CC BY
10УДК 34.037
ОСОБЕННОСТИ СТРАТЕГИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ ГОСУДАРСТВА (НА ПРИМЕРЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ)
Журавлев В.И., Российская международная академия туризма, г. Химки, Российская Федерация, Zhuravlev_vi@mail. ru
Черепова Е.А., Российская международная академия туризма, г. Химки, Российская Федерация
uristrmat@mail. ru
В статье рассматривается стратегия законотворчества в Российской Федерации на примере благотворительной деятельности. Раскрывается понятие «правовая политика». Целью статьи является исследование путей совершенствования законодательства, повышения эффективности юридической техники подготовки, принятия и издания нормативных правовых актов, а также изучение работ и правовых актов, так или иначе отражающих стратегию правотворчества. В статье речь идет об особенностях стратегии законотворчества в России. Говорится, что стратегия — это многоуровневое явление, свойственное почти любой сфере человеческой деятельности и, в частности, законотворческим процессам. Выявлены и перечислены особенности стратегии благотворительности. Обращается внимание на то, что незначительное число благотворительных организаций в России неблагоприятно сказывается на правовой политике государства в области благотворительности.
На основе проведенного исследования автор предлагает уточнить вопрос о формах благотворительных организаций, для чего необходимо согласовать положения федеральных законов «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях».
Ключевые слова: стратегия законотворчества, благотворительность, правовая политика, нормативно-правовые акты, благотворительные организации.
UDK 34.037
FEATURES OF LAWMAKING STRATEGY AND ITS REALISATION IN THE FRAME OF LEGAL STATE POLICY (ON THE EXAMPLE OF CHARITY)
Zhuravlev V.I., Russian International Academy for Tourism, Khimki, Russian Federation, Zhuravlev_vi@mail.ru Cherepova E.A., Russian International Academy for Tourism, Khimki, Russian Federation, uristrmat@mail.ru
The strategy of lawmaking on the example of charity in the Russian Federation is considered in this article. Also the concept "legal policy" is going to be explained. The main purpose of the article is following: to research various ways of the legislation improvement, to increase the efficiency of legal preparation technology, to adopt and to publish the regulations or legal acts and also to study the acts or researches about lawmaking strategy.
The article is about general features of lawmaking strategy in Russia. As we know, strategy represents a multilevel phenomenon that is able to concern any sector of human activity and legislative processes in particular. Here we found out and demonstrated features of strategy for charity. Also we paid attention to the fact that there are not so many charitable organizations in our country that in its turn doesn't affect well the legal policy of the state especially in the sphere of charity.
On the basis of this research the author proposes to determine the question about the forms of charitable organisations. For realisation it is necessary to make an agreement between federal laws "About charity and the charitable organisations" and "About noncommercial organisations".
Key words: lawmaking strategy, charity, legal policy, legal acts, charitable organisations.
Подавляющее большинство исследователей видят пути совершенствования законодательства в повышении эффективности юридической техники подготовки, принятия и издания нормативных правовых актов [1, с. 192; 2, с. 269; 3, 4].
Совершенствование техники законотворчества - важнейший фактор в развитии этого процесса и как его результат: регулирование общественных отношений. Поэтому тактика законотворчества
должна быть подчинена единому генеральному плану законотворчества, его стратегии. В современной военной науке стратегия - это искусство комбинировать подготовку к войне и группировку операций для достижения цели, выдвигаемой войной для вооруженных сил. Стратегия решает вопросы, связанные с использованием войск и всех ресурсов страны для достижения конечной высшей цели [5, с. 192].
Кроме того, применительно к войне стратегия - это способ достижения победы в войне посредством целеполагания, общего плана и систематического внедрения мер противодействия противнику с учетом постоянно меняющихся обстоятельств и обстановки. Стратегия включает в себя искусство комбинировать подготовку к войне и последовательные операции вооруженных сил для достижения целей войны. Стратегия решает вопросы, связанные с использованием для победы над врагом как армии, так и всех ресурсов страны.
Нельзя не согласиться с мнением Р.М. Головкина, основанном на исследовании обозначенных концепций: «Стратегия - это специфическая система знаний в той или иной области жизнедеятельности общества, которые используются как инструмент социальных преобразований на основе создания и реализации обобщенной модели функционирования объединения людей, будущей их деятельности и (или) перспективной системы общественных отношений, а также арсенал способов, средств и механизмов, обусловливающих осуществление этой модели» [6, с. 20].
Сложившиеся тенденции рассмотрения стратегии и сфер ее функционирования представляют стратегию как многоуровневое явление, свойственное почти любой сфере человеческой деятельности и, конечно, законотворческим процессам. Последнее по времени обнародования определение принадлежит Р.Б. Головкину. «Стратегия правотворчества, — пишет он, — системная модель использования наиболее эффективных форм, средств и методов подготовки, издания и переработки нормативных и иных правовых актов, позволяющих качественно регулировать общественные отношения» [7, с. 193].
Изучение работ и правовых актов, так или иначе отражающих стратегию правотворчества, позволяет заключить, что нормативно-правовые акты создаются и совершенствуются и, в свою очередь, регулируют общественные отношения.
Анализ современной юридической литературы показывает, что термин «правовая политика» рассматривается как политическая деятельность соответствующих субъектов, которая осуществляется строго в рамках закона на основе действующих нормативно-правовых актов.
Нельзя не согласиться с Е.Ю. Пермяковым, который считает, что «если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике» [8].
По мнению С.А. Комарова [9, с. 8], такой подход в принципе правомерен, однако он не может быть использован при исследовании политической деятельности в сфере функционирования права, поскольку это даёт возможность выделить специфической вид политики, осуществляемой в сфере функционирования права. Определение «правовая» обозначает уже не атрибут политики, а область её применения: правовая политика — ком-
плекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права [10, с. 28].
Нельзя не обратить внимания на особый подход другого учёного — К.В. Шундикова: «Правовая политика заключается в принятии государством соответствующих нормативно-правовых актов и осуществлении на их основе правоприменительной деятельности» [11, с. 149]. Но здесь еще нельзя забывать, что существуют институт правосудия, институт гражданского общества, демократические выборы. Его же трактовка, на наш взгляд, представляется как правоприменительная деятельность органов государственной власти.
С точки зрения И.С. Морозовой, правовая политика представляет собой деятельность государства по созданию правовых условий для создания и функционирования выгодных для государства процессов и изменений, происходящих в обществе [12]. Заслуживает внимания определение А.П. Мазуренко и Ю.А. Титенко: «Правовая политика - это многоуровневое и сложноструктурированное явление юридической деятельности, выражающееся в научно обоснованной, системной и последовательной деятельности, направленной на создание необходимых правовых и политических условий для достижения стратегических целей и решения тактических задач правового развития страны» [13, с. 97].
О.Ю. Рыбаков более глобально подходит к определению правовой политики и дает представление о ней в двух вариантах. В первом варианте правовая политика понимается им как выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. Во втором варианте правовая политика определяется как «деятельность государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма» [14, с. 30].
Различия между этими вариантами понимания правовой политики проводятся О.Ю. Рыбаковым, во-первых, по содержанию, во-вторых, по субъективному составу. На наш взгляд, субъектами правовой политики в первом варианте, т.е. исходя из сути её понимания, выступают государственные органы власти. Субъектами правовой стратегии, по мнению учёного, могут быть не только государственные и муниципальные органы, но и отдельные граждане. Однако здесь стоит отметить, что реально проводить в жизнь правовую политику может только государство. Субъектом здесь выступает государство. Правовая политика осуществляется, во-первых, в форме правотворческой деятельности государства, при которой последнее в лице законодательных органов власти непосредственно принимает законы; во-вторых, в форме исполнительной деятельности государственных органов, т.е. дея-
тельности органов государства и должностных лиц, направленных на осуществление и реализацию норм права; в-третьих, в форме правоохранительной деятельности - деятельности государства, направленной на обеспечение надлежащего применения норм права в конкретных правоотношениях.
В качестве субъекта правовой политики государство в лице органов государственной власти выполняет следующие функции:
а) определяет политические, социальные и экономические цели развития общества; ранжирует цели на стратегические, тактические, приоритетные, текущие и т.п., закрепляет их в законодательных и подзаконных актах, тем самым придавая им всеобщий характер;
б) обеспечивает интеграцию общества путем неиспользования механизма выявления и согласования желаний социальных классов, слоев и групп и формирует на основе общей воли систему права;
в) регулирует социально-политическую и социально-экономическую деятельность в обществе, устанавливая такие правила поведения и деятельности людей, которые обеспечивали бы соблюдение общих интересов и устойчивость развития общественных отношений;
г) оказывает целостное управленческое воздействие на процессы правообразования и правоприменения, на функционирование правовой системы общества через принятие и реализацию политических решений;
д) оказывает целенаправленное воздействие на процессы формирования правосознания [15, с. 13].
Институт благотворительности закреплен в 2 главе Конституции РФ. Согласно статье 30 Конституции России «каждый имеет право на объединение ... свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нём. Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общественных объединений регулируются Федеральным законом «Об общественных объединениях», согласно статье 5 которого под общественным объединении понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создание по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Правовые положения, «порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, права и обязанности и их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами местного самоуправления установлены Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Некоммерческие организации могут создаваться для достижения благотворительных целей. Особенности создания и дея-
тельности благотворительных организаций регулируются Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Различные аспекты деятельности общественных объединений становились предметом рассмотрения в диссертационных исследованиях ряда отечественных и зарубежных учёных.
В настоящее время в России насчитывается не более 5 тыс. благотворительных организаций и фондов. Наиболее значимые из них — Фонд Б.Н. Ельцина, Благотворительный фонд им. А.С. Горбачева, фонды «Подари жизнь», «Детские сердца», «Доноры детям», «Общество помощи детям с би-лиарной атрезией им Н. Рогалевич», Центр творческого развития «СТАРТ», благотворительный фонд «Здесь и сейчас», благотворительное общество «Адреса милосердия» и др. Эти общественные объединения эффективно работают на территории Российской Федерации.
Незначительное число благотворительных организаций в России объясняется не только неразвитостью идей благотворительности, но и несовершенством соответствующего законодательства. Это, по меньшей мере, неблагоприятно сказывается на правовой политике государства в области благотворительности.
Здесь необходимо внести пояснения и предложения.
Требует уточнения вопрос о формах благотворительных организаций. «Для этого необходимо согласовать положения федеральных законов «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях». Статья 7 первого из названных нормативных актов предусматривает возможность создания благотворительных организаций в форматах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций.
Учитывая сегодняшнее развитие экономики и гражданского общества в Российской Федерации, выделим особенности стратегии благотворительности:
1) мировой финансовый кризис, последствием которого стал дефицит денежных средств, обязательно повлияет на уменьшение масштабов исследуемого явления;
2) наблюдается увеличение доли государства в капиталах крупных промышленных компаний посредством выкупа их упавших в цене акций и создания корпораций. Представители государственного бизнеса меньше участвуют в благотворительности, чем их частные коллеги, так как они могут менее свободно распоряжаться принадлежавшими им активами;
3) в российской экономике по-прежнему доминируют компании, ориентированные на экспорт природных ресурсов. Они в меньшой степени, чем производители товаров народного потребления
заинтересованы в поддержке уровня жизни людей, своего имиджа и авторитета в России, т.к. их производство и прибыль не зависят от отечественного рынка. Значит, такая структура экономики является фактором, сдерживавшим благотворительность;
4) федеральная власть сейчас меньше инициирует импульсы по поддержке благотворительности.
В заключение отметим, что «стратегия может и должна быть основой для формирования и корректировки перечней идей и концепций законов, планов законопроектных работ, как на федеральном, так и на региональном уровнях» [18, с. 44].
Литература
1. Головкин Р.Б. Некоторые системно-регулятивные особенности стратегии законотворчества // Юридическая техника. 2015. № 9.
2. Бузун Е.В. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Молодой ученый. 2012. № 4. С. 269-271.
3. Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
4. Чеснокова М.Д. Влияние на правосознание населения социальных результатов действия закона (на примере Федерального закона «О противодействии коррупции») // Журнал российского права. 2013. № 8.
5. Головкин Р.Б. Указ. соч.
6. Головкин Р.Б. Стратегия правотворчества: право в системе факторов, влияющих на его действие // Юридические науки. 2014. № 1 (1).
7. Головкин Р.Б. Некоторые системно-регулятивные особенности стратегии законотворчества.
8. ПермяковЮ.Е. Введение в основы уголовной политики. Самара, 1993.
9. Комаров С.А., Азнагулова Г.М. Правовая политика: понятие, роль и обеспечение в правовой системе общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 3.
10. Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. №1.
11. Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997.
№ 4.
12. Морозова И.С. Место и роль льгот в правовой политике государства // Правоведение. 1997.
№ 4.
13. Мазуренко А.П., ТитенкоЮ.А. Правовая политика и правовое развитие общества. 2002. № 2.
14. Рыбаков О.Ю. Понятия и признаки правовой политики // Правовая политика субъектов Российской Федерации: материалы круглого стола, 26 сентября 2001 г. г. Владивосток. Владивосток, 2002.
15. Комаров С.А., Азнагулова Г.М. Указ. соч.
16. Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. 2015. № 9.
References
1. Golovkin R.B. Nekotorye sistemno-regulyativnye osobennosti strategii zakonotvorchestva // Yuridicheskaya tehnika. 2015. № 9.
2. Buzun E.V. Pravotvorchestvo v Rossiyskoy Federacii: problemy i perspektivy // Molodoy uchenyy. 2012. № 4. S. 269—271.
3. Mazurenko A.P. Pravotvorcheskaya politika kak faktor modernizacii pravotvorchestva v Rossii: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Saratov, 2011.
4. Chesnokova M.D. Vliyanie na pravosoznanie naseleniya socialnyh rezultatov deystviya zakona (na primere Federalnogo zakona «O protivodeystvii korrupcii») // Zhurnal rossiyskogo prava. 2013. № 8.
5. Golovkin R.B. Ukaz. soch.
6. Golovkin R.B. Strategiya pravotvorchestva: pravo v sisteme faktorov, vliyayuschih na ego deystvie // Yuridicheskie nauki. 2014. № 1 (1).
7. Golovkin R.B. Nekotorye sistemno-regulyativnye osobennosti strategii zakonotvorchestva.
8. Permyakov Yu.E. Vvedenie v osnovy ugolovnoy politiki. Samara, 1993.
9. Komarov S.A., Aznagulova G.M. Pravovaya politika: ponyatie, rol i obespechenie v pravovoy sisteme obschestva // Pravovaya politika i pravovaya zhizn. 2012. № 3.
10. Matuzov N.I. Obschaya koncepciya i osnovnye prioritety rossiyskoy pravovoy politiki // Pravovaya politika i pravovaya zhizn. 2000. №1.
11. Shundikov K.V. Yuridicheskie sredstva realizacii pravovoy politiki // Pravovedenie. 1997. № 4.
12. Morozova I.S. Mesto i rol lgot v pravovoy politike gosudarstva // Pravovedenie. 1997. № 4.
13. Mazurenko A.P., Titenko Yu.A. Pravovaya politika i pravovoe razvitie obschestva. 2002. № 2.
14. Rybakov O.Yu. Ponyatiya i priznaki pravovoy politiki // Pravovaya politika subektov Rossiyskoy Federacii: materialy kruglogo stola, 26 sentyabrya 2001 g. g. Vladivostok. Vladivostok, 2002.
15. Komarov S.A., Aznagulova G.M. Ukaz. soch.
16. Baranov V.M. Strategiya zakonotvorchestva sovremennoy Rossii: ponyatie, tehniko-yuridicheskoe oformlenie, effektivnost realizacii // Yuridicheskaya tehnika. 2015. № 9.
Поступила в редакцию 16 января 2016 г.
Received 16 January, 2016
