CC BY
203
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
Особенности участия государства в системе корпоративного управления
^ чиЛиМоВА Татьяна Анатольевна
Доцент кафедры финансовых рынков и банковского дела
Уральский государственный экономический университет 620144, рФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной воли, 62/45 Тел.: (343) 251-96-15 E-mail: [email protected]
Ключевые слова
корпоративное управление
государственное регулирование
государственное регулирование экономики
собственность
методы управления
корпорация
Аннотация
Рассматриваются особенности формирования и развития государственного акционерного капитала и основные методы управления государственными корпорациями и акционерным капиталом в компаниях смешанной собственности.
Источники
1. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, 1999 г. шшш.тнгкт. ги^со/сопсерЮД-ОД^ос.
2. Смирнов А.В. «Финансовая генетика» организации инвестиционных процессов в постцентрализованной экономике России // Управленец. 2011. № 1-2.
3. Трансформация государственной собственности в условиях смешанной экономики / отв. ред. А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславская; Ин-т экономики РАН. М.: Наука, 2006.
4. Чайка Ю. Доклад о результатах проверки госкорпораций. http://www.vedomosti.ru.
Для стран с переходной экономикой, где процесс рыночной трансформации носит длительный характер, являются актуальными проблемы управления государственной долей в смешанных компаниях. Для Российской Федерации эти проблемы стали играть важную роль со второй половины 90-х годов XX века.
Эффективность управления государственной долей в первую очередь связана с противоречиями в целях управления государства как субъекта экономики и государства как собственника.
С точки зрения финансового менеджмента классической задачей любой компании, в том числе с государственным участием, является максимизация капитала собственников. Задачи же государства, в основном, социальные или политические. То есть государству необходимо обеспечить стратегические преимущества как во внутренней, так и во внешней политике, что, в свою очередь, может противоречить коммерческим целям. Изначально противоречивая система целей усложняет задачи корпоративного управления.
Второй момент, на который целесообразно обратить внимание, - это классическое разделение на собственника и агента (менеджера), распоряжающегося активом в интересах собственника, которое в условиях многоукладной экономики становится все более сложным. Формально в соответствии с Конституцией РФ собственниками государственных активов являются граждане страны. Но граждане не напрямую управляют государственными компаниями. Эту роль выполняет государство, а точнее, государственные ведомства. Далее функция управления опосредуется представителями государственных органов в управленческой структуре компании. Многоступенчатая опосредованность в целом снижает степень контроля акционеров над деятельностью наемного менеджмента. При отсутствии контроля повышаются риски того, что агенты не будут действовать в интересах собственника, т.е. государства, а будут использовать
активы в интересах компании и, что не исключено, - в личных.
Управление государственной собственностью в России на разных этапах ее формирования сопровождалось развитием целого ряда инструментов. Особенности применения этих инструментов во многом и определяют эффективность использования государственного капитала. Различные формы присутствия государства на предприятиях требуют различных форм и методов управления и регулирования. Поэтому для анализа эффективности методов управления государственной собственностью необходимо разграничивать основные категории государственных предприятий:
• государственные предприятия, не подвергающиеся приватизации;
• акционерные общества, в которых государству принадлежит часть акций (контрольный пакет или доля, не позволяющая терять полный контроль);
• холдинговые структуры различных видов;
• государственные корпорации.
Наибольший интерес с точки зрения
развития форм корпоративного управления представляет управление государственным акционерным капиталом, т.е. совокупностью пакетов акций, принадлежащих государству в лице конкретных институтов.
В соответствии с Концепцией управления государственной собственностью и приватизацией одним из основных инструментом управления предприятиями смешанной формы собственности стало представительство интересов государства в акционерных обществах с государственным участием [1]. Оно получило наибольшее распространение. Суть этого метода сводится к тому, что функцию представительства интересов государства, как одного из акционеров, выполняют представители государственного ведомства (министерства), в ведении которого предприятие находилось до приватизации. То есть представителями государства являются чиновники.
Specifics of State Involvement in Corporate Governance
Эволюция данного метода показывает, что такое представительство носило и продолжает носить формальный характер. Объясняется это тем, что государственный чиновник, не имея профессиональной подготовки, не в состоянии эффективно управлять пакетами акций АО, которые, как правило, находятся в разных регионах и различных отраслях. Кроме того, чиновники - представители государства, входящие в Совет директоров, не принимают активного личного участия в выработке решений - в силу должностной иерархии либо по причине отсутствия мотивации. Они не несут персональной ответственности за свою деятельность. Такое положение дел напрямую противоречит принципу фидуциарной ответственности, т.е. ответственности, которую персонально несет член совета директоров перед всеми акционерами компании. Функции советов директоров, где участвуют представители государства, как правило, сводятся к реализации решений, принятых на более высоком - правительственном - уровне.
В результате такой системы управления представителями государства не обеспечивается должный контроль, что приводило и продолжает приводить к размыванию доли государства в акционерном капитале при дополнительных эмиссиях, к недополучению дивидендов в бюджет, уменьшению доли государ-
ства на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий [2].
По оценке специалистов, в компаниях с государственным участием в 2,5 раза ниже, чем в частных, представительство независимых директоров, т.е. людей с опытом управления в крупных корпорациях, отраслевых и финансовых специалистов, способных реально контролировать менеджмент и обсуждать стратегии развития бизнеса, в том числе в интересах государства.
Другим методом управления государственным акционерным капиталом является передача пакетов акций, принадлежащих государству, в доверительное управление. Этот метод начинает использоваться в российской практике с 1996 г., после того как во второй части Гражданского кодекса было утверждено понятие «доверительное управление». Суть метода сводится к назначению доверительных управляющих на конкурсной основе. Примером являлся ОАО «Газпром», где в тот период времени был заключен договор с руководителем Правления ОАО на управление 35%-ным государственным пакетом акций. Однако оценить реально степень использования этого метода достаточно сложно, так как в статистических данных отражен только размер акционерного капитала, передаваемого в доверительное управление. Косвен-
► Tatyana A. cHiLiMoVA
Assistant-Prof. of Financial Markets and Banking Dprt.
Urals State University of Economics
620144, RF, Ekaterinburg,
ul. 8 Marta/Narodnoy Voli, 62/45
Phone: (343) 251-96-15
E-mail: [email protected]
Key words
CORPORATE GOVERNANCE STATE REGULATION STATE REGULATION OF ECONOMY PROPERTY
METHODS OF GOVERNANCE CORPORATION
Summary
In the article there are considered the peculiarities of formation and development of public dividend capital and the basic methods of governance of public corporations and share capital in companies with mixed ownership.
Таблица 1 - Виды деятельности государственных корпораций в РФ
Корпорация Виды деятельности Дата создания Акт
арко Кредитование 08.07.1999 № 144-ФЗ
Агентство по страхованию вкладов обязательное страхование 23.12.2003 № 177-ФЗ
внешэкономбанк Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги 17.05.2007 № 82-ФЗ
Роснанотех Распределение государственных средств 19.07.2007 №139-Ф3
фср жкх Распределение государственных средств 21.07.2007 №185-ФЗ
олимпстрой Строительство и эксплуатация олимпийских объектов 30.10.2007 № 238-ФЗ
Ростехнологии Консалтинг и финансовое посредничество 01.12.2007 № 279-ФЗ
росатом производство электроэнергии на АЭС,ядер-ных материалов и контроль над расщепляющимися материалами 01.12.2007 № 317-ФЗ
References
1. The concept of state property and privatization in the Russian Federation. 1999. www. mirkin.ru/_docs/concept04-04.doc.
2. Smirnov A.V. «Financial genetics» of investment processes organization in the Russian Federation after centralization // Uprav-lenets. 2011. No. 1-2.
3. Transformation of state property in mixed economy / ed. by A.G. Zeldner, I.Yu. Vaslavskaya. Moscow: Institute of Economics of RAS. Nauka, 2006.
4. Chayka Yu. Report on the audit of the state-owned corporations. http://www.vedo-mosti.ru.
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
Таблица 2- Полномочия Российской Федерации (в лице органов государственной власти)
Государственная корпорация Нормы Статьи закона
Росатом Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета корпорации (включая генерального директора), председателя наблюдательного совета и генерального директора (по представлению Председателя Правительства Российской Федерации). Правительство РФ назначает своих представителей в наблюдательный совет Ст. 5, 23, 26 № 317-Ф3
Роснанотех Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности генерального директора корпорации. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета (всего 14 человек), в том числе председателя наблюдательного совета, за исключением генерального директора Ст. 5, п. 2-3; ст. 10, п.1 №139-Ф3
олимпстрой Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя, членов наблюдательного совета и президента корпорации. Количественный и персональный состав наблюдательного совета корпорации определяется Правительством Российской Федерации Ст. 6, п. 1; ст. 11, п. 2 № 238-ФЗ
Ростехнологии Президент РФ назначает председателя и иных членов наблюдательного совета государственной корпорации, прекращает их полномочия, назначает на должность и освобождает от должности генерального директора. В состав наблюдательного совета входят 4 представителя Президента РФ, 4 представителя Правительства РФ и генеральный директор по должности Ст. 6, п. 2; ст. 11, п. 2 №279-ФЗ
внешэкономбанк Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Внешэкономбанка (8 членов не считая председателя). Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации Ст. 6, п. 1; ст. 9, п. 1-2 № 82-ФЗ
Агентство по страхованию вкладов Правительство РФ назначает семь представителей в совет директоров и представляет для избрания председателя совета директоров. Центральный банк назначает пять представителей в совет директоров Ст. 18, п. 1-2 № 177-ФЗ
ным показателем ограниченного характера применения этого метода является достаточно условная величина доходов бюджета от доверительного управления акциями ОАО с государственным участием.
Неэффективность используемых методов управления акционерной собственностью, принадлежащей государству, привела к попытке государства ввести во второй половине 1990-х годов альтернативный институт управления государственными пакетами акций -институт поверенных в делах государства. Эта система управления государственной собственностью достаточно активно и успешно использовалась, например, в США и Великобритании. Базовые документы для внедрения института поверенных были построены на основе зарубежной практики. Но в Российской Федерации его реализация была проведена принципиально иначе. Подбор представителей государства был вменен в обязанность отраслевым ведомствам. Одновременно с этим не были оговорены источники оплаты этого вида деятельности. И только в начале 2000-х годов были приняты нормативные акты, регламентирующие проце-
дуру назначения поверенных в делах государства в органы управления АО, часть акций которых закреплена в федеральной собственности. Таким образом, данный механизм управления начинает развиваться только сейчас.
Следующий метод управления государственной долей в ОАО - коллегия представителей государства. Как правило, в коллегию входят представители государственных ведомств, чьи экономические интересы пересекаются в конкретном акционерном обществе. При этом коллегия должна действовать как рабочий орган такой компании. Классические примеры использования этого метода на практике - ОАО «Газпром» и ОАО «Сбербанк РФ».
Среди используемых методов управления государственным акционерным капиталом можно назвать также залоговые аукционы, дивидендную политику и ряд других, но в конечном итоге в условиях российской практики и они оказались недейственными.
Особое место в системе управления государственной собственностью занимают государственные корпорации, которые, как правило, должны выполнять стратегические задачи [3]. В Российской
Федерации сфера деятельности государственных корпораций разнообразна. И на сегодняшний день не существует единого подхода к созданию таких корпораций и определению целей их деятельности в соответствии с целями государства. В Российской Федерации для каждой из государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом (табл. 1).
Вопрос о контроле за деятельностью таких компаний со стороны учредителя, т.е. государства, является ключевым при анализе их эффективности и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Анализ нормативных документов относительно регламентации регулирования полномочий руководящих органов показывает, что, во-первых, процедуры формирования руководящих органов учредителем существенно различаются у разных государственных корпораций. Во-вторых, в большинстве государственных корпораций решающий голос в формировании руководящих органов принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политической конъюнктуры. И, в-третьих, законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей государственных корпораций. В результате некоторые госкорпорации заняты функциями, которые могли бы выполняться частными структурами (например, Внешэкономбанк). Деятельность других не востребована никем, кроме членов правительства, и сводится к распределению государственных субсидий (например, Росатом).
Анализ полномочий органов государственной власти (табл. 2) в сопоставлении с целями позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, законодательно не установлены критерии оценки степени достижения целей госкорпораций (например, Ростехнологии). Если же критерии законом определены, например, как в случае с ОАО «Внешэкономбанк», то уже заявленные цели значительно шире таких критериев, что, в свою очередь, не позволяет контролировать степень их достижения. Во-вторых, в законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей тем целям, которые ставятся перед корпорацией, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
И еще один важный момент, который позволяет рассматривать систему управления государственной собственностью как неэффективную. В соответствии с действующим законодательством контроль за крупными сделками госкорпораций не предусмотрен, т.е. им предоставляются широкие возможности для передачи имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. В результате имущество и денежные средства, передаваемые государственным корпорациям, перестают быть государственной собственностью. Таким образом, форма государственной корпорации является радикальным переводом государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.
Все вышеизложенное имеет место и подтверждается результатами совместной проверки Генеральной прокуратурой и Счетной палатой деятельности госкорпораций, проведенной еще в 2009 г. по поручению Президента [4]. Проверкой были установлены факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствие деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством.
Резюмируя вышесказанное, следует признать, что в интересах оптимизации структуры государственной собственности для обеспечения предпосылок экономического роста и максимизации доходов бюджета роль государства как собственника в акционерных компаниях и учредителя госкорпораций нуждается в пересмотре, а значит, в поиске новых механизмов управления. Цель таких механизмов - реализовать возможности повышения эффективности деятельности предприятий в условиях заданных ограничений социально-политического характера и таким образом препятствовать неэффективному функционированию государственной собственности в масштабах всей экономики.
При выборе таких методов и механизмов управления государственным акционерным капиталом необходимо учитывать ряд факторов. Во-первых,
экономика России - переходного типа, а не устойчивая рыночная экономика развитых стран. Отношения собственности в России исторически развивались в иных формах, чем на Западе. Становление современной системы управления государственной собственностью произошло на базе парадигмы директивного управления, когда одной из основных функций государства в экономике была хозяйственно-организаторская. Эндемичность постцентрализованной экономики России предполагает необходимость (возможность) сохранения централизованного контроля развития социально-экономических процессов, в том числе в сфере перераспределения собственности, но в новых формах.
Во-вторых, соотношение между государственным и частным сектором, государственной и частной собственностью может изменяться на различных этапах развития общества. Изменение этого соотношения объективно обусловливается тенденциями развития, качеством экономического роста, трансформацией структуры и значимостью факторов, его определяющих. Поскольку развитие происходило в условиях социально-экономического кризиса и политической нестабильности, государственная собственность не смогла стать эффективным экономическим регулятором развития. Поэтому сегодня встает вопрос об определении форм и секторов, где государство должно стать эффективным собственником.
В связи с этим дальнейшее развитие системы методов управления государственным капиталом в компаниях различных организационно-правовых форм представляется в следующих направлениях:
• преобразование госкорпораций, которые уже функционируют в конкурентной среде, в открытые акционерные общества;
• в тех сегментах, где нет конкуренции, определение временного периода деятельности таких корпораций и целевой задачи, которую ставит перед конкретной государственной корпорацией учредитель - Правительство РФ;
• законодательное определение четких показателей эффективности деятельности каждой госкорпорации;
• возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпо-
раций государству и обязательный законодательный запрет на передачу им таких функций;
• установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
• определение правового статуса работников госкорпораций с обязательным распространением на них определенных ограничений, с которыми сталкиваются государственные служащие.
Таким образом, спецификация правомочий собственности государства в различных ОАО и корпорациях в современных условиях должна быть основана на большей четкости и регламентации деятельности лиц, представляющих интересы государства.
Первым шагом государства в этом направлении является поручение Президента Правительству РФ о замене профильных вице-премьеров и министров в советах директоров госкомпаний, работающих в конкурентной среде, на независимых директоров. Но поскольку предполагается, что высокопоставленные чиновники продолжат влиять на управление госкомпаний через директивы, то речь идет все-таки о замене госслужащих на профессиональных поверенных, которые голосуют по директивам, а не о независимых директорах.
Таким образом, сегодня встает вопрос о переходе на профессиональный менеджмент государственной собственности. Речь должна идти, по существу, о подготовке и формировании нового для страны слоя управленческих кадров: управляющих активами госпредприятий, государственными пакетами акций в АО, государственными объектами недвижимости и т.д. Поскольку это должны быть управленцы высокого класса, то целесообразно, с одной стороны, наряду с крупными должностными окладами предусмотреть возможность получения ими (наряду с другими категориями работников) преференций в случае приватизации предприятия, на котором они работают. С другой стороны, необходимо законодательно ввести меры ответственности данной категории специалистов (вплоть до уголовной) при выводе с предприятия активов, а также в других случаях нанесения ущерба государству или частному бизнесу.
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
