CC BY
197ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
УДК 342.9
Ю. Б. Носова
Воронежский государственный университет
ОСОБЕННОСТИ УПРОЩЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
В статье освещаются теоретические и практические вопросы рассмотрения административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства. Делается вывод о необходимости совершенствования данного института в целях реализации принципа процессуальной экономии.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное дело, административное судопроизводство, упрощенное (письменное) производство.
THE FEATURES OF SIMPLIFIED ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
The article highlights the theoretical and practical issues of considering administrative cases in the order of simplified (written) production. Concluded on the need to improve this institution in the order to implement the principle of procedural economy.
K ey w o r d s: administrative case, administrative proceedings, simplified (written) proceedings.
Упрощенное (письменное) производство по административным делам - это институт, название которого отражает особенности рассмотрения административных дел в таком порядке, т. е. без проведения устного разбирательства. При рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства суд исследует только доказательства в письменной форме (включая отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований, а также заключение в письменной форме прокурора). Неслучайным представляется использование в КАС РФ конструкции «письменное» производство. Тем самым, КАС подчеркивает «письменную» природу упрощенного производства. Следует обратить внимание на то, что другие процессуальные кодексы (ГПК РФ и АПК РФ), которым также известны тождественные институты, не называют их письменными производствами. Вместе с тем, по своей сути, упрощенное (письменное) производство по административному делу схоже с институтами упрощенного производства и приказного производства в арбитражном и гражданском процессах.
В юридической литературе справедливо отмечается, что целью введения и развития упрощенных форм судопроизводства является
© Носова Ю. Б., 2019
процессуальная экономия, при этом упрощенные производства должны помочь и в реализации задачи по оптимизации судебной нагрузки, которую в качестве одной из основных обозначил VIII Всероссийский съезд судей. Также развитие упрощенных форм судопроизводства должно быть направлено на обеспечение права участников процесса на справедливое судебное разбирательство в разумные сроки1.
Широкое использование этих производств в административном судопроизводстве различных стран свидетельствует о том, что в современных условиях одной из основных тенденций развития процессуального законодательства является ускорение разбирательства и сокращение срока рассмотрения дел с принятием законного и обоснованного решения2.
Отечественный законодатель, постепенно расширяя границы упрощенного производства, безусловно, добивается того, чтобы правосудие становилось максимально скорым и упрощен-ным3.
Сообразуясь с изложенными позициями представителей процессуальной науки, можно утверждать, что назначение упрощенного (письменного) производства в процессе по рассмотрению административного дела состоит в решении общих задач административного судопроизводства, сформулированных в ст. 3 КАС РФ (обеспечение
доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений). Кроме решения указанных задач, назначение упрощенного (письменного) производства проявляется в достижении следующих специфических целей: увеличение динамичности процесса и оперативности рассмотрения административных дел; сокращение временных и финансовых затрат сторон и суда; оптимизация судебной нагрузки; повышение эффективности работы суда.
Таким образом, применение при рассмотрении административного дела упрощенного (письменного) производства, т. е. производства без устного разбирательства на основе исследования только письменных доказательств, означает реализацию при наличии определенных условий доступной, прозрачной и быстрой процедуры, что способствует достижению задач административного судопроизводства и, как следствие, оптимизации судебной нагрузки, повышению эффективности и качества правосудия.
Динамику внедрения данного института в практику судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел могут продемонстрировать данные судебной статистики. Так, согласно отчету о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за первое полугодие 2019 г., всего судами за указанный период было рассмотрено 1744 565 административных дел, из них 24 448 - в порядке упрощенного (письменного) производства4. Таким образом, всего чуть больше 1 % всех административных дел рассматривается в порядке упрощенного производства. При этом можно с высокой долей вероятности предположить, что значительная их часть - это так называемые «неявочные» дела, т. е. те административные дела, при рассмотрении которых в ординарном порядке в судебное заседание не явились лица, участвующие в деле.
Для установления преимуществ упрощенного производства, а также определения положений, препятствующих более широкому использованию судами исследуемого института, целесообразно обратиться к анализу оснований, условий и порядка рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства.
Рассмотрение административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства, как правило, не является обязательным, и реализация такой возможности будет зависеть от усмотрения суда.
Кроме того, КАС РФ предполагает не столько перечисление категорий дел, в отношении которых может быть применено упрощенное (письменное) производство, сколько установление возможности применения такого порядка при наличии соответствующего волеизъявления сторон.
Так, в соответствии со ст. 291 КАС РФ административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:
1) всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие, и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;
2) ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом, и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела;
3) указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. рублей;
4) в иных случаях, предусмотренных КАС РФ, к которым, в частности, относятся:
а) если в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, либо представители этих лиц (ч. 7 ст. 150 КАС РФ);
б) если оспаривается нормативный акт, принятый повторно после признания недействующим тождественного нормативного акта, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный недействующим нормативный акт, при условии отсутствия возражений административного ответчика против проведения процедуры упрощенного производства (ч. 5 ст. 216 КАС РФ).
Кроме того, в ч. 2 ст. 291 КАС РФ указано, что не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного (письменного) производства административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о
14
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2019. № 4
продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реад-миссии, в специальном учреждении; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; о госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, а также о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» также разъясняется, что по правилам упрощенного (письменного) производства также не могут разрешаться административные дела, срок рассмотрения которых менее срока, установленного для рассмотрения дела в порядке, предусмотренном гл. 33 Кодекса (например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя).
Таким образом, одним из основных отличий упрощенного (письменного) производства по административному делу от аналогичных порядков в арбитражном и гражданском процессах, являются основания или условия его применения. В соответствии со ст. 291 КАС РФ возможность применения упрощенного судопроизводства связана в первую очередь с волеизъявлением сторон. Только одно ограничение относится к существу спора - по делам о взыскании задолженности по обязательным платежам и санкциям. Также есть основания для применения упрощенного судопроизводства при условии прямого указания в законе (если в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, либо представители этих лиц). Но основным условием выступает ходатайство всех участвующих в деле лиц о рассмотрении административного иска в их отсутствие, если нет указания в законе на их обязательное участие.
Рассмотрение административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства производится по общим правилам, установленным КАС РФ, касающимся, например, предъявления административного искового заявления,
его принятия к производству суда, подготовки административного дела к судебному разбирательству и прочего с особенностями, закрепленными гл. 33 КАС РФ.
Так, приняв административное исковое заявление к производству и установив наличие оснований, предусмотренных КАС РФ для рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства, например, при получении соответствующего ходатайства административного истца, суд выносит определение о подготовке к рассмотрению административного дела, в котором указывает на возможность применения правил упрощенного (письменного) производства.
В этом случае суду необходимо выяснить мнение административного ответчика относительно возможности применения такого порядка (упрощенный (письменный) порядок производства по административному делу может быть применен, если административный ответчик не возражает против рассмотрения административного дела в таком порядке). В указанном выше определении о подготовке к рассмотрению административного дела суд устанавливает десятидневный срок для представления в суд возражений административного ответчика относительно применения порядка упрощенного (письменного) производства. В случае если по истечении указанного срока возражения административного ответчика не поступили в суд или поступили с нарушением десятидневного срока, но до принятия судом решения, суд выносит определение о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства и рассматривает административное дело по этим правилам.
Упрощенное (письменное) производство по административному делу характеризуется следующими процессуальными особенностями:
- судом должно быть вынесено определение о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства, в котором отражаются основание применения такого порядка и дата вынесения определения, имеющая определяющее значение для исчисления срока рассмотрения административного дела;
- устное разбирательство не проводится, следовательно, большинство правил, регулирующих порядок рассмотрения административных дел в суде первой инстанции, не может быть применено. В частности, это относится к отложению дела и приостановлению производства по делу. Судом исследуются только доказательства в письменной форме (включая отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований, а также заключение в письменной форме прокурора, если КАС РФ предусмотрено
вступление прокурора в судебный процесс). При этом судом учитываются положения гл. 6 КАС РФ, посвященной доказательствам и доказыванию. Системный анализ положений КАС РФ позволяет утверждать, что в ходе рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства суд исследует только само административное исковое заявление, отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, а также письменные доказательства (акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, судебные акты, протоколы судебных заседаний, протоколы совершения отдельных процессуальных действий и приложения к ним (схемы, карты, планы, чертежи));
- административные дела рассматриваются судьей единолично, если в соответствии с КАС РФ не предусмотрено коллегиальное рассмотрение административного дела;
- срок рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства не должен превышать десяти дней со дня истечения сроков, установленных судом для представления сторонами в суд и друг другу доказательств и возражений.
Установление такого короткого (десятидневного) срока рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства по сравнению с общим (двухмесячным) сроком рассмотрения и разрешения административного дела призвано повысить оперативность и, как следствие, эффективность защиты нарушенного права административного истца;
- суд должен вынести определение о рассмотрении дела по общим правилам, если наличествуют обязательные предпосылки к этому, указанные в ч. 7 ст. 292 КАС РФ;
- и, наконец, решение по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, принимается с учетом правил, установленных гл. 15 КАС РФ
Воронежский государственный университет
Носова Ю. Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права, доцент кафедры административного и административного процессуального права
e-mail: yulia_sh81@mail.ru
и соответствующих существу упрощенного (письменного) производства. То есть решение, вынесенное в порядке упрощенного производства, должно соответствовать всем требованиям, предъявляемым к форме и содержанию судебного решения по административному делу, что исключает возможность изготовления только резолютивной части. Этим упрощенное производство по административному делу коренным образом отличается от такового по гражданскому делу. Так, согласно ст. 234.2 ГПК РФ и 229 АПК РФ решение по делу, рассматриваемому в порядке упрощенного производства, принимается путем вынесения судом резолютивной части решения, мотивированное же решение составляется судом только по заявлению лиц, участвующих в деле, их представителей или в случае подачи апелляционных жалобы, представления по делу. Указанные положения процессуальных кодексов являются неоспоримым преимуществом упрощенного порядка по сравнению с ординарным производством и, действительно, служат идее процессуальной экономии, в полной мере реализуемой в таком случае. Представляется, что закрепление аналогичной нормы в КАС РФ в отношении решений по административным делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, способствовало бы более активному внедрению института упрощенного производства в практику судов общей юрисдикции и, в конечном счете, приводило бы к рационализации судебной нагрузки и повышению эффективности и качества правосудия.
1 См.: Постовалова Е. В., Шумейко Е. С. Унификация упрощенных форм судопроизводства в цивили-стическом процессе // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 4 (37). С. 247.
2 См.: Зеленцов А. Б. Упрощенное судопроизводство по административным делам : опыт сравнительно-правового исследования // Вестник РУДН. Сер.: Юридические науки. 2016. № 3. С. 111.
3 См.: Панкова О. В. Правосудие в современной России : понятие и признаки // Там же. 2018. № 4. С. 536.
4 URL: http://www.cdep.ru/index.php?id = 79&item =5083
Voronezh State University
Nosova Yu. B., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Labor Law Department, Associate Professor of the Administrative and Administrative Procedural Law Department
e-mail: yulia_sh81@mail.ru
