CC BY
807. Михеев Д.С. Общественный контроль как элемент гласности местного самоуправления // Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления: сборник материалов международной научно-практической конференции. - Йошкар-Ола, 2016. - С. 172.
8. Mikheev, D., Dudko, I. and Mikheeva, T. (2015). Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity. Mediterranean Journal of Social Sciences, vol. 6. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p41. Р. 44.
9. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
10. Yakhina O. V., Yaichnikova J.S., Mikheeva T.N. (2015). Publicity in the Regulation of Municipal Services: Mediterranean Journal of Social Sciences, Vol. 6, №3 S7, P. 59-63. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p59. Р.60.
11. Михеев Д.С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки. Культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2015. - № 6 (56), часть 1. - С. 137.
12. Гриб В.В. Постатейный научно-практический комментарий Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». - М.: ООО «Юрист», 2014. - С. 7.
13. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. - М.: Юрист, 2016. - С. 135.
14. Яичникова Ю.С. Конституционно-правовой и институциональный анализ контроля за деятельностью органов местного самоуправления: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Казань, 2012.
15. Mikheeva, T.N., Kudryavtsev, V.V. and Yaichnikova, J.S. (2015). About the Strengthening of Publicity in the Formation of Local Representative Bodies: Rather-Legal Analysis. Review of European Studies. Vol.7. DOI: 10.5539/res.v7n8p280. Р.280.
МИХЕЕВА ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, декан юридического факультета Марийского государственного университета.
MIKHEEVA, TATYANA N. - Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law, Mari State University (tnmiheeva14@mail.ru).
УДК 342.55:351.95
МИХЕЕВ Д.С.
ОСОБЕННОСТИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: судебная защита, местное самоуправление, конституционный суд, судебное решение.
В статье анализируются возможности защиты права на местное самоуправление в судебном порядке. При этом рассмотрены правовые нормы, которые гарантируют данную защиту, начиная от Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Отмечаются судебные прецеденты, которые опираются не только на нормы материального права, но и на нормы - принципы. Приведены конкретные примеры судебной практики, иллюстрирующей теоретические положения.
MIKHEEV, D.S.
FEATURES OF JUDICIAL PROTECTION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Keywords: judicial protection, local self-government, constitutional court, judgment.
In the article analyses the possibilities of protection of the right for local self-government in a judicial proceeding. At that it is viewed the legal norms, which guarantee this protection, since the European charter of local self-government, the Constitution of the Russian Federation and the federal legislation. It notes the judicial precedents, which rely not only on norms of substantive law, but also on norms - the principles. It given the concrete examples of the judicial practice, illustrating theoretical provisions.
Местному самоуправлению, в соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации [1], гарантируется судебная защита. Эта норма выступает конституционной гарантией защиты прав всех субъектов муниципальных правоотношений: граждан, в случае их нарушения местными органами власти; органов местного самоуправления, когда их права ограничиваются или иным образом нарушаются органами государственной власти. По справедливому замечанию А.С. Автономова, роль судов в правоприменении невозможно переоценить [2].
Анализ конституционной нормы показывает, что объектом судебной защиты выступает право на местное самоуправление. Конституционный законодатель не конкретизирует, какие аспекты и сферы местного самоуправления подлежат судебной защите. Более содержательной представляется статья 11 Европейской Хартии местного самоуправления, закрепляющая, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией или внутренним законодательством принципов местного самоуправления [3]. Из достаточно краткой нормы усматривается, что субъектом права на судебную защиту выступают органы местного самоуправления, а также совершенно однозначно указано и на объекты судебной защиты названного права: полномочия местных органов и принципы местного самоуправления.
Необходимо отметить последний объект и указать на более удачную в этом плане норму европейского правового акта, однозначно предписывающую судебным органам обеспечить защиту принципов местного самоуправления. Четкость приведенной формулировки не оставляет сомнений для судов разной юрисдикции в подсудности дела, если усматривается нарушение не только материальной нормы, но и принципа местного самоуправления. Отсутствие в отечественной конституционной норме указания на принципы, как объекты судебной защиты прав местного самоуправления, не может быть препятствием для судов, поскольку другая статья Конституции Российской Федерации разрешает применять общепризнанные принципы и нормы международного права, включив их, как составную часть, в российскую правовую систему (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Более того, по мнению В.Г. Шайхразиева, распределяя правовые приоритеты, она отдает предпочтение международным договорам России, если возникает коллизия между ними и отечественным законодательством, что являлось предметом обсуждений [4].
В этой связи показательным является один из примеров судебной практики прямого применения норм Европейской хартии местного самоуправления. Так, мэром муниципального образования «Город Тамбов» был заявлен иск в Арбитражный суд Тамбовской области к ответчику - ООО «Экология-Т» о прекращении его деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства Российской Федерации об обращении с отходами. Третьим лицом по делу привлечен государственный комитет по охране окружающей среды Тамбовской области. Определением Арбитражного суда Тамбовской области производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Истец обратился с кассационной жалобой, в которой просил об отмене и направлении дела для рассмотрения по существу. Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22 июня 2001г. №А64-122/01-7 жалоба была полностью удовлетворена.
В решении суд отметил, что, прекращая производство по делу по основаниям п. 1 ст. 85 АПК РФ, Арбитражный суд исходил из того, что законодательством Российской Федерации органам местного самоуправления не предоставлено право на заявление в арбитражный суд подобных требований. Однако судебная коллегия не согласилась с таким выводом арбитражного суда. В соответствии со статьей 46 Федерального закона
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действовавшего на момент рассмотрения дела, а также статьей 11 Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. В связи с этим, вывод суда об отсутствии у мэра города Тамбова процессуального права на предъявление иска по спору, вытекающему из организации на территории города Тамбова деятельности, которая отнесена законом к предмету его ведения, не соответствует статье 42 АПК РФ, которой суд обосновал свой вывод [5].
Необходимо пояснить ссылку на норму ранее действовавшего Федерального закона № 154-ФЗ, которая устанавливала, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений [6]. Субъектами обращения в суд за защитой права на местное самоуправление, согласно приведенной статье, выступают граждане - жители муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления. Несмотря на позитивную, на первый взгляд, конкретику в части лиц, имеющих право обращения за судебной защитой, следует все же отметить, что подобное указание закона лишает возможности обратиться за защитой права большую группу иных субъектов. Например, граждан, не проживающих в муниципальном образовании, но занимающихся предпринимательством на муниципальной территории либо имеющих дачные, садовые участки. Их права тоже могут быть нарушены неправомерными актами местных органов.
Для полноты картины правового регулирования вопроса о судебной защите местного самоуправления, следует отметить и статью 78 ныне действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Являясь далеко не идеальной, она носит во многом общий характер, устанавливая, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке [7]. Данное законодательное положение, в отличие от статьи 11 Европейской хартии местного самоуправления или статьи 46 ранее действовавшего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющих право на судебную защиту местного самоуправления, говорит лишь о возможности обжалования в судебном порядке решений, принятых на местном уровне. Но, в равной степени, законодатель установил такую возможность и в отношении решений, принятых органами государственной власти и их должностными лицами.
Возвращаясь к статье 133 Конституции Российской Федерации, следует заключить, что она, хотя и далека от совершенства, вместе с тем, гарантирует неограниченному числу субъектов местного самоуправления право на судебную защиту. В равной степени, данное право принадлежит и иным лицам, не являющимся ни жителями, ни органами местного самоуправления, чьи интересы были нарушены действиями или бездействиями муниципальных субъектов.
Е. С. Шугрина отмечает, что судебная защита права на местное самоуправление может осуществляться, согласно статьям 118, 125-127 Конституции Российской
Федерации, органами конституционного правосудия (Конституционным судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации) [8]. Причем последние вносят значительную лепту в восстановление прав граждан, нарушенных решениями муниципальных органов.
Один из подобных примеров содержит ставшее резонансным Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 года [9].. Гражданка Л.В. Редкина оспорила в Конституционном Суде Республики Марий Эл положение административного регламента в части отказа в предоставлении места в детском саду ее несовершеннолетнему ребенку. Основанием отказа стало непредоставление ею документов, подтверждающих постоянную или временную регистрацию на территории городского округа «Город Йошкар-Ола», наличия которых требовал пункт 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги [10].
По мнению заявительницы, фактически проживающей со своим ребенком в арендованной квартире в Йошкар-Оле, но зарегистрированной в поселке Мари-Турек Республики Марий Эл, отказ нарушает конституционное право на образование, противоречит Конституции Республики Марий Эл. Конституционный Суд удовлетворил заявление Л.В. Редкиной, признал оспариваемую норму не соответствующей Конституции республики, нарушающей право граждан на образование и его общедоступность, равенство граждан и недопустимость ограничения их прав. Также в Постановлении указано администрации городского округа внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
Помимо возможности населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления посредством судебных решений, осуществляется восстановление нарушенных деятельностью муниципальных органов прав граждан и общественных интересов, что ярко проявляется в вопросах формирования местных органов власти. Не случайно преамбула Европейской хартии местного самоуправления предусматривает наличие на местном уровне органов местного самоуправления, созданных демократическим путем, что достигается избранием органов и должностных лиц местного самоуправления населением на муниципальных выборах.
Этот апробированный способ формирования местных органов долгое время оставался единственным, однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года предусмотрел, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений с равной нормой представительства. Он долгое время оценивался неоднозначно. Например, Е.И. Колюшин полагает, что указанная норма противоречит российскому законодательству о выборах, которое не предусматривает избрания выборных должностных лиц косвенным путем [11].
В этой связи, вызывает интерес мнение Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности положений статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в части формирования представительного органа муниципального района путем делегирования. Поводом к рассмотрению послужила жалоба гражданина Н.М. Савостьянова на нарушение его конституционного права избирать и быть избранным в представительный орган Наро-Фоминского муниципального района Московской области, поскольку представительными органами всех поселений, входящими в Наро-Фоминский район, была поддержана инициатива о формировании представительного органа района названным способом [12]. Конституционный Суд признал указанные положения статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года не противоречащими Конституции Российской Федерации, мотивируя свое решение тем, что образованный названным способом представительный орган муниципального района сохраняет устойчивую публично-правовую связь с населением, поскольку делегированные в него
депутаты и главы поселений, будучи ранее избранными непосредственно населением, подконтрольны ему и должны руководствоваться в своей деятельности в муниципальном районном органе интересами избравшего их местного сообщества. Вместе с тем, Конституционный Суд подчеркивает легитимность подобной процедуры при условии, если представительные органы поселений принимают решение о переходе к ней с учетом мнения населения, проживающего на данной территории.
Муниципальная практика показывает, что за период, прошедший с появления в законодательстве указанной нормы до октября 2010 года, т.е. за 7 лет, число представительных органов районов, сформированных путем делегирования, в России составило 255 [13], что, по нашему мнению, свидетельствует о небольшой его популярности. Подавляющая часть данных органов по-прежнему образуется путем избрания депутатов на муниципальных выборах. Однако новеллы в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанные с созданием новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, ввели подобный порядок делегирования и в представительные органы указанных городских округов. В связи с этим, согласимся с мнением ученых, считающих важным, чтобы эта модель соответствовала принципу гласности местного самоуправления, благодаря которому обеспечивается его прозрачность на местном уровне, подотчетность местной власти, ее ответственность перед гражданами [14]. Вопросы демократичности или недемократичности этой системы, неоднократно поднимаемые правоведами, получили в судебном решении завершение. Его следует рассматривать в разрезе того, насколько данная система способствует реализации права граждан на осуществление местного самоуправления и отвечает интересам муниципального образования [15].
Примечательным является еще одно из постановлений Конституционного суда Республики Марий Эл, также положившего конец правовым ограничениям и ущемлению права граждан на местное самоуправление [16]. Поводом к рассмотрению послужил запрос Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл о конституционности нормы (абзац 3 пункта 4.1) Положения о публичных слушаниях в городском округе «Город Волжск». Оспариваемое положение предусматривало регистрацию участников публичных слушаний не позднее, чем за 7 календарных дней до дня проведения публичных слушаний, что, по мнению Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл, противоречит статьям 18, 55 (часть 3) и 99 (часть 1) Конституции Республики Марий Эл. Наличие подобной нормы вводило ограничительные меры в виде предварительной обязательной регистрации граждан в качестве участников публичных слушаний. Тем самым необоснованно сужался круг участников публичных слушаний, изъявивших желание принять участие в обсуждении решений, затрагивающих их интерес, а также предоставлялась возможность организаторам публичных слушаний отказывать гражданам в регистрации в качестве участников публичных слушаний в случае пропуска указанного срока.
Конституционный суд признал оспариваемое положение противоречащим Конституции Республики Марий Эл, мотивируя это следующими доводами.
1. Публичные слушания выступают одной из форм конституционного права на участие граждан в осуществлении местного самоуправления, предоставляя каждому, кого может затронуть предполагаемое решение (выносимое на публичные слушания), возможность участвовать в его обсуждении. Конечная цель такого обсуждения -выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам и получение общественной оценки правового акта. Соответственно процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается
принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
Федеральное законодательство требует закрепление определения порядка проведения публичных слушаний в муниципальных правовых актах (заблаговременного оповещения жителей о месте, времени, вопросах, выносимых на публичные слушания и т.п.), но регистрацию участников публичных слушаний не закрепляет в качестве обязательного условия их проведения.
2. Цели одной только рациональной организации деятельности органов публичной власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод граждан, что неоднократно подтверждалось решениями Конституционного суда Российской Федерации (Постановление от 30 октября 2003 года №15-П, от 22 июня 2010 года №14-П, от 5 октября 2012 года №30-П, Определение от 10 марта 2016 года №45-О и др.).
3. Органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 18 Конституции Республики Марий Эл, обязаны при принятии нормативных правовых актов гарантировать соблюдение прав граждан в полном объеме.
Приведенное судебное решение свидетельствуют об активной роли суда в защите права граждан, нарушенного органами местного самоуправления. Тем самым создаются условия для участия населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления, что, по мнению Т.Н. Михеевой и А.О. Лихошвы, по-прежнему остается проблематичным [17]. Неоспоримым также является и то, что улучшаются существующие механизмы влияния местного населения на муниципальную политику, повышается степень легитимности органов местного самоуправления [18].
Литература и источники
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года// Российская газета. - 1993. - 24 декабря.
2. Автономов А.С. Проблемы в обеспечении федеральными судами реализации федерального законодательства о местном самоуправлении (на примере одного из дел, касающихся местного самоуправления в Калининградской области) // Государственная власть и местное самоуправление. -2008. - № 6. - С. 18.
3. Европейская хартия местного самоуправления, принята 15 октября 1985г// СЗ РФ. 1998. №15. Ст. 1695.
4. Шайхразиев В.Г. Европейская хартия местного самоуправления в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (на примере Конституционного Суда Республики Татарстан) // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. -Казань, 2011. - Вып. VI. - С. 419-422.
5. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. - М.: Норма, 2010. - С. 27-28.
6. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
8. Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления. - М.:Дело, 2016. - С.113.
9. Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 года по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в связи с жалобой гражданки Л.В. Редкиной // Марийская правда. - 2014. - 23 мая.
10. Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)», утв. постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 22 января 2014 г. № 87 // Йошкар-Ола. - 2014. - 28 января.
11. Колюшин Е.И. Выборы и избирательные права в зеркале судебных решений. - М., 2010. - С. 27.
12. Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П от 18 мая 2011 г. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова // СЗ РФ. - 2011. - № 22. - Ст. 3239.
13. Кряжков В.А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С. 54.
14. Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 25 мая 2016 года по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца третьего пункта 4.1. Положения «О публичных слушаниях в городском округе «Город Волжск», утвержденного решением Собрания депутатов муниципального образования городского округа «Город Волжск» от 23 июня 2005 года № 84 в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл // Электронный ресурс: http://www.ksrme.ru/?page_id=1603 .
15. Mikheeva, T.N., Kudryavtsev, V.V. and Yaichnikova, J.S. (2015). About the Strengthening of Publicity in the Formation of Local Representative Bodies: Rather-Legal Analysis. Review of European Studies. Vol.7. DOI: 10.5539/res.v7n8p280. Р.280.
16. Kudryavtzev, V.V., Mikheeva T.N. and Mikheev D.S. (2016). Publicity Problems in Formation of Representative Bodies of Municipalities in the Russian Federation. The Social Sciences, 11 (8). P.1920.
17. Mikheeva T.N., Likhoshva A.O. ( 2016) Modern Approaches to Publicity and Independence of Local Government: Experience of American Municipalities: Mediterranean Journal of Social Sciences, Voi.7, No 1 .Doi: 10.5901/ mjss.2016.v7n1s1p31. P. 31.
18. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. - М.: Юрист, 2016. - С. 193.
МИХЕЕВ ДЕНИС СТЕПАНОВИЧ - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета MIKHEEV, DENIS S. - Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Mari State University (tnmiheeva14@mail.ru).
УДК 347.962
ЖИДКИХ А.А. К ВОПРОСУ О ПОДМЕНЕ ПРОКУРАТУРОЙ СУБЪЕКТОВ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ключевые слова: прокуратура, правотворческая деятельность, субъекты правотворческой деятельности, участие в правотворческой деятельности, прокуратура.
В статье рассматривается современное состояние участия прокуратуры РФ в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характеризуется причины, вызывающие необходимость участия прокуратуры в указанной деятельности. Раскрываются особенности деятельности прокуратуры в сфере правотворчества. Обосновывается несостоятельность предположения о подмене прокуратурой представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении правотворческой деятельности.
ZHIDKIKH, A.A.
TO THE QUESTION ABOUT THE SUBSTITUTION BY PROSECUTOR'S OFFICE A SUBJECTS
OF LEGISLATIVE ACTIVITY
Keywords: prosecutor, legislative activity, subjects of legislative activity, participation in legislative activity, participated of Prosecutor's Office in legislative activities
In the article discusses the current condition of the participation of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in legislative activity of state authorities and authorities of local self-government. It characterized the causes, creating a need of the involvement of the Prosecutor's Office in these activity. It peculiarities the features of the activity of Prosecutor's Office in the sphere of legislative activity. It substantiated the insolvency of hypothes about the substitution by the Prosecutor's Office a representative and executive authorities of state power and local self-government in the implementation of the legislative activity.
