CC BY
153
НАУЧНЫЙ РАЛЗДЕЛ
УДК 658.71 В. И. АНТОНОВ
заместитель начальника отдела правового обеспечения контрактных закупок в уголовно-исполнительной системе ФКУ ЦНТЛ ФСИН России, майор внутренней службы
Москва
VADIM I. ANTONOV
Deputy Head of the Department for Legal Support of Contractual Procurement in the Penitentiary System of the Federal State Institution of the Central Scientific and Technical Laboratory of the FPS of Russia, Major of the Internal Service
Moscow
Особенности участия учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации в государственных и муниципальных закупках
Specific features of participation of the Russian Federation penal system institutions in state and municipal procurement
Аннотация. В статье рассмотрена специфика применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в аспекте участия в государственных и муниципальных закупках учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Были выявлены пробелы в правоприменительной практике, связанные с процедурой размещения документации, исполнения законодательства со стороны заказчика, а также неоднозначностью преимущественного положения учреждений УИС в сфере закупок.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система Российской Федерации, контрактная система, государственные закупки, преференции.
Abstract. The article discusses the specifics of the application of the Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ «On the contractual system in the procurement of goods, work and services to meet state and municipal needs» in the aspect of participation of institutions of the Russian Federation penal system in state and municipal procurement. In law enforcement practices, gaps related to the procedure for posting documentation, the implementation of legislation by the customer, as well as the ambiguity of the predominant position of penal institutions in the sphere of procurement have been identified.
Key words: penal system of the Russian Federation, contractual system, government procurement, preferences.
4
[email protected] www.or.fsin.su
Компетентное и грамотное администрирование закупочной деятельности является одним из ключевых инструментов эффективного управления бюджетными средствами с целью обеспечения государственных и муниципальных нужд. Ведущая роль в правовом регулировании данной деятельности отведена Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ). Цель введения контрактной системы в сфере закупок обеспечена ее принципами: открытостью, прозрачностью информации, обеспечением конкуренции, профессионализмом заказчика, стимулированием инноваций, единством контрактной системы, ответственностью за результат, эффективностью осуществления закупок. Соответственно, на основании данных норм все участники контрактной системы в сфере закупок функционируют на равных и конкурентных условиях, обеспечивая максимальную прозрачность процедур для эффективного освоения бюджетных финансовых ресурсов и не менее эффективного удовлетворения нужд муниципальных и государственных заказчиков [1].
Закон № 44-ФЗ достаточно четко обозначил необходимость стимулирования участия в государственных и муниципальных закупках определенных видов юридических лиц. Так, согласно статье 27 Закона № 44-ФЗ, преимущества при осуществлении закупок предоставляются [1]:
- учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (далее -УИС);
- организациям инвалидов;
- субъектам малого предпринимательства;
- социально ориентированным некоммерческим организациям.
При этом акцент в настоящем исследовании надлежит сделать на таком участнике государственных и муниципальных закупок, как учреждения УИС. В статье 28 Закона № 44-ФЗ определены условия и механизм участия указанных учреждений в конкурентных способах определения поставщика. Так, заказчик при определении поставщиков обязан предоставлять учреждениям УИС преимущества в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги в размере до 15 %, за исключением закупок у единственного поставщика.
Порядок предоставления преимуществ, а также перечень товаров (работ, услуг) определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги» (далее - Постановление № 649) [2].
В случае если победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) признано учреждение УИС, контракт заключается с учетом преимущества в отношении предложенной им цены контракта, но не выше начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки.
Таким образом, следует выделить ряд особенностей предоставления преимуществ учреждениям УИС, среди которых:
- возможность применения преференций при выборе любых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020
5
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
- включение объектов закупки (товаров, работ, услуг) в перечень, утвержденный Постановлением № 649;
- обязательство учреждения УИС к указанию в составе заявки об осуществлении закупок требования, составленного в произвольной форме, о предоставлении преимуществ;
- обязанность заказчика предоставлять преимущества учреждениям УИС в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15 %.
Вместе с тем предоставление преимуществ таким участникам закупок, как учреждения УИС, сопровождается значительным количеством сложностей, что обусловлено главным образом недостаточной проработкой правовой базы в указанной области.
Так, существует ограничение на предоставление преимуществ учреждениям УИС в случаях, когда заказчик объединил в одном лоте различные товары: как из перечня товаров согласно Постановлению № 649, так и не входящие в данный перечень.
Таким образом, в случае если заказчик сформировал объект закупки, содержащий товары, включенные в перечень, и товары, не включенные в него, заказчик не вправе в извещении об осуществлении такой закупки устанавливать преимущества учреждениям и предприятиям УИС в отношении предлагаемой ими цены контракта [3].
В связи с этим полагаю, что для реализации положений статьи 28 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан при формировании объекта закупки выделить в отдельные лоты товары, включенные в перечень, утвержденный Постановлением № 649, установив при этом в извещениях об осуществлении закупки преимущества в отношении цены контракта. В противном
случае действия заказчика нарушают права учреждений УИС, что противоречит принципам обеспечения конкуренции, обозначенным в статье 8 Закона № 44-ФЗ.
Указанные выводы в полной мере согласуются с правовой позицией ФАС России, изложенной в решениях и предписаниях по обозначенному вопросу. К примеру, 07.02.2018 в отношении заказчика МБУСО «Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей» ФАС России было вынесено решение по делу № 17-ВП/2018 [4] в результате нарушений, допущенных в извещении об осуществлении закупки, а именно:
- отсутствия информации о предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям УИС;
- объединения в один лот товаров, включенных в перечень, утвержденный Постановлением № 649;
- неустановления ограничений в допуске пищевых продуктов, включенных в Перечень отдельных видов пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств, в отношении которых устанавливаются ограничения допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 22.08.2016 № 832 «Об ограничениях допуска отдельных видов пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5].
Отдельно хотелось бы сказать про перечень товаров, утвержденный Постановлением № 649. Полагаю, что данный перечень не может являться исчерпывающим, поскольку он ограничивает возможность получения преимуществ при
[email protected] www.or.fsin.su
6
участии в конкурентных способах определения поставщика учреждений УИС. Так, мониторинг каталога продукции, выпускаемой учреждениями УИС [6], позволяет констатировать, что большая доля учреждений производят металлоизделия (контейнеры для сбора твердых бытовых расходов, металлические детали и изделия), различные виды продовольствия, одежды, мебели и иную продукцию. Вместе с тем в перечне представлено лишь незначительное количество товаров, при закупке которых заказчики обязаны предоставлять преимущества учреждениям УИС.
Ключевым решением снятия таких ограничений в получении преимуществ при осуществлении закупок является расширение перечня либо замена некоторых его позиций (кодов Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) на те, деятельность по которым действительно ведется в настоящее время учреждениями УИС.
Еще одной проблемой в сфере участия учреждений УИС в конкурентных способах определения поставщика является отсутствие прямого запрета и ограничения на установление преимуществ в соответствии со статьями 28-30 Закона № 44-ФЗ в рамках одной процедуры, что создает конфликт интересов между участниками закупок [1]. Из этого следует, что учреждения УИС не смогут принять участие в закупке, при проведении которой установлены преимущества для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, организаций-инвалидов.
Несмотря на детальную правовую регламентацию порядка участия учреждений УИС в проводимых заказчиками закупках, законодательством о контракт-
ной системе предусмотрена слишком большая свобода для заказчика с основой на принципе его профессионализма. Так, в части 2 статьи 28 Закона № 44-ФЗ закреплено, что заказчик обязан предоставить учреждениям и предприятиям УИС преимущества в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги в размере до 15 %, то есть конкретная величина не регламентирована. В этой связи, несмотря на мнение компетентных органов исполнительной власти [7], большинство заказчиков трактуют установленную норму по-разному, в том числе фактически как установление диапазона от 1 до 15 % от начальной (максимальной) цены контракта.
Таким образом, при победе учреждения УИС в закупочной процедуре его преимущественное положение фактически может не измениться, так как заказчик может установить преимущества и в 5, и в 1 %. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в часть 2 статьи 28 Закона № 44-ФЗ, закрепив за заказчиком обязанность предоставлять учреждениям и предприятиям УИС преимущество в твердой величине 15 %, что позволит урегулировать размеры предоставляемых преимуществ более детально и адресно.
Нельзя обойти стороной и выраженную в научной литературе проблему отсутствия должной квалификации членов контрактных служб заказчиков при подготовке документации об электронном аукционе [8]. Так, заказчики нередко игнорируют необходимость проведения маркетинговых исследований и мониторинга цен производителей соседних субъектов, в том числе учреждений УИС, что влечет необоснованное завышение начальной
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020
7
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
(максимальной) цены контракта. С целью эффективного использования бюджетных средств необходимо более детально закреплять права и обязанности поставщика, подрядчика и исполнителя в государственных контрактах, защищая стороны от возможных нарушений [4].
Отмечу, что в настоящее время существует острая потребность в специалистах, осуществляющих аналитическую деятельность, где повышается роль творческого подхода к управлению закупками. Такая потребность обусловливает постановку вопроса об актуализации краткосрочного и дополнительного профессионального образования в сфере закупок с целью повышения компетенций участников контрактной системы.
Исследование существующей контрактной системы в сфере закупок и участия в ней учреждений УИС позволяет сделать вывод о несовершенстве норма-Ф тивно-правового регулирования данной
сферы. Существует еще немало проблем
в регламентации процедур закупок. Однако серьезно и исчерпывающе говорить о вопросах участия отдельных субъектов контрактной системы в сфере закупок в современных условиях не приходится, поскольку процесс реформирования законодательства нестатичен. Тем не менее уже сейчас сформировались проблемы в правоприменительной практике Закона № 44-ФЗ в аспекте участия учреждений УИС, решение которых - долгий и ответственный процесс, основанный на практическом освоении установленных законом правил и процедур. Поэтому управление развитием практического применения конкурентных способов определения поставщика с учетом предоставления преимуществ учреждениям УИС должно осуществляться в совокупности с нормативным институциональным управлением с учетом сложившейся практики правоприменения и интересов всех участников контрактной Ф
системы. ф
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
2. О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги : пост. Правительства Рос. Федерации от 14.07.2014 № 649. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Предоставление преимуществ учреждениям и предприятиям УИС // Департамент по регулированию контрактной системы Краснодарского края : [сайт]. URL: https://drcs.krasnodar.ru/ цр1оаа/агйсЫПреимущества%20УИС%2001.07.2019.ра£ (дата обращения: 16.07.2020).
4. Решение ФАС России по делу от 07.02.2018 № 17-ВП/2018 // Федеральная антимонопольная служба : [сайт]. URL: https://fas.gov.ru/documents/609111 (дата обращения: 16.07.2020).
5. Об ограничениях допуска отдельных видов пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд : пост. Правительства Рос. Федерации от 22.08.2016 № 832. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Каталог продукции // ФСИН России : [сайт]. URL.: http://фсин.рф/product/ (дата обращения: 05.03.2020).
[email protected] www.or.fsin.su
8
7. О предоставлении преференций учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов при участии в закупках : письмо Минфина России от 26.09.2017 № 24-05-08/62507. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Казакова К. О. Профессионализм заказчика и результативность государственных закупок // Образование и наука в России и за рубежом. 2019. № 3. С. 301-306.
1. On the contractual system in the sphere of procurement of goods, work and services to meet state and municipal needs : Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ. Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
2. On the procedure for granting advantages to institutions and enterprises of the penal system in relation to the contract price they offer, the total of prices for units of goods, work, services : Resolution of the Government of the Russian Federation of 14.07.2014 No. 649. Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
3. Granting advantages to institutions of the FPS // Department for regulation of the contractual system of the Krasnodar Territory : [site]. URL: https://drcs.krasnodar.ru/upload/articles/npeMMy^e-CTBa%20yMC%2001.07.2019.pdf [Accessed 16th July 2020].
4. Decision on the case of 07.02.2018 No. 17-VP/2018 // Federal Antimonopoly Service : [site]. URL: https://fas.gov.ru/documents/609111 [Accessed 16th July 2020].
5. On restricting the admission of certain types of food products originating from foreign states for the purpose of procurement to meet state and municipal needs : Resolution of the Government of the Russian Federation of 22.08.2016 No. 832. Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
6. Product catalog // FPS of Russia : [site]. URL: http://^CMH.p^/product/ [Accessed 5th March 2020].
7. On granting preferences to institutions of the penal system and organizations of persons with disabilities at their participation in procurement : letter of the Ministry of Finance of Russia dated 26.09.2017 No. 24-05-08/62507. Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
8. Kazakova, K. O. (2019) Customer professionalism and public procurement performance // Education and science in Russia and abroad. 3, 301-306.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020
9
