CC BY
77
Астраханцев К.Е.
Институциональные особенности управления государственными пакетами акций
Одной из задач, которая возникает перед государством для создания эффективной рыночной экономики, является обеспечение инвестиционной привлекательности компаний, функционирующих на их территории. Огромное влияние на инвестиционный климат оказывает уровень корпоративного управления, что справедливо и для акционерных обществ, в капитале которых участвует государство.
Данное обстоятельство выдвигает задачу более эффективно управлять такими обществами с учетом их специфики, стимулируя при этом в максимально возможной мере предпринимательскую активность.
Экономико-юридический смысл образования акционерных обществ с принадлежащим государству пакетом акций заключается в переходе к организационноправовой форме, создающей более широкие, нежели унитарные предприятия, возможности проявления инициативы и предприимчивости. Форма акционерных обществ по определению предполагает широкую самостоятельность и преобразование организационной структуры компании1. Акционерное общество несет самостоятельную имущественную ответственность, что создает возможность обращения имущества такого предприятия на погашение его долгов. Право собственности на имущество и ответственность по своим долгам создают объективные предпосылки трансформации корпораций в полноценных участников рыночных отношений, что позволяет сформировать в них эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности. В результате продажи доли в капитале акционерного общества государство получает дополнительные средства в бюджет и в то же время может сохранить за собой контроль над компанией. Акционерная форма предприятия позволяет также за счет новых эмиссий акций или слияний и поглощений увеличивать капитал и таким образом расширять объемы производства, концентрируя капитал.
Вместе с тем в России отсутствует единая и четкая государственная политика развития института корпоративного управления в «подведомственных» акционерных обществах. Однако в любом случае важно понимать, обеспечивают ли механизмы корпоративного управления в государственных компаниях рост конкурентоспособности и экономической эффективности компаний и экономики в целом, позволяют ли эти механизмы осуществлять контроль в интересах собственников (принципалов, включающих не только государство, но и частных акционеров) и повышать заинтересованность менеджмента (агентов).
Ключевые особенности института управления государственными пакетами акций состоят в следующем:
- многоуровневый характер целей управления государственными пакетами акций;
- использование института представителей интересов государства в акционерных обществах и сопутствующая данному институту бюрократизация процесса принятия управленческих решений;
- зависимость характера управления государственными пакетами акций от размеров пакета;
- возможность осуществления опосредованного контроля компаний с государственным участием при помощи института государственных корпораций.
1 Мильнер Б.З. Теория организации - http://polbu.ru/milner_organization/ch21_all.html (07.02.2011).
Государство, а в данном контексте - его производственно-хозяйственные структуры, будучи собственником экономических ресурсов, выполняет не только явные, но и скрытые, латентные функции2. Причем не только латентные, но и явные функции компаний, определенная доля акционерного капитала которых находится в собственности государства, заключаются не только и не столько в максимизации прибыли, как это часто трактует большинство авторов, ставящих знак равенства в целеполагании государственного и частного секторов экономики, а в активном содействии в осуществлении государством его базовых функций по обеспечению общих условий жизнедеятельности общества и национальной экономики, с одной стороны, и поддержания баланса экономических и социально-политических интересов внутри них, с другой. Другими словами, явные функции развития и деятельности государственных компаний являются ничем иным, как отражением, формой реализации базовых функций государства. Поскольку первоочередной задачей предприятий государственного сектора является решение макроэкономических задач, поэтому и критерии, в соответствии с которыми они функционируют, не могут ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, ликвидность, оборачиваемость и т.д.).
Подобное разнообразие функционально-ролевых характеристик государства в обществе, в целом, и в экономике, в частности, приводит к тому, что, управляя пакетами акций, государство может одновременно выступать в качестве как отраслевого и межотраслевого регулятора, так и акционера.
Примерами целей управления пакетами акций на уровне «государство-регулятор», когда акционерный капитал воспринимается как стратегический ресурс, являются:
- выполнение компаниями общегосударственных функций (оборона, экономическая независимость государства, экологическая и информационная безопасность, регулирование использования невосполнимых природных ресурсов);
- выполнение приоритетных социально-экономических программ федерального и регионального уровня;
- использование государственных акционерного капитала в качестве инструмента стимулирования инвестиций в реальном секторе производства;
- стимулирование ускоренного развития инновационных секторов промышленности и сферы услуг с целью выравнивания структурных диспропорций экономики;
- повышение уровня занятости населения посредством создания новых рабочих мест.
На уровне «государство-акционер», в первую очередь, предполагается обеспечить повышение доходов от ценных бумаг, включая прямые поступления в государственный бюджет в виде дивидендов и процентов, а также расширение налоговой базы и повышение налоговой дисциплины в компаниях с государственным участием в акционерном капитале. Кроме того, на данном уровне целей следует отметить аспект, связанный с конвертируемостью государственных инвестиций в пакеты акций, под которой подразумевается возможность осуществления процесса смены собственности, превращения ее в средство платежа при крупных транзакциях3. По сути, она означает, что государство в любой момент может поменять свою собственность в форме пакетов акций на любую другую собственность на выгодных для него условиях. В свете
2 Горланов Г. В. Рыночные отношения и преобразование собственности // Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред. В.И. Кушлина. М., 2005.
3 Сизов Ю.И. Формирование системы государственного регулирования рынка ценных бумаг в России. М., 1999.
данного аспекта цели управления состоят в повышении ликвидности и рыночной стоимости государственного пакета акций.
В российской практике управления государственными пакетами акций наблюдается систематическое смешение функций государства как акционера и государства как регулятора. В нескольких отраслях, прежде всего в нефтегазовой промышленности, банковском секторе, отрасли связи и авиации, для достижения стратегических целей государство стремится действовать через корпоративные структуры, а не делегировать эту миссию органам регулирования. Это явно противоречит основному принципу корпоративного управления для компаний с государственным участием, который определен Организацией экономического сотрудничества и развития4. В соответствии с этим принципом функции государства как акционера и регулятора должны быть четко разделены. Такая практика подвергает внешних инвесторов в компаниях с государственным участием рискам того, что государство будет использовать свое влияние для продвижения программы по осуществлению стратегических целей в ущерб увеличению стоимости акционерного капитала.
Классическое разделение на собственника и агента (менеджера), управляющего активом в интересах собственника, усложняется в компаниях, в капитале которых участвует государство. Формально собственниками государственных активов являются граждане страны. Но граждане не напрямую управляют государственными компаниями. Эта роль принадлежит государству как институту, а точнее государственным ведомствам, в интересах государства осуществляющим процесс управления компаниями. Далее функция управления опосредуется представителями государственных органов в управленческой структуре компании. Такая многократная опосредованность в целом снижает степень контроля акционеров над деятельностью наемного менеджмента. Повышаются риски того, что агенты не будут действовать в интересах собственника, а будут использовать активы компании в личных интересах.
В России подход государства к управлению акционерными обществами заключается в максимальном присутствии представителей государства в Совете директоров, а также в обязательном голосовании представителей по директивам5. Эти директивы, как правило, отражают согласованную позицию некоторых государственных органов, вовлеченных в осуществление контроля. К их числу обычно относятся Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство экономического развития, профильное министерство и в некоторых случаях — аппарат Председателя Правительства или Администрация Президента.
Однако в настоящее время функционирование института государственных представителей нельзя признать удовлетворительным, что обусловлено наличием ряда проблем:
- недостаток ресурсных возможностей федеральных органов власти для обеспечения качественного представления интересов государства во всех акционерных обществах с государственным участием в капитале;
- излишняя «зарегламентированное^» деятельности представителей государства, особенно в части, касающейся согласования принимаемых ими решений, в сочетании с недостатком реального контроля над осуществляемыми ими действиями
4 OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. Organization for Economic Cooperation and Development, 2005.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года №738 «Об управлении
находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»)». - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=109371
(07.02.2011).
и трудностью определения персональной ответственности представителей за результаты управления;
- отсутствие системы четких квалификационных требований к государственным служащим, выдвигаемым для избрания (т.е. фактически назначаемым) в органы управления акционерных обществ, дефицит среди госслужащих
высококвалифицированных специалистов, располагающих необходимыми знаниями и опытом осуществления руководства предприятиями в условиях рынка.
Следует особо отметить, что обязанность представителей государства в органах управления акционерных обществ состоит в письменном согласовании с органами государственной власти предложений и порядка голосования по всем вопросам компетенции общего собрания акционеров и по большинству вопросов исключительной компетенции совета директоров. Это обстоятельство в свою очередь, порождает целый ряд существенных проблем6. Во-первых, данная норма приводит к существенному усложнению всей системы представления интересов государства в акционерных обществах, поскольку фактически подразумевает дублирование управляющих функций на двух уровнях: уровне представителей государства в конкретных акционерных обществах и уровне министерств и ведомств. Действительно, одни лица, представляющие интересы государства в органах управления акционерными обществами, должны вырабатывать решения по всем вопросам компетенции этих органов, для чего, разумеется, им необходимо иметь четкое представление о ситуации в обществе. Другие лица (именно другие, поскольку в противном случае процедура согласования лишена всякого смысла), находящиеся в органах государственной власти, должны оценивать правильность предложенных решений по наиболее существенным вопросам и, следовательно, также должны представлять себе положение дел в акционерном обществе, что для них объективно сложнее, чем для представителей, которые непосредственно участвуют в работе органов управления общества.
Во-вторых, «перепроверка» решений представителей государства органами государственной власти практически не сказывается на реальном качестве этих решений. Дело в том, что имеющихся возможностей органов власти явно не достаточно для построения полноценной двухуровневой системы управления всеми предприятиями смешанной формы собственности.
В-третьих, длительность и сложность предусмотренной процедуры согласования приводит к крайне низкой оперативности принятия важнейших управленческих решений.
Таким образом, функции государственных представителей в российских государственных компаниях зачастую сводятся к транслированию решений, принятых на более высоком уровне. По ключевым вопросам представители государства, которые, как правило, формируют большинство в советах директоров, консолидированно голосуют по директивам, утверждаемым правительством. В силу должностной иерархии либо по причине отсутствия мотивации они не принимают активного личного участия в выработке решений. Такое положение дел напрямую противоречит принципу фидуциарной ответственности - ответственности, которую персонально несет член совета директоров перед всеми акционерами компании. В результате советы директоров фактически не являются органами, принимающими решения по таким важным вопросам, как назначение (или увольнение) генерального директора, приобретение/продажа капитальных активов, определение стратегических направлений инвестирования. Решения принимаются в не вполне прозрачной обстановке, не всегда
6 Калинин А.Д., Моргунов Е.В. О совершенствовании управления государственной собственностью в России // Теория и практика институциональных преобразований в России: сборник / Под ред. Б.А. Ернзкяна. Вып. 9. М., 2007. С. 129-137.
понятно их обоснование и круг ответственных за их принятие лиц. Политическое влияние, а порой и политическое вмешательство, являются очевидными недостатками корпоративного управления в российских предприятиях с государственным участием.
Очевидно, что изначально институт представительства интересов государства был нацелен на укрепление государственного контроля и снижение риска коррупции за счет того, что крупные сделки подлежат утверждению несколькими ведомствами. На практике маловероятно, чтобы все вовлеченные ведомства имели общий ангажированный интерес и были ориентированы, в первую очередь, не на сохранение активов и социальной стабильности, а на рост стоимости акционерного капитала.
Необходимо отметить, что в зависимости от величины государственного пакета акций процесс управления им может приобретать различные формы: от участия в голосовании на общем собрании акционеров до прямого воздействия на финансовохозяйственную деятельность соответствующего предприятия через представителей государства в Совете директоров акционерного общества.
Действующее законодательство об акционерных обществах дает государству как акционеру права, которые дифференцированы в зависимости от размера пакета акций, находящегося в государственной собственности. Основные права представлены в таблице № 17.
Таблица № 1. Права акционера, обеспечиваемые определенной долей государства в
акционерном капитале
Доля государства в акционерном капитале, % Права в соответствии с действующим законодательством РФ об акционерных обществах (АО)
>1 Право требовать получения из реестра акционеров данных об именах (наименованиях) зарегистрированных в реестре лиц с указанием количества, категории и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг
>2 Право предложить кандидатуру в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию АО, а также внести мотивированные предложения в повестку дня общего собрания акционеров
>10 Право требовать проведения внеочередного собрания акционеров
>30 Право обеспечить кворум для легитимного проведения общего собрания повторного созыва
>50 Право обеспечить кворум для проведения общего собрания первичного созыва, утвердить путем голосования на общем собрании финансовый отчет АО и размер дивидендов (не выше предложенного Советом директоров), избрать большинство Совета директоров (следовательно, провести свою кандидатуру на должность председателя Совета директоров и генерального директора), утвердить решение Совета директоров о проведении
7 Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12. 1995 № 208-ФЗ. - http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/ (19.06.2011)
дополнительных эмиссий, в том числе с целью консолидации или дробления акций, а также увеличении уставного капитала АО после государственной регистрации размещения объявленных акций или увеличения номинала акций, одобрить проведение крупных сделок по приобретению или отчуждению имущества (от 25 до 50 % балансовой стоимости активов АО по единогласному предварительному решению Совета директоров)
>75 Право утвердить путем голосования на общем собрании внесение изменений в Устав АО (следовательно, провести решения по изменению структуры, полномочий и сроков переизбрания органов управления АО), утвердить решение Совета директоров об увеличении уставного капитала АО и изменении его структуры, одобрить проведение крупных сделок по приобретению или отчуждению имущества (от 25 до 50 % балансовой стоимости активов АО), принять решение о реорганизации или ликвидации АО
«золотая акция» Право вето при принятии общим собранием решения о внесении изменений и дополнений в Устав АО, о реорганизации и ликвидации АО, об изменении уставного капитала, о заключении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность
Обладая контрольным пакетом акций, государство может контролировать предприятие неопределенно долго, так как оно имеет потенциальную возможность в любое время получить адекватную отдачу на сделанные капиталовложения. Управление со стороны государства в этом случае может быть очень активным и детально регламентированным. Однако в случае если предприятие само успешно справляется с проблемами своего развития и рыночной адаптации, демонстрирует высокую эффективность и внимание к интересам акционеров, управление со стороны государства может ограничиваться периодическим контролем.
Акционеры, располагающие большим, но не контрольным пакетом акций (обычно более 10% капитала), как правило, руководствуются среднесрочным интересом. Они вкладывают в предприятие средства на определенный достаточно длительный срок (3-5 лет), после чего планируют перепродажу своих пакетов и поэтому заинтересованы пусть и не в быстром, но в существенном росте стоимости компании за это время. Такие акционеры заинтересованы в представлении в Совете директоров компании, чтобы иметь возможность отстаивать свои интересы. Они готовы относительно длительное время ожидать значительного дохода с вложенного в предприятие капитала, активно воздействуя на менеджмент компании, который должен обеспечить им этот доход. Поэтому и государство в подобной ситуации заинтересовано в существенном, пусть и отложенном во времени, росте стоимости компании, где оно имеет свою долю. Будучи представленным в Совете директоров, оно в состоянии
активно способствовать такому росту. Кроме этого, позиции государства могут быть усилены, если оно полностью или частично контролирует фактических или потенциальных поставщиков и заказчиков предприятия. При этом помощь со стороны государства может быть весьма действенной: так, оно может поддержать предприятие кредитами, государственными заказами. За 3-5 лет по инициативе государства на предприятии может быть осуществлен ряд инвестиционных проектов, которые способны дать отложенную во времени, но зато существенную отдачу.
Закрепление в собственность мелкого пакета акций позволяет отнести государство к категории миноритарных акционеров, которые не могут быть представлены в Совете директоров. Как правило, миноритарные акционеры - частные лица вкладывают средства на небольшой промежуток времени и склонны продавать акции при первых же повышениях либо понижениях их рыночной стоимости. Особенность государства как миноритарного акционера состоит в том, что спекулятивные экономические интересы у него отходят на второй план, хотя иногда выгодная продажа мелкого государственного пакета при невозможности оказать реальное влияние на ситуацию в акционерном обществе может быть целесообразной. В большинстве же случаев на первом плане у государства находится возможность получать, пользуясь правами миноритарного акционера, более подробную информацию о деятельности компании.
Свойственная российскому опыту управления государственными пакетами акций особенность связана с компаниями, находящимися под опосредованным контролем государства, особенно в связи с распространением института государственных корпораций. В отношении государственной корпорации не применяются требования о раскрытии информации, на нее не распространяются процедуры банкротства и проверки Счетной палаты, она дает широкие полномочия членам высшего исполнительного руководства. В эти структуры, образованные, в основном, в 2007-2008 гг., были переданы принадлежащие государству пакеты акций ряда публичных компаний в таких разных отраслях, как машиностроение и оборонное производство («Рособоронэкспорт», «Ростехнологии»), авиаперевозки
(«Ростехнологии»), банковское дело (Внешэкономбанк)8. Предпосылками дополнительных рисков, которым подвергаются компании, находящиеся под опосредованным контролем государства, могут стать недостатки корпоративного управления в государственных корпорациях. Государственные корпорации с их слабыми механизмами надзора, низкими требованиями к раскрытию информации и нечеткими критериями эффективности с позиций внешних инвесторов обладают потенциалом стать более проблемными контролирующими структурами, чем само государство.
В заключение представляется важным отметить, что действующую систему управления государственным участием в капитале акционерных обществ не следует считать изначально порочной. Однако в нынешнем своем виде она объективно не может обеспечить требуемое качество управления всеми обществами при имеющейся их численности и существующих возможностях органов государственной власти.
Поскольку государственными представителями могут быть не только чиновники, но и специалисты из коммерческих структур, с которыми органы исполнительной власти должны заключать соответствующий договор, то, на наш взгляд, целесообразно расширять практику привлечения независимых директоров к управлению государственными пакетами акций. В настоящее время в государственных компаниях в 2,5 раза ниже, чем в частных, представительство независимых директоров, т. е. людей с
8 Швырков О. Инфраструктура корпоративного управления в России // Country Governance Study, Standard & Poor's. М., 2008. С. 5-6.
опытом управления в крупных корпорациях, отраслевых и финансовых специалистов, способных реально контролировать менеджмент и обсуждать стратегии развития бизнеса9.
В том случае, когда у государства нет возможности использовать институт представителей, следует обратиться к контрактной системе, предполагающей передачу акций в доверительное управление непосредственно руководству акционерным обществом или отдельному менеджеру. Сегодня институт доверительного управления в России фактически не работает на системной основе. Одной из причин может быть то, что хотя передача в доверительное управление и предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, она не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучших способах достижения поставленных перед ними задач, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего. Представляется, что по мере нивелирования указанных недостатков применения на практике доверительного управления государственными пакетами акций, целесообразно в доверительное управление передавать, прежде всего, не относительно благополучные, стабильно работающие предприятия, а те, которые нуждаются в улучшении финансового положения.
Таким образом, на данный момент целевой функцией управления государственным акционерным капиталом можно признать повышение эффективности его воспроизводства. Одним из способов обеспечения максимальной реализации государственных интересов в процессе использования акционерной собственности является более полный и последовательный учет в практической деятельности профильных государственных ведомств проанализированных в статье институциональных аспектов управления государственными пакетами акций, к которым относятся: многоуровневый характер целей управления государственными пакетами акций; представительство интересов государства в акционерных обществах и сопутствующая данному институту бюрократизация процесса принятия управленческих решений; зависимость механизма управления государственными пакетами акций от размеров пакета; возможность осуществления опосредованного контроля компаний с государственным участием при помощи института государственных корпораций.
Список литературы:
1. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12. 1995 № 208-ФЗ
- http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/ (19.06.2011).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»)»
- http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=109371 (07.02.2011).
3. Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред.
B.И. Кушлина. М., 2005.
4. Калинин А.Д., Моргунов Е.В. О совершенствовании управления государственной собственностью в России // Теория и практика институциональных преобразований в России: сборник / Под ред. Б.А. Ернзкяна. Вып. 9. М., 2007.
C. 129 -137.
9 Капелюшников Р. Собственность и контроль в российской промышленности // Вопросы экономики. № 12. 2001. С. 4-7.
5. Капелюшников Р. Собственность и контроль в российской промышленности // Вопросы экономики. № 12. 2001. С. 4-7.
6. Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики. М., 2005.
7. Мильнер Б.З. Теория организации
- http://polbu.ru/milner_organization/ch21_all.html (07.02.2011).
8. Сизов Ю. И. Формирование системы государственного регулирования рынка ценных бумаг в России. М., 1999.
9. Швырков О. Инфраструктура корпоративного управления в России // Country Governance Study, Standard & Poor's. М., 2008. С. 5-6.
10. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. Organization for Economic Cooperation and Development, 2005.
