CC BY
164Чтобы детальнее рассмотреть данный вопрос -обратимся к примерам, как эта система функционирует на данный момент и как она должна действовать на самом деле. Представим, что есть некое несовершеннолетнее лицо, совершившее противоправное деяние. В обычной ситуации его должны отправить в исправительное учреждение (колония для несовершеннолетних), а в случае с соблюдением ювенальной юстиции он будет направлен в специализированное воспитательное учреждение, основной целью которого является проведение воспитательной работы с несовершеннолетним, обучение, перевоспитание и помощь в социальной адаптации.
Основное звено системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних - сеть учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Приоритетным направлением деятельности социозащит-ных учреждений остается работа с семьей по ликвидации трудной жизненной ситуации и возвращению в нее ребенка по окончании социальной реабилитации.
Для решения проблем неблагополучных семей необходимо улучшить работу органов опеки и попечительства, социально-реабилитационных учреждений, развивать институт супервизорства (наставничества). Супервизорство является новым
направлением деятельности социальных служб, направленное на выявление способностей ребенка; оказание помощи в осмыслении ценностей жизни; социальной адаптации. Наставниками или супервизорами должны стать педагоги, социальные работники, воспитатели, которые способны выявлять проблемы и видеть перспективы развития ре-бенка.[1]
Наставники могут взять на себя разъяснительные и профилактические беседы, раскрыть потенциал ребенка, расширить его кругозор, сформировать мировоззрение, помочь с определением жизненных приоритетов, тем самым оказать необходимую помощь, с тем, чтобы несовершеннолетний нарушитель не озлобился, не растерялся, а четко представлял перспективы дальнейшей жизни.
Список литературы
1. Казибекова Н.А., Назарова О.И., Раджабов А.А. Совершенствование экономического и правового механизмов социальной защиты детей. Монография. Махачкала. 2014. - 130 с.
2.
https://zaochnik.com/spravochnik/pravo/juvenalnoe-
pravo-rassijskoj-federatsii/juvenalnaja-justitsija-
ponjatie/
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАРЛАМЕНТА С ГЛАВОЙ ГОСУДАРСТВА И ПРАВИТЕЛЬСТВОМ В РАМКАХ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ (США) И СМЕШАННОЙ (ФРАНЦИЯ, РОССИЯ) МОДЕЛЕЙ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
Фомичев А.В.
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Юридический факультет, Кафедра правоведения,
профессор Комаров М.В.
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Юридический факультет, Кафедра правоведения,
магистрант Комарова Ю. С.
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Юридический факультет, Кафедра правоведения,
магистрант
PECULIARITIES OF INTERACTION OF THE PARLIAMENT WITH THE HEAD OF STATE AND THE GOVERNMENT WITHIN THE PRESIDENTIAL (USA) AND MIXED (FRANCE, RUSSIA) MODELS OF THE REPUBLICAN FORM OF GOVERNMENT
Fomichev A.
North-West Institute of Management branch of The Russian Presidential academy of national economy and
public administration, Faculty of Law, Department of law, Professor
Komarov M.
North-West Institute of Management branch of The Russian Presidential academy of national economy and
public administration, Faculty of Law, Department of law, Master-student
Komarova Iu.
North-West Institute of Management branch of The Russian Presidential academy of national economy and
public administration, Faculty of Law, Department of law, Master-student
Аннотация
Представительная демократия, доказавшая за время существования в странах Запада свою целесообразность и необходимость, означает, прежде всего, передачу народом полномочий на законотворчество и принятие важных политических решений парламенту, правительству и главе государства. В данной статье, прежде всего будет рассмотрен характер взаимоотношений высших органов государственной власти при разных моделях республиканской формы правления.
Abstract
Representative democracy, which has proven its expediency and necessity during its existence in Western countries, means, first of all, the transfer by the people of powers to legislate and make important political decisions to the parliament, government and the head of state. In this article, first of all, the nature of the relationship between the highest bodies of state power under different models of the republican form of government will be considered.
Ключевые слова: президентская форма правления, разделение властей, конституционно-правовой статус парламента.
Keywords: presidential form of government, separation of powers, constitutional and legal status of parliament.
В общей совокупности институтов демократического государства, первоочередное значение имеют институты народного представительства, именно они призваны осуществлять в государстве публичную власть. Среди таковых конституционно-правовая доктрина обычно выделяет институт всеобщих выборов, парламентаризма, муниципального управления, президентства (в государствах, где президент является непосредственно избранником народа). Народ, являясь главным носителям суверенитета (что свойственно демократическим государствам) участвует в политической жизни именно посредством выше обозначенных институтов. Представительная демократия, доказавшая за время существования в странах Запада свою целесообразность и необходимость, означает, прежде всего, передачу народом полномочий на законотворчество и принятие важных политических решений парламенту, правительству и главе государства. В данной статье нас будет интересовать, прежде всего, характер взаимоотношений высших органов государственной власти при разных моделях республиканской формы правления.
Авторы системы сдержек и противовесов, функционирующей в Соединенных Штатах, стремились создать механизм, при котором каждая ветвь власти могла бы спокойно существовать, имея в своих руках способы нейтрализации узурпаторских попыток противоположной ветви власти. Во исполнении этой идеи, Конгрессу были предоставлены полномочия отклонять предложения Президента по внесению поправок в законодательство или принятию новых законов, включая проекты законов, связанных с финансами. Сенат наделен полномочиями отклонить кандидатуру на замещение федеральной должности, которая предложена Президентом. Также было установлено право Конгресса на привлечениеПрезидента к ответственности в порядке импичмента с последующим досрочным отстранением его от должности.
Все полномочия, составляющие систему сдер-жек и противовесов выстроены на принципе взаимности. То есть - Конгресс имеет рычаги воздействия на Президента и наоборот. Так, Президент имеет право отлагательного вето, которое затрудняет принятие законопроекта и усложняет его процедуру, приводя к повторному рассмотрению билля
обеими палатами. В итоге закон, как правило, все равно будет принят, однако, роль президента здесь заключается в контроле над содержанием проекта, в указании на его недостатки, соответственно, в последующей обязанности палат пересмотреть проект.
Верховный Суд, как высший носитель судебной власти, формируется Президентом и Конгрессом совместно. И хотя члены Верховного суда назначаются непосредственно президентом, для этого необходимо получить согласие Сената. Верховный Суд является значимым органом - одновременно представляя собой высшую апелляционную инстанцию и первую инстанцию по особым категориям дел, установленным в статье III Конституции. В отношении Конгресса и Президента Верховный суд обладает серьезными рычагами воздействия: как орган конституционного надзора он наделен правом толкования Конституции США, правом признать неконституционными нормативно-право -вые акты указанных органов власти, тем самым ограничивая их правотворческую деятельность.
Следует заметить, что большинство рычагов воздействия в системесдержек и противовесов в Соединенных Штатах изначально было направлено на недопущение злоупотребления своими полномочиями именно представителями законодательной власти. Предшествующий опыт государственного управления (в период до конституционализации США как федеративного государства), показал, что коллективный диктатор в лице легистратур штатов, ничем не лучше тирании чиновничьей бюрократии. Неудивительно, что внутри самого конгресса, верхняя палата - Сенат (до начала 20 веканазначался легислатурами штатов), был уравновешен в своих правах с нижней палатой, чтобы избежать попыток злоупотребления властью палатой Представителей. Подчеркнем еще раз: подобное положение исторически было обусловлено политической осторожностью, предполагавшей недопущение тиранической диктатуры народного собрания.
После принятия в 1958 году ныне действующей Конституции во Франции был установлен государственный строй Пятой Республики. Одной из основных особенностей нового государственного устройства стало значительное ослабление роли
парламента в общей политической системе государства [С.Н.Шевердяев, 2014].
Соответственно, на данный момент уже не приходится говорить о какой-либо особой роли парламента в политической жизни страны и ставить его на главенствующееместо. Скорее, напротив, парламент Франции занимает скромное место в аппарате власти. Многие специалисты права и политологии Франции отмечали эту проблему [В.Н.Чер-нега, 1985], более того, одна из позиций, высказанная, в частности, Ж. Марку, сводилась к тому, что ныне во Франции действует глубоко «анти-парла-ментская» конституция [G.Marcou, 1986]. На лицо - усиление могущества исполнительной ветви власти,- вторит ему российский государствовед Л.М.Энтин [Л.М.Энтин, 1986].
Согласно Конституции парламент лишен полномочия по избранию главы государства, которое имелось у него ранее. В 1958 году Президент Франции - на тот момент - Ш. де Голль - был избран коллегией выборщиков, которая состояла из депутатов и сенаторов парламента. Однако вскоре после проведения конституционной реформы 1962 года, выборы главы государства были вверены народу и осуществляются отныне, в силу статьи 6 и 7 Конституции, путем всеобщего прямого голосования.
В отличие от ранее действовавшей политической системы, Президент не несет политической ответственности перед парламентом. Парламент непосредственно не участвует и в формировании правительства, соответствующее полномочие имеет Президент. Согласно 8-й статье Конституции в полномочия Президента входит назначение Премьер - министра, и иных членов правительства по предложению последнего. Президент как назначает, так и прекращает их полномочия. И хотя закон установил обязанность Президента согласовывать кандидатуру Премьер - министра с мнением Национального Собрания, по факту - именно Президент принимает окончательное решение, независимо от мнения Национального Собрания.
Статья 44 Конституции Франции предусматривает особый «рычаг воздействия» правительства на действия парламента, установив право«блокиро-ванного голосования». Это означает, что по требованию правительства палата, рассматривающая законодательный текст, (во Франции двухпалатный парламент) должна провести единое голосование по всему тексту в целом или по его части, сохранив лишь те поправки, которые предложены и приняты правительством. Данная процедура является эффективным средством исполнительной власти воспрепятствовать принятию парламентским большинством тех поправок, которые не согласуются с желанием правительства. Данная процедура рассматривается учеными как выгодное «преимущество» правительства над парламентом, которая, по сути, отрицает всякое парламентское обсуждение, которое невыгодно для правительства [В.Е.Чиркин, 2008].
Права парламента урезает и статья 48 Конституции, которая устанавливает порядок утверждения повестки дня на заседаниях палат, при котором
приоритет отдан законопроектам, которые внесены правительством и предложениям по поправкам в законодательство, принятых правительством. Более того, все законопроекты, которые рассматриваются в стенах парламента, обсуждаются в порядке, установленном правительством. Соответственно, даже наобсуждаемыхпалатой парламентавопросах полноправным лидером является исполнительная власть, устанавливающая очередность их рассмотрения.
Соответственно, на сегодняшний день Конституция Франции установила такие нормы, в соответствии с которыми главный представительный орган государства находится под постоянным влиянием исполнительной власти. Он «самостоятелен» лишь формально, любому его действию может оппонировать противодействие со стороны исполнительной власти.
Если мы обратимся к истокам формирования нынешней системы правления во Франции, то увидим, что изначально Ш. де Голль ставил свое целью создать систему, при которой бы эффективно сочетался демократизм парламентского режима и эффективность функционирования всех его структур. Но удалось ли ему достигнуть этой цели? На наш взгляд, основным недочетом нынешней политической системы является чрезмерное ограничение полномочий законодательной власти. По сути, в отличие от Российской Федерации, во Франции демократия явилась результатом исторически-заложен-ных предпосылок, государство долго шло к ее установлению. При этом, несмотря на историческую обусловленность демократии, французское государство, как мы видим, остается достаточно авторитарной державой в ее политической организации, в сравнении с иными странами Европейского континента. Между тем, на наш взгляд, необходимость демократизации политического аппарата уже давно назрела, необходимо предоставить больше полномочий законодательному органу власти, и, что важно, предоставив соответствующие полномочия, необходимо не «удерживать» их исполнение силами других ветвей власти, делая их по сути бесполезными. Демократизм конституционного механизма, несомненно, проявляется в расширении прав парламента.
Французское государство уже давно могло бы установить сильный самостоятельный парламент, изменить ныне действующую «анти-парламент-скую» конституцию в угоду упрочнения законодательной власти, которая представляет интересы народа. Лица, голосовавшие против принятия Конституции в 1958году, более всего опасались такого положения, при котором парламент окажется на последнем месте среди органов власти. Соответственно тенденция к расширению парламентских полномочий назревала еще в период подготовки и принятия действующей Конституции. Инесмотря на то, что соответствующие поправки законодатель делать не торопится и Конституция в основном остается в своем изначальном виде, на практике
уже отмечаются некоторые «сдвиги» в положительную сторону, направленные на упрочнение позиций парламента.
Так, несмотря на конституционные ограничения, на деле парламент принимает законы по любому вопросу и в любой области общественных отношений, то есть ограничения задекларированы, но не соблюдаются. Более того, парламент имеет право издания законов по вопросам, относящихся к его организации и функционированию. Например, именно парламент стал инициатором серьезной конституционной реформы 1995 года, преимущественно затронувшую именно правовые аспекты деятельности парламента. Но несмотря на перечисленное выше, парламент все еще не занял адекватного положения во французской политической системе.
Начиная с 1995 года, после очередной конституционной реформы, был изменен абзац 2 статьи 49 Конституции Франции, который посвящен процедуре постановки вопроса об ответственности правительства по инициативе депутатов. Отныне, «Национальное Собрание выражает правительству недоверие путем принятия резолюции порицания, такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана хотя бы 1/10 количества членов Национального Собрания. Голосование может состояться через 48 часов после внесения резолюции. Подсчет ведется только в отношении голосов, которые были поданы за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством членов, составляющих Собрание. За исключением случая, когда вопрос о доверии ставится самим правительством в связи с голосованием какого-либо законодательного текста, один и тот же депутат не может подписать более трех резолюций порицания в течение одной и той же ординарной сессии и более одной - в ходе одной и той же экстраординарной сессии» [А.Д.Керимов, 1999]. Это нововведение стало большим прорывом для парламентариев. До этого момента депутаты могли в течение сессии подписать лишь одну резолюцию, кроме исключительных случаев, когда предыдущая резолюция, подписанная депутатом, была принята (чего не было на практике) или, когда само правительство ставит вопрос о доверии в связи с принятием парламентом законодательного текста.
Важно указать и на то положительное обстоятельство, что во Франции парламентский контроль над правительством доводится до своего логического завершения, то есть не только до постановки вопроса о санкциях, но и до применения самих санкций. Иными словами, в случае принятия Национальным Собранием резолюции порицания правительство обязано уйти в отставку. Аналогичный порядок целесообразно установить и в Российской Федерации, где выражение недоверия правительству со стороны Государственной Думы (статья 117, части 3, 4 Конституции Российской Федерации) вовсе не означает его автоматической и незамедлительной отставки: решение остается за Президентом.
По сути, когда Ш. де Голлем во Франции была установлена аналогичная модель правления, что и сейчас действует в России. Соответственно, эффективный механизм выше упомянутых поправок мы можем проследить в исторических аспектах французского государства.
Перейдя к рассмотрению правовых аспектов взаимодействия главы государства и парламента в России, необходимо, прежде всего, заметить, что Президент РФ является лицом, который наделен широким спектром возможностей воздействия на отечественный парламент, в его руках сосредоточены мощные механизмы. Президенту Российской Федерации вверены полномочия по роспуску Государственной Думы в силу статей 111,112 и 117. И напротив - парламент (в частности, нижняя палата) не имеет каких-либо эффективных способов воздействия на Президента, будь то механизмы применения различных санкций или иные. Однако, некоторые точечные полномочия Государственная Дума имеет в отношении Правительства, будучи наделенной возможностью поставить вопрос о санкциях в его отношении. Однако, уточним, что Государственная Дума (воспринимая закон буквально) имеет лишь возможности выразить недоверие в отношении правительства, но каких-либо механизмов, позволяющих ей «применить» отдельные процедуры в отношении правительства и отправить его в отставку, Государственная Дума не имеет. Более того, даже выражая недоверие правительству, она ставит под угрозу собственное существование, что в принципе делает не целесообразным для нижней палаты парламента применение соответствующей процедуры. Указанное положение напрочь противоречит системе сдержек и противовесов и нуждается в пересмотре.
Принцип разделения властей, провозглашенный одной из основ государственной власти в Российской Федерации, предполагает самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной ветви. Законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации, следовательно, в рамках настоящего вопроса необходимо рассмотреть именно правовые аспекты взаимодействия главы государства, правительства и Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законотворчества.
Регламент Государственной Думы определил возможность участия иных субъектов государственной власти в процессе принятия закона (на началах законодательной инициативы) и после стадии внесения законопроекта в Государственную Думу. Регламент Совета Федерации определяет организационные аспекты рассмотрения федерального закона, принятого Государственной Думой, одобренного ею федерального конституционного закона Советом Федерации и регламентирует общие аспекты участия иных субъектов процесса законотворчества в деятельности Совета Федерации.
В том случае, если Правительство Российской Федерации не согласно с законопроектом, для которого в соответствии с Конституцией установлено обязательное наличие заключения Правительства,
то оноимеет право выразить свое отрицательноем-нениеотносительно обсуждаемогопроекта. При этом, Федеральное Собрание может как учесть, так и не учитывать мнение Правительства, что и составляет основную проблему, обсуждаемую в научных публикациях.
Президент России имеет право роспуска Государственной Думы на основании положения статей 111,112 и 117 Конституции, то есть основания роспуска связаны с назначением Председателя Правительства и решением вопроса о доверии Правительству. По сути, установленная законом возможность роспуска Государственной Думы, является своего рода средством давления на нижнюю палату. Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.В каждом из названных государств установлены свои особенности взаимодействия главы государства, правительстваи законодательной власти - парламента. Где-то они выстроены на сбалансированных началах, где-то исполнительная власть в лице президента и правительства более сильна, что в принципе делает положение парламента незавидно приземленным (как мы наблюдали это при исследовании французской парламентарной системы). В Российской Федерации также имеются недочеты, связанные с нарушением принципа сдержек и противовесов применительно к полномочиям Государственной Думы.
В Российской Федерации исторически сложилась традиция доминирования (или особой роли) главы государства (прежде, высшей властью обладал монарх, позднее - генеральный секретарь), поэтому сегодняшнее высокое положение Президента, не является уникальным. Но нельзя не видеть, что сегодня, в контексте развития и упрочения демократических начал в государстве и обществе, старая система себя изжила.
Изначально в России парламент возник, как дополнительный элемент власти, призванный легитимировать решения самодержавной власти. Вспомним слова известного деятеля А.Н. Гурьева, который писал о депутатах, которые выполняли при власти роль «выборных от народа служителей верховной власти самодержавного царя», поясняя, что они заменили собой чиновников, которые плохо выполняли свои полномочия [Ю.С.Пивовар-цев, 2008]. По этой причине, желавшие полной самостоятельности первая и вторая Государственная дума были разогнаны, а те, которые согласились выполнять роль «посредников» при государственной власти - остались.
По сути, Федеральное Собрание сегодня так же является «посредствующей властью», а основные полномочия сосредоточены в руках Президента, который контролирует все решения, принимаемые высшими государственными органами.
Сущность взаимоотношения Парламента, Президента и Правительства выстроена на двух идеях, которые удалось сформулировать в ходе настоящего исследования:
- Более всего Россия схожа в осуществлении государственной власти с Францией, поскольку ей также свойственна полупрезидентская форма правления;
- особенностью же именно российской формулы осуществления государственной власти, которая раскрывает ее особенности, является «сверх-президенство», как основная черта российского государства.
На основании вышесказанного, можно утверждать, что в России в силу особого статуса Президента, сосредоточившего в своих руках наиболее существенные полномочия отправления государственной власти, модель разделения властей со свойственной полупрезидентской республике системой сдержек и противовесов, реализуется в меньшей мере чем во Франции.
Список литературы
1. Шевердяев С.Н. Организация государственной власти и разделение властей во Франции // Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс / Рук. авт. кол. и отв. ред. проф. Авакьян С.А. - М.: Юстицинформ, 2014. С. 352-385.
2. Чернега В. Н. Буржуазные партии в политической системе Франции (Третья - Пятая республики). М., 1987.С. 90.; Maus D. Le Parlement sous la Ve République. Paris. Presses Universitaires de France, 1985. P. 125.; ДеевА. С. Современная Франция: механизм формирования внешней политики. - М., 1985. С. 160.
3. Marcou G. La cohabitation contre la démocratie. Cahiers du communisme. 1986, №11. P.64.
4. Энтин Л.М. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств. - М., 1986. С. 7.
5. Чиркин В.Е. Вызовы современности и развитие французской конституции // Право. Журнал Высшей Школы экономики. 2008. №9. С. 103.
6. Керимов А.Д. Французский парламентаризм: Конституционно-правовое исследование: дисс. ... докт. юрид. наук. - М, 1999. С. 101.
7. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134 - II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ред. от 16.01.2020)// Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998. № 7. ст. 801.
8. Пивоварцев Ю.С. Русская политика в ее историческом и культурном отношениях. -РОССПЭН, 2008. С. 12.
