CC BY
19
УДК 347.471:364.07
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЖУРАВЛЕВ,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин,
е-mail: [email protected]; ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА ЧЕРЕПОВА,
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин (Российская международная академия туризма),
e-mail: [email protected]
СИСТЕМНО-РЕГУЛЯТИВНЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В СТРАТЕГИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ
Реферат: в статье рассматриваются системно-регулятивные особенности стратегии законотворчества в сфере благотворительности. В разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актах в области благотворительности необходимо учитывать объективные и относительно регулятивные факторы, влияющие на формирование гражданского общества и поведение людей. Изучение работ и правовых актов, так или иначе отражающих стратегию правотворчества, позволяет заключить, что в общем цели правотворчества достигаются, правовые акты создаются и регулируют общественные отношения, вместе с тем эффективность такого регулирования не всегда находится на высоком уровне. Одним из важнейших обстоятельств, обусловливающих правовое регулирование, является фактически фрагментарная корреляция нормативных законов с поведением людей. Обращается особое внимание на то, что элементом стратегии законотворчества могла бы стать популяризация благотворительной деятельности. Обосновывается необходимость изучения различных исторических аспектов оказания помощи нуждающимся гражданам.
На основе проведенного исследования вносятся предложения о необходимости уточнения вопроса о формах благотворительных организаций, для чего необходимо согласовать положения федеральных законов «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях».
Ключевые слова: стратегия законотворчества, благотворительность, правовая политика, нормативно-правовые акты, благотворительные организации, филантропия, общественные отношения, политическая деятельность.
Сложившиеся тенденции рассмотрения стратегии и сформированные ею определения представляют стратегию как многоуровневое явление, свойственное почти любой сфере человеческой деятельности, в том числе законотворческим процессам.
Законотворчество как особый вид человеческой деятельности ориентировано на создание качественной системы нормативно-правовых актов, позволяющей эффективно воздействовать на формирование гражданского общества и поведение людей. Изучение работ и правовых актов, так или иначе отражающих стратегию правотворчества, показывает, что в общем цели правотворчества достигаются, правовые акты создаются и регулируют общественные отношения, вместе с тем действительность такого регулирования не всегда находится на высоком уровне. Часто в юридической теории и практике правовое регулирование осуществляется с изданием правовой нормы. Норма издается, значит, она уже будет воздействовать на отношения.
© Журавлев В. И., Черепова Е. А., 2016
Одним из важнейших обстоятельств, обусловливающих правовое регулирование, является фактически фрагментарная корреляция нормативных законов с поведением людей. «Многие люди выстраивают свое поведение и оценивают поведение других людей не в соответствии с законом непосредственно, а опосредованно, через интерпретированную информацию о правовых нормах, через слухи» [3, с. 194]. Как видно из результатов исследований, взаимоотношение прав и правосознания «большинства граждан формируется на основании знания не самого права, а знаний о праве, почерпнутых из средств массовой информации, из высказываний друзей, знакомых, других лиц». Необходимо отметить, что «слухи есть один из факторов, влияющих на форму и содержание, а также на качество правового регулирования общественных отношений» [3, с. 195].
К рассматриваемым обстоятельствам, которые нужно учитывать в стратегии законотворчества, близко стоит «проблема доступности и понятности правовых норм, не случайно в теории права данное
требование рассматривается как обязательный признак права» [1, с. 198] .
Понятность права достигается «простотой и краткостью формулировок, а доступность - свободным доступом к информационно-справочным правовым системам. Как известно, важность этого принципа признавали уже в Древнем мире, например, чтобы обеспечить этот принцип в Древнем Риме, тексты законов размещались на площади, на деревянных табличках в Древнем Вавилоне, на базальтовом столбе и т. д. Кроме того, чтобы текст законов был понятен, необходимо вводить преподавание основ юридических знаний с начальной школы. Следует активнее использовать средства массовой информации для популяризации наиболее востребованных и важных правовых норм» [2, с. 195].
В разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актах в области благотворительности следует учитывать объективные и относительно регулятивные факторы, которые влияют на формирование гражданского общества и поведение людей.
Регулятивный фактор «можно определить как единичные или множественные проявления природного, техногенного, общественного или личностного воздействия и отношение к нему лица, чье поведение подлежит регулированию».
Исследуя теорию благотворительности, отметим, что она не может решить всех социальных проблем общества, однако способствует преодолению разобщенности нации, осознанию населения единым народом. К тому же она является показателем уровня морали и нравственного здоровья граждан в определенный исторический период. Конечно, таких положительных последствий можно достичь лишь при наличии совершенного законодательства. Действующие сегодня нормативные акты в различных сферах пока далеки от совершенства. Причина здесь кроется в неразвитости правового государства.
Одним из элементов стратегии законотворчества могла бы стать популяризация благотворительной деятельности, особая миссия и ответственность ложится на средства массовой информации, популярных в стране людей, прежде всего на творческую и политическую элиту, представителей крупного бизнеса.
Разумно выделение приоритетных направлений благотворительности, в развитии которых особо заинтересовано государство, например, в ч. 3 ст. 46 Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 г. указано: «Государство поощряет и поддерживает благотворительность в отношении детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки».
Совершенствование стратегии законотворчества в благотворительности необходимо как государству и жертвователям, так и принимающим помощь. Важно не допустить иждивенческого отно-
шения к проявлению милосердия. Государство не может перекладывать на благотворительную деятельность свои конституционные обязанности по поддержанию социальной стабильности. Нуждающиеся должны воспринимать филантропию как стимул к поиску своего достойного места в социуме.
Полезно продолжить изучение различных исторических аспектов оказания помощи нуждающимся гражданам. Одним из выводов может быть то, что одинаково вредно как злоупотребление благотворительной деятельностью, использование ее в знак протеста против политики государства, так и ущемление властью свободы в данной сфере.
Исследуя регулятивные факторы, определяющие стратегию правовой политики государства в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», можно сделать вывод, что неверно отождествляются цели и задачи благотворительной деятельности. Эти категории схожи между собой, однако имеют свои особенности. Они соотносятся как целое и его часть. Цель -это стратегическое, материальное направление, движение для достижения желаемого результата.
Используя изложенные системно-регулятивные факторы, правильно было бы в качестве целей благотворительной деятельности определить:
- способствование развитию Российской Федерации как благополучного, процветающего, социального государства, где обеспечена достойная жизнь и свободное развитие человека, который рассматривается как высшая ценность;
- содействие объединению нации, сокращение разрыва между уровнем жизни различных групп населения;
- формирование и укрепление идеалов гражданского общества;
- выполнение бизнесом своей социальной задачи.
Своеобразным программным ориентиром на обозримое будущее может служить Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Государственной Думы от 3 декабря 2015 г., в котором сказано: «Необходимо поддержать людей с низкими доходами, наиболее уязвимые категории граждан, перейти, наконец, к справедливому принципу оказания социальной помощи, когда ее получают те, кто в ней действительно нуждается...».
Россия - федеративная страна с самым большим в мире числом субъектов. Невозможно достигнуть успеха, если правовая политика государства по вопросам благотворительности не будет доходить по назначению, а регионы будут проявлять пассивность. Каким бы совершенным ни было законодательство, благотворительная деятельность проводится на местах. Несомненно, требуется обобщение опыта наиболее активных субъектов.
Таким образом, стратегия законотворчества в благотворительности - это сложный, комплексный механизм, базирующийся на всей системе социального регулирования общественных отношений. Во-первых, стратегия законотворчества - это своеобразный генеральный план по созданию нормативных правовых актов, а сам нормативно-правовой акт выступает в качестве плана-программы, плана модели будущих правоотношений, которые в реальности могут и не состояться. Во-вторых, стратегия законотворчества должна включать в себя механизм интеграции права и иных регулятивных факторов субъективного и объективного свойства. В-третьих, в стратегии законотворчества в области благотворительной политики целесообразно предусматривать и отражать в текстах будущих нормативных правовых актов либо сопутствующих документов наиболее эффективные способы донесения нормативно-правовой информации до правосознания индивидов.
Подавляющее большинство исследователей видят пути совершенствования законодательства в повышении эффективности юридической техники подготовки, принятия и издания нормативных правовых актов [2, с. 269; 3, с. 192; 6]. Совершенствование техники законотворчества - важнейший фактор в развитии этого процесса, результат которого - регулирование общественных отношений. Тактика законотворчества должна быть подчинена единому генеральному плану законотворчества, его стратегии. В современной военной науке стратегия - это искусство комбинировать подготовку к войне и группировку операций для достижения цели, выдвигаемой войной для вооруженных сил. Стратегия решает вопросы, связанные с использованием войск и всех ресурсов страны для достижения конечной высшей цели .
Нельзя не согласиться с мнением Р. М. Головкина, основанным на исследовании обозначенных концепций: «Стратегия - это специфическая система знаний в той или иной области жизнедеятельности общества, которые используются как инструмент социальных преобразований на основе создания и реализации обобщенной модели функционирования объединения людей, будущей их деятельности и (или) перспективной системы общественных отношений, а также арсенал способов, средств и механизмов, обусловливающих осуществление этой модели» [4, с. 20]. Сложившиеся тенденции рассмотрения стратегии и сфер ее функционирования представляют стратегию как многоуровневое явление, свойственное почти любой сфере человеческой деятельности и, конечно, законотворческим процессам. Последнее по времени обнародования определение принадлежит Р. Б. Головкину: «Стратегия правотворчества -
системная модель использования наиболее эффективных форм, средств и методов подготовки, издания и переработки нормативных и иных правовых актов, позволяющих качественно регулировать общественные отношения» [3, с. 193].
Анализ современной юридической литературы показывает, что термин «правовая политика» рассматривается как политическая деятельность соответствующих субъектов, которая осуществляется строго в рамках закона на основе действующих нормативных правовых актов. Следует согласиться с Ю. Е. Пермяковым, который считает, что «если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике» [8, с. 6].
По мнению С. А. Комарова [5, с. 8], такой подход в принципе правомерен, однако он не может быть использован при исследовании политической деятельности в сфере функционирования права, поскольку это дает возможность выделить специфической вид политики, осуществляемой в сфере функционирования права. Определение «правовая» обозначает уже не атрибут политики, а область ее применения: правовая политика - комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права.
Необходимо обратить внимание на подход другого ученого - К. В. Шундикова: «Правовая политика заключается в принятии государством соответствующих нормативно-правовых актов и осуществлении на их основе правоприменительной деятельности» [10, с. 149]. Однако нельзя забывать, что существуют институт правосудия, институт гражданского общества, демократические выборы. Его трактовка, на наш взгляд, представ ляет-ся как правоприменительная деятельность органов государственной власти.
С точки зрения И. С. Морозовой, правовая политика - это деятельность государства по созданию правовых условий для образования и функционирования выгодных для государства процессов и изменений, происходящих в обществе [7, с. 151]. Заслуживает внимания определение А. П. Мазуренко и Ю. А. Титенко: «Правовая политика - это многоуровневое и сложноструктурированное явление юридической деятельности, выражающееся в научно обоснованной, системной и последовательной деятельности, направленной на создание необходимых правовых и политических условий для достижения стратегических целей и решения тактических задач правового развития страны» [6, с. 13].
О. Ю. Рыбаков подходит более глобально к определению правовой политики и дает представления о ней в двух вариантах. В первом варианте правовая политика понимается им как выработка и реализация тактики и стратегии в области созда-
ния и применения права на общих принципах гуманизма, во втором - как «деятельность государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма» [9, с. 30]. Различия между этими вариантами понимания правовой политики проводятся О. Ю. Рыбаковым, во-первых, по содержанию, во-вторых, по субъективному составу. На наш взгляд, субъектами правовой политики в первом варианте, то есть исходя из сути ее понимания, выступают государственные органы власти. Субъектами правовой стратегии, по мнению ученого, могут быть не только государственные и муниципальные органы, но и отдельные граждане. Следует отметить, что реально проводить в жизнь правовую политику может только государство. Субъектом здесь выступает государство. Правовая политика осуществляется, во-первых, в форме правотворческой деятельности государства, при которой последнее в лице законодательных органов власти непосредственно принимает законы; во-вторых, в форме исполнительной деятельности государственных органов, то есть деятельности органов государства и должностных лиц, направленных на осуществление и реализацию норм права; в-третьих, в форме правоохранительной деятельности - деятельности государства, направленной на обеспечение надлежащего применения норм права в конкретных правоотношениях.
В качестве субъекта правовой политики государство в лице органов государственной власти выполняет следующие функции:
а) определяет политические, социальные и экономические цели развития общества; ранжирует цели на стратегические, тактические, приоритетные, текущие и т. п., закрепляет их в законодательных и подзаконных актах, тем самым придавая им всеобщий характер;
б) обеспечивает интеграцию общества путем неиспользования механизма выявления и согласования желаний социальных классов, слоев и групп и формирует на основе общей воли систему права;
в) регулирует социально-политическую и социально-экономическую деятельность в обществе, устанавливая такие правила поведения и деятельности людей, которые обеспечивали бы соблюдение общих интересов и устойчивость развития общественных отношений;
г) оказывает целостное управленческое воздействие на процессы правообразования и правоприменения, на функционирование правовой системы общества через принятие и реализацию политических решений;
д) оказывает целенаправленное воздействие на процессы формирования правосознания. Институт благотворительности закреплен в ст. 30 гл. 2 Конституции РФ: «Каждый имеет право на объединение... свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общественных объединений регулируются Федеральным законом «Об общественных объединениях», согласно ст. 5 которого под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создание по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Правовые положения, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, права и обязанности и их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами местного самоуправления установлены Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Некоммерческие организации могут создаваться для достижения благотворительных целей. Особенности создания и деятельности благотворительных организаций регулируются Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Различные аспекты деятельности общественных объединений становились предметом рассмотрения в диссертационных исследованиях ряда отечественных и зарубежных ученых.
В настоящее время в России насчитывается не более 5 тыс. благотворительных организаций и фондов. Наиболее значимые из них: Фонд Б. Н. Ельцина, Благотворительный фонд им. А. С. Горбачева, фонд «Подари жизнь», «Доноры детям», «Детские сердца», «Общество помощи детям с билиарной атрезией им Н. Рогалевич», благотворительный фонд «Здесь и сейчас», Центр творческого развития» «стАРТ», благотворительное общество «Адреса милосердия» и др. Эти общественные объединения эффективно работают на территории Российской Федерации.
Незначительное число благотворительных организаций в России объясняется не только неразвитостью идей благотворительности, но и несовершенством соответствующего законодательства. Это, по меньшей мере, неблагоприятно сказывается на правовой политике государства в области благотворительности. Здесь необходимо внести пояснения и предложения.
Требует уточнения вопрос о формах благотворительных организаций. «Для этого необходимо согласовать положения федеральных законов «О благотво-
рительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях». Статья 7 первого из названных нормативных актов предусматривает возможность создания благотворительных организаций в форматах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций.
Учитывая сегодняшнее развитие экономики и гражданского общества в Российской Федерации, выделим особенности стратегии благотворительности:
1) мировой финансовый кризис, последствием которого стал дефицит денежных средств, обязательно повлияет на уменьшение масштабов исследуемого явления;
2) наблюдается увеличение доли государства в капиталах крупных промышленных компаний посредством выкупа их упавших в цене акций и соз-
дания корпораций. Представители государственного бизнеса меньше участвуют в благотворительности, чем их частные коллеги, так как они могут менее свободно распоряжаться принадлежавшими им активами;
3) в российской экономике по-прежнему доминируют компании, ориентированные на экспорт природных ресурсов. Они в меньшой степени, чем производители товаров народного потребления, заинтересованы в поддержке уровня жизни людей, своего имиджа и авторитета в России, так как их производство и прибыль не зависят от отечественного рынка. Значит, такая структура экономики является фактором, сдерживавшим благотворительность;
4) федеральная власть сейчас меньше инициирует импульсы по поддержке благотворительности.
Список литературы
1. Бабаев В. К. Понятие и признаки права // Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2003. 592 с.
2. Бузун Е. В. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Молодой ученый. 2012. № 4. С. 269-271.
3. Головкин Р. Б. Некоторые системно-регулятивные особенности стратегии законотворчества // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 192-196.
4. Головкин Р. Б. Стратегия правотворчества: право в системе факторов, влияющих на его действие // Вестник ВлГУ. Сер. Юридические науки. 2014. № 1. С. 17-28.
5. Комаров С. А., Азнагулова Г. М. Правовая политика: понятия, роль и обеспечение в правовой системе общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 3. С. 8-16.
6. Мазуренко А. П., Титенко Ю. А. Правовая политика и правовое развитие общества / под ред. А. В. Маль-ко. М., 2007. 124 с.
7. Морозова И. С. Место и роль льгот в правовой политике государства // Правоведение. 1997. № 4. С. 151.
8. Пермяков Ю. Е. Введение в основы уголовной политики. Самара, 1993. С. 79-82.
9. Рыбаков О. Ю. Понятия и признаки правовой политики // Правовая политика субъектов Российской Федерации : материалы круглого стола (Владивосток, 26 сентября 2001 г.). Владивосток, 2002. С. 30-39.
10. Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 149-150.
VLADIMIR IVANOVICH ZHURAVLEV,
phd in law, associate professor, chair of state and law disciplines department, e-mail: [email protected]; EKATERINA ALEKSANDROVNA CHEREPOVA, senior lecturer, state and legal disciplines department (Russian international academy of tourism), e-mail: [email protected]
LAWMAKING: ITS SYSTEM AND REGULATORY FACTORS IN THE FRAME OF LEGAL POLICY STRATEGY ON THE BASES OF CHARITY
Abstract: the article considers article system and regulatory features of strategy of lawmaking in the sphere of charity. In the developed and adopted regulations in the field of charity it is necessary to consider the objective and rather regulatory factors influencing formation of civil society and behavior of people. Studying the works and legal acts reflecting law-making strategy allow to conclude generally legal acts and govern the public
© Zhuravlev V. I., Cherepova E. A., 2016
relations, at the same time efficiency of such regulation is not always at the high level. One of the major circumstances causing legal regulation is actually fragmentary correlation of standard laws with behavior of people. Special attention that charity promoting could become an element of strategy of lawmaking is paid. Need of studying of various historical aspects of assistance to the needing citizens is proved.
On the basis of the conducted research offers on need of specification of a question of forms of the charitable organizations for what it is necessary to agree on provisions of federal laws «About charity and the charitable organizations» and «About non-profit organizations are made».
Key words: lawmaking strategy, charity, legal policy, normative legal acts, charitable organizations, philanthropy, public relations, political activity.
References
1. Babaev V. K. Ponjatie i priznaki prava [Concept and signs of the right]. Teorija gosudarstva i prava [Theory of the state and law]. Under the editorship of V. K. Babaev. Moscow, 2003. 592 р.
2. Buzun E. V. Pravotvorchestvo v Rossijskoj Federacii: problemy i perspektivy [Law-making in the Russian Federation: problems and prospects]. Molodoj uchenyj - Young scientist, 2012, no. 4, pp. 269-271.
3. Golovkin R. B. Nekotorye sistemno-reguljativnye osobennosti strategii zakonotvorchestva [Some system and regulatory features of strategy of lawmaking]. Juridicheskaja tehnika - Legal equipment, 2015, no. 9, pp. 192-196.
4. Golovkin R. B. Strategija pravotvorchestva: pravo v sisteme faktorov, vlijajushhih na ego dejstvie [Lawmaking strategy: the right in system of the factors influencing his action]. Vestnik VlGU. Serija Juridicheskie nauki - VLGU bulletin. Series Jurisprudence, 2014, no. 1, pp. 17-28.
5. Komarov S. A., Aznagulova G. M. Pravovaja politika: ponjatija, rol' i obespechenija v pravovoj sisteme obshhestva [Legal policy: concepts, a role and providing in legal system of society]. Pravovaja politika i pravovaja zhizn' - Legal policy and legal life, 2012, no. 3, pp. 8-16.
6. Mazurenko A. P., Titenko Ju. A. Pravovaja politika i pravovoe razvitie obshhestva [Legal policy and legal development of society]. Under the editorship of A. V. Mal'ko. Moscow, 2007. 124 р.
7. Morozova I. S. Mesto i rol' l'got v pravovoj politike gosudarstva [The place and a role of privileges in legal policy of the state]. Pravovedenie - Jurisprudence, 1997, no. 4, pp. 151.
8. Permjakov Ju. E. Vvedenie v osnovy ugolovnoj politiki [Introduction to fundamentals of criminal policy]. Samara, 1993, рр. 79-82.
9. Rybakov O. Ju. Ponjatija i priznaki pravovoj politiki [Concepts and signs of legal policy]. Materialy kruglogo stola «Pravovaja politika subektov Rossijskoj Federacii», 26 sentjabrja 2001 [Materials of the round table «Legal policy of subjects of the Russian Federation» on September 26, 2001]. Vladivostok, 2002, pp. 30-39.
10. Shundikov K. V. Juridicheskie sredstva realizacii pravovoj politiki [Legal implementers of legal policy]. Pravovedenie - Jurisprudence, 1997, no. 4, pp. 149-150.
