ходе проверки исполнения государственного бюджета СССР. Эти правоотношения носят в основном процессуальный характер, обусловленный необходимостью координации деятельности министерств, ведомств, объединений п предприятий с деятельностью государственных плановых органов союзного, республиканского и местного масштабов по поводу включения в состав государственных планов экономического и социального развития сводного раздела по всему комплексу мероприятий в социальной области, усилении роли Советов Министров союзных республик по руководству хозяйством, а также местных Советов народных депутатов.
Качественно новый этап в дальнейшем развитии бюджетного и в целом финансового права определен Законом СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов», принятым Верховным Советом СССР 25 июня 1980 г.7
Повышение роли краевых и областных Советов в комплексном экономическом и социальном развитии на своей территории призвано обеспечить правильное сочетание отраслевого и территориального принципов управления народным хозяйством, развитие финансово-хозяйственных связей между Советами и расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями различной ведомственной подчиненности.
Законом предусмотрено, что в бюджеты краев, областей, автономных областей и автономных округов передается часть прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского значения, расположенных на территории соответствующих Советов. В формировании доходов этих бюджетов участвуют также предприятия и хозяйственные организации союзного подчинения. Развитие этих финансовых отношений способствует укреплению материально-финансовой базы Советов и усилению их контроля за выполнением планов.
В специальной главе, посвященной компетенции краевых, областных Советов народных депутатов, ст. 10 Закона определены широкие полномочия этих Советов в области бюджетно-финансовой работы и цен.
Значительное расширение деятельности краевых, областных, окружных Советов народных депутатов, в том числе в области финансов и бюджета, а также в их контрольной и координирующей деятельности на своей терри-
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. С. 526.
в
ЕСТНИК Равинский Е. А.
¥ииш-и-и11-т Проблемы совершенствования советском финансовом
имени о.е. кугвфина(мпоа) системы в современным период [фрагменты)
тории, наполняет новым содержанием всю работу Советов и их постоянных комиссий.
Как свидетельствует имеющийся опыт, планово-бюджетные и отраслевые комиссии Советов на стадиях рассмотрения и исполнения бюджетов уделяют большое внимание критической оценке финансово-экономических расчетов, определяющих размеры поступлений доходов и бюджетных расходов, воздействие финансов на повышение эффективности производства и качества работы, мобилизацию внутрихозяйственных резервов. По существу, постоянные комиссии Советов в своей деятельности охватывают широкий круг вопросов, касающихся взаимоотношений хозяйства с бюджетом как по платежам в бюджет, так и ассигнованиям из бюджета.
Важное значение приобретают финансово-бюджетные правоотношения, складывающиеся на основе пятилетних финансовых планов министерств, объединений и предприятий, которые разрабатываются ими с учетом установления долговременных экономических нормативов. Эти финансово-плановые акты являются правовым источником координирования и регулирования денежных средств, оставляемых в их распоряжении и пользовании на пятилетие. В то же время на их основе возникают правоотношения внутри отраслевой системы между министерством и входящими в его состав объединениями и предприятиями. Объектами этих правоотношений являются финансовое планирование, финансирование, распределение прибыли, обязательные платежи в бюджет, образование единого фонда науки, денежных фондов экономического стимулирования и их использование, внутриведомственный финансовый контроль. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что их объектом всегда служат деньги или денежные обязательства, связанные непосредственно с распределением и перераспределением части национального дохода.
Их финансово-правовая и бюджетно-правовая природа тесно переплетаются между собой, образуя в широком смысле финансовые отношения в народном хозяйстве, регулируемые рядом институтов финансового права, в том числе и бюджетным правом.
Бюджетное право в системе советского финансового права
Качественные изменения, происходящие на современном этапе в советском бюджетном праве, обусловили необходимость исследовать вопрос о месте советского бюджетного права в системе советского финансового права. Теоретико-методологическое значение такого исследования заключается в том, что в условиях возросшей роли социалистического бюджета в экономической и социальной жизни страны и изменений, происшедших в бюджетно-правовых отношениях, важно выяснить в структурном плане складывающуюся внутреннюю юридическую согласованность норм бюджетного права, их соотношение, а также взаимосвязь с другими нормами финансового права внутри данной отрасли.
В нашей юридической литературе достаточно подробно исследован вопрос об основных критериях, позволяющих выделить ту или иную совокуп- п ность юридических норм в отрасль права. К числу бесспорных критериев □ относится наличие своего предмета правового регулирования, характеризу- наследи
б "О
I гп
ющегося качественной определенностью, что позволяет отличить предмет данной отрасли права от предметов других отраслей права. Не менее важное значение имеет установление на основе объективного анализа особенностей данной совокупности общественных отношений обусловленного ими метода правового регулирования. Требуются также определенные исторические и политико-экономические условия, определяющие необходимость выделения совокупности норм в отрасль права.
Эти основные критерии в применении к финансовому праву подтверждают существование и развитие финансового права как отрасли права в системе советского социалистического права.
Специфика предмета советского финансового права состоит в том, что складывающиеся в процессе финансовой деятельности финансовые отношения выражают и обеспечивают организующую роль социалистического государства в распределении и перераспределении национального дохода страны, в образовании и использовании денежных фондов для финансирования плановых мероприятий в области хозяйственного и культурного строительства, обороны страны и управления.
В связи с этим в финансовых отношениях интересы государства — юридического представителя народного богатства являются первостепенными.
Специфические особенности предмета финансового права определили особенности метода правового регулирования частных отношений. Как непременный субъект финансового права, выступающий непосредственно как государство в целом или через посредство управомоченных государственных органов, оно устанавливает такую совокупность норм, которые носят императивный характер и целенаправлены на безусловное обеспечение интересов государства как выразителя потребностей и нужд развития экономики страны и благосостояния народа.
Историческая и политико-экономическая необходимость финансовых отношений обусловлена объективно существующей при социализме категорией товарно-денежных отношений и их новом содержании и связанных с ними таких стоимостных категорий, как деньги, финансы, кредит. Политико-экономическое значение действующих в условиях социализма финансовых отношений обусловлено тем, что их государственная организация и регулирование обеспечивает, с одной стороны, выявление и вовлечение в хозяйственный оборот огромных финансовых ресурсов, направляемых на рост общественного производства, с другой стороны, они способствуют созданию материально-финансовой базы для национально-государственных образований внутри социалистической федерации, всех центральных и местных органов власти управления.
Сложный состав предмета финансового права, в котором при наличии однородности отношений имеются также существенные видовые их особенности, послужил основой для выделения по признаку однородности финансовое право в отрасль права, входящую в единую систему советского социалистического права. В то же время учет видовых особенностей позволил построить данную отрасль права как систему последовательно расположенных и взаимно увязанных юридических норм, объединенных единством задач и функций.
в
ЕСТНИК п°вбГск"*ЕА- ф _ о*-*
1#ыивсв^ытп-А Проблемы совершенствования советской финансовом УНИВЕРСИТыА ._ г .
имени о.е. кугвфина(мпоа) системы в современным период [фрагменты]
Преобладающее значение признака однородности, что характерно для каждой отрасли права, рассматриваемой как определенная совокупность норм, определило теоретически обоснованную потребность выделить из всей совокупности норм те, которые закрепляют общие для данной отрасли принципы и нормы, образующие Общую часть норм, регулирующих отдельные виды отношений, объединенных в Особенную часть.
Анализ сложившейся Общей части финансового права показывает, что содержащиеся в ней принципы и нормы имеют важное значение для всех институтов, включаемых в систему данной отрасли права. Здесь представляется возможным выявить особенности норм, закрепляющих общие для всех институтов правовые основы финансовой деятельности Советского государства, финансовой системы, особенности юридической силы финансовых и финансово-плановых актов, понятие и особенности финансово-правовых норм, понятие, содержание и юридическую природу финансовых правоотношений, юридические нормы, закрепляющие основы финансового контроля, формы и методы его осуществления.
Таким образом, наличие Общей части в структуре отрасли права служит одним из доказательств того, что данной отрасли присущ объективно сложившийся юридический режим регулирования, обеспечивающий такой метод воздействия, который соответствует особенностям и требованиям предмета правового регулирования. Эти общие черты, характерные для отрасли права, получают свою конкретизацию в каждом отдельном институте, включаемом в Особенную часть.
С этих позиций вопрос о месте бюджетного права в системе финансового права приобретает на современном этапе актуальное теоретическое и практическое значение.
В нашей литературе получило общее признание за бюджетным правом ведущего, центрального места в системе финансового права. Именно поэтому вопросы бюджетного права излагаются в курсе финансового права сразу же после освещения проблем Общей части. Но бюджетному праву, как и развитию всей нашей хозяйственной жизни, свойственна динамичность. Быстрый рост нашей экономики, сопровождающийся непрерывным возрастанием технического и управленческого уровня производства, углублением специализации и важности сочетания отраслевого и территориального планирования, предъявляет новые более высокие требования к планированию финансовых ресурсов государства, сосредоточенных в первую очередь в государственном бюджете, эффективному их использованию. В этих условиях происходит закономерный процесс разветвления нормативного материала в области бюджет-но-правового регулирования и более рациональной его группировки.
Вполне обоснованно в нашей литературе выдвинуто предложение о целесообразности ввода в финансовом праве понятия «подотрасль» применительно к бюджетному праву8.
Нам представляется, что исходя из учета особенностей предмета бюджетного права, подотрасль должна включить в себя институты: 1) бюджетное
б "О
х гп П
Л
См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50. 51; См. также Ермакова Т. С. О
Система финансового права // Правоведение, 1975. № 2. С. 70—79.
наследи
8
устройство СССР; 2) бюджетно-материальное право; 3) бюджетно-процес-суальное право.
В работе Н. И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права» содержится высказывание о том, что «следовало бы со всей определенностью признать наличие в бюджетном праве совокупности норм, образующих его общую часть». По мнению автора, в «общую часть» должны быть включены нормы права, определяющие понятие и роль государственного бюджета и его экономическую базу, основы бюджетного устройства и его принципы; бюджетное законодательство, отношения, регулируемые бюджетным правом; круг субъектов бюджетного права и основные начала разграничения компетенции между ними.
При этом автор в сносках делает такие две оговорки: выделение общей части бюджетного права в целом не исключает определенной совокупности норм общего характера также в материальной и процессуальной его частях в отдельности. Содержание Общей части раскрыто автором лишь в общих чертах9.
Спорность такого предложения заключается в том, что автор пытается применить содержание понятия «Общей части» при классификации юридических норм внутри отрасли права, тогда как оно выступает в качестве одного из существенных признаков, характерных для отрасли права внутри системы советского права. Эта методологическая погрешность приводит к тому, что из Общей части отрасли финансового права изымаются те признаки, которые характерны для бюджетного права как ведущего института финансового права. Она дает основание для упрека в стремлении автора достичь такой гипертрофии бюджетного права, которая приведет к попыткам формирования отрасли «бюджетно-финансовое право», что уже имело место ранее в нашей литературе, либо к созданию самостоятельной отрасли бюджетного права. В последнем случае возникает проблема о месте той совокупности норм, которые регулируют образование доходов и расходов государственного бюджета. Хотя они не связаны непосредственно с бюджетным правом, но тесно соприкасаются с ним.
Данная выше систематизация бюджетно-правовых норм, включаемых в подотрасль советского финансового права, обусловленная возросшей ролью бюджета социалистического государства в социально-экономической жизни советского общества, позволяет более глубоко исследовать ряд важных и актуальных проблем теории советского бюджетного права, осуществить более удобную для практических целей систематизацию бюджетного законодательства и повышение государственной ответственности в рациональном использовании огромных финансовых ресурсов Советского государства.
Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов. С. 36, 37.
