CC BY
21
УДК 340.1:364.05 ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЖУРАВЛЕВ,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин (Российская международная академия туризма),, e-mail: [email protected]
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ И ЕЕ РОЛЬ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА
Реферат: в статье рассматриваются понятие «правовая политика», различные подходы к раскрытию его содержания, правовая политика государства в сфере благотворительности, определяется роль правовой политики в правовой системе российского общества. Делается вывод о том, что органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать сотрудничеству с благотворительными организациями в различных направлениях для решения социально-экономических проблем населения, стимулировать его и рассматривать как приоритетное.
Ключевые слова: правовая политика, благотворительность, правовая система, некоммерческие организации.
Анализ современной юридической литературы показывает, что термин «правовая политика» рассматривается как политическая деятельность соответствующих субъектов, осуществляемая строго в рамках закона на основе действующих нормативных правовых актов. Думается, нельзя не согласиться с Ю. Е. Пермяковым в том, что «если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике» [1].
По мнению С. А. Комарова, такой подход в принципе правомерен, однако он не может быть использован при исследовании политической деятельности в сфере функционирования права, поскольку это дает возможность выделить специфической вид политики, осуществляемой в сфере функционирования права [2, с. 8]. Определение «правовая» обозначает уже не атрибут политики, а область ее применения. Правовая политика - это комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права [3, с. 28].
Нельзя не обратить внимания на особый подход другого ученого - К. В. Шундикова, который отмечает: «Правовая политика заключается в принятии государством соответствующих нормативно-правовых актов и осуществлении на их основе правоприменительной деятельности» [4, с. 149]. Нельзя забывать о том, что существуют институт правосудия, институт гражданского общества, демократические выборы. Его трактовка, на наш взгляд, представляется как правоприменительная деятельность органов государственной власти.
С точки зрения И. С. Морозовой, правовая политика представляет собой деятельность государства по созданию правовых условий для образования и функционирования выгодных для государства процессов и изменений, происходящих в обществе [5, с. 150]. Заслуживает внимания определение А. П. Мазуренко и Ю. А. Титенко: «Правовая политика - это многоуровневое и сложноструктурированное явление юридической деятельности, выражающееся в научно обоснованной, системной и последовательной деятельности, направленной на создание необходимых правовых и политических условий для достижения стратегических целей и решения тактических задач правового развития страны».
О. Ю. Рыбаков более глобально подходит к определению правовой политики и дает представление о ней в двух вариантах. В первом варианте правовая политика понимается им как выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма, во втором - как деятельность государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая в себя систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма [6, с. 30]. Различия между этими вариантами понимания правовой политики проводятся О. Ю. Рыбаковым по содержанию и по субъективному составу. На наш взгляд, субъектами правовой политики в первом варианте, то есть исходя из сути ее понимания, выступают государствен-
© Журавлев В. И., 2015
ные органы власти. Субъектами правовой стратегии, по мнению ученого, могут быть не только государственные и муниципальные органы, но и отдельные граждане. Однако следует отметить, что реально проводить в жизнь правовую политику может только государство. Субъектом здесь выступает государство. Правовая политика осуществляется, во-первых, в форме правотворческой деятельности государства, при которой последнее в лице законодательных органов власти непосредственно принимает законы, во-вторых, в форме исполнительной деятельности государственных органов, то есть деятельности органов государства и должностных лиц, направленной на осуществление и реализацию норм права; в-третьих, в форме правоохранительной деятельности, то есть деятельности государства, направленной на обеспечение надлежащего применения норм права в конкретных правоотношениях [2, с. 13].
В качестве субъекта правовой политики государство в лице органов государственной власти выполняет следующие функции:
а) определяет политические, социальные и экономические цели развития общества; ранжирует цели на стратегические, тактические, приоритетные, текущие и т. п., закрепляет их в законодательных и подзаконных актах, тем самым придавая им всеобщий характер;
б) обеспечивает интеграцию общества путем использования механизма выявления и согласования желаний социальных классов слоев и групп и формирует на основе общей воли систему права;
в) регулирует социально-политическую и социально-экономическую деятельность в обществе, устанавливая такие правила поведения и деятельности людей, которые обеспечивали бы соблюдение общих интересов и устойчивость развития общественных отношений;
г) оказывает целостное управленческое воздействие на процессы правообразования и правоприменения, на функционирование правовой системы общества через принятие и реализацию политических решений;
д) оказывает целенаправленное воздействие на процессы формирования правосознания.
Институт благотворительности закреплен в гл. 2 Конституции РФ. Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общественных объединений регулируются Федеральным законом «Об общественных объединениях», согласно ст. 5 которого под общественным объединением понимается добровольное, само-
управляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Правовые положения, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами местного самоуправления установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях.
Особенности создания и деятельности благотворительных организаций регулируются Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Различные аспекты деятельности общественных объединений становились предметом рассмотрения в диссертационных исследованиях ряда отечественных и зарубежных ученых.
В настоящее время в России насчитывается не более 5 тыс. благотворительных организаций и фондов. Наиболее значимые из них: Фонд Б. Н. Ельцина, Благотворительный фонд им. М. С. Горбачева, фонд «Подари жизнь», «Детские сердца», «Доноры детям», «Общество помощи детям с билиарной атрезией им. Н. Рогалевич», «Центр творческого развития», «СтАРТ», благотворительный фонд «Здесь и сейчас» благотворительное общество «Адреса милосердия» и др. Эти общественные объединения эффективно работают на территории Российской Федерации.
Незначительное число благотворительных организаций и фондов объясняется не только неразвитостью идей благотворительности, но и несовершенством соответствующего законодательства. Необходимо сделать следующие пояснения и предложения.
1. Требует уточнения вопрос о формах благотворительных организаций. Для этого необходимо согласовать положения федеральных законов «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях». Статья 7 первого из названных нормативных актов предусматривает возможность создания благотворительных организаций в форме общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций. Однако могут существовать организации, подпадающие под определение «благотворительная организация», но созданные в организационно-правовых формах некоммерче-
ских организаций, не указанных в Федеральном законе «О благотворительной деятельности», например автономные некоммерческие организации, помогающие на безвозмездной основе нуждающимся гражданам. Правильно было бы в рассматриваемом Законе записать, что «благотворительные организации создаются в форме общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для некоммерческих организаций, если создание благотворительной организации в такой форме не противоречит действующему законодательству РФ.
2. Часть 4 ст. 13 Конституции РФ гласит, что общественные объединения равны перед законом. Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Однако Федеральный закон «О некоммерческих организациях» содержит различные основания отказа в государственной регистрации, ликвидации отечественных некоммерческих организаций и отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Неодинаков контроль за деятельностью различных неправительственных организаций. В состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений не могут входить лица, замещающие государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы. По сути, все это оказывает воздействие на статус и создает неравные условия для деятельности российских и зарубежных некоммерческих организаций.
Согласно ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве по следующим основаниям:
1) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;
2) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации;
3) если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной некоммерческой неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.
Аналогичные нормы записаны в ч. 2 ст. 23.1 этого же нормативного акта, предусматривающей основания отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Возникают вопросы: что в данном случае означают слова «противоречат», «грубо нарушают Конституцию РФ и законодательство РФ», «создают угрозу национальному единству и самобытности, культурному наследию, национальным интересам»? Нечеткость формулировок создает возможность широкого, произвольного и субъективного их толкования, злоупотреблений. Часть 5 ст. 13 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень общественных объединений, создание и деятельность которых запрещены: цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
3. Абзац 4 п. 1.2 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» содержит запрет выступать учредителем (участником, членом) некоммерческой организации лицу, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности. Строгость таких мер вызывает сомнение. Ведь человек, на которого распространяются такие нормы, не может быть даже участником или членом религиозной организации (объединения). Неясно, о каком сроке идет речь. Правильно было бы установить соответствующие ограничения для лиц, которые привлечены к уголовной ответственности за четко определенные преступления.
4. Статья 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает меры контроля за деятельностью некоммерческих организаций, которые, на наш взгляд, представляются в некоторых случаях чрезмерно жесткими.
Так, в случае если деятельность филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации не соответствует заявленным в уведомлении целям, непредставления филиалом или представительством иностранной некоммерческой неправительственной организации в установленный срок информации об объеме получаемых средств и иного имущества, их
предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества, соответствующее структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть исключено из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций по решению уполномоченного органа. По нашему мнению, правом принимать соответствующее решение может обладать только суд, поскольку исключение филиала или представительства из реестра имеет существенные последствия для них, так как означает утрату правоспособности на территории Российской Федерации.
5. Часть 1 ст. 30 Конституции РФ гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Однако п. 12 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает право уполномоченного органа направлять структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации мотивированное решение о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной программы или ее части. Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации, получившее указанное решение, обязано прекратить деятельность, связанную с осуществлением данной программы. Невыполнение указанного решения влечет за собой исключение соответствующего филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации из реестра, ликвидацию отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Согласно п. 13 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества.
Правильно было бы ввести возможность ограничения свободы деятельности некоммерческих
организаций только в судебном порядке. Если сотрудничество некоммерческой организации с какими-либо физическими или юридическими лицами нарушает законодательство, в том числе уголовное, то виновные лица должны привлекаться к ответственности согласно установленной законодательством процедуре. Предоставление федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в сфере регистрации некоммерческих организаций или его территориальным органам права ограничивать свободу деятельности некоммерческих организаций, не соответствует ст. 30 Конституции РФ и принципам демократического государства, которым Россия провозглашается в ст. 1 Конституции РФ.
Рассматривая благотворительность как институт гражданского общества в Российской Федерации, реализующий социальную политику государства, следует обратить внимание на то, что правовая политика государства в области благотворительности в конечном счете определяет курс на улучшение благосостояния народа. Правовые отношения государства и общества посредством благотворительности напрямую связаны с демографической ситуацией. «Там, где эти правоотношения развиты, постоянно развиваются, совершенствуются, там наиболее сильное проявление государственности в совершенном обществе, - утверждает профессор Г. Г. Небратенко. - Там, где эти проблемы не контролируются государством, создается угроза национальной безопасности» [7, с. 52]. Особенно это связано с тем, что за последние годы снижается численность населения, вымирают села.
Одним из факторов, снижающих эту напряженность, является благотворительность во всех ее проявлениях (волонтерство, меценатство, подвижничество и т. д.). Когда она проявляется в государственном масштабе, непосредственно контролируется органами государственной власти, то становится наиболее эффективной. На сегодняшний день в России действуют 968 благотворительных организаций. Сотрудничество призвано осуществляться с целью:
- разработки механизмов, побуждающих социально ответственный бизнес к занятию благотворительной деятельностью, меценатству и поддержке общественных инициатив;
- расширения участия общественности и бизнес-сообщества в благотворительной деятельности.
Органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать сотрудничеству с благотворительными организациями в различных направлениях для решения социально-экономических проблем населения, стимулировать его и рассматривать как приоритетное. В настоящее время в России реализуется четыре приори-
тетных национальных проекта по благотворительной деятельности. Хотелось бы, чтобы международное сообщество Европы отказалось от экономических санкций, а помогло бы в реализации ме-
ждународных гуманитарных проектов по оказанию помощи людям, пострадавшим в результате военных действий в Юго-Восточной Украине, многочисленным беженцам и переселенцам.
Список литературы
1. Пермяков Ю. Е. Введение в основы уголовной политики. Самара, 1993. 520 с.
2. Комаров С. А., Азнагулова Г. М. Правовая политика: понятия, роль и обеспечение в правовой системе общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 3. С. 8-13.
3. Матузов Н. И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. № 1. С. 27-43.
4. Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 149-150.
5. Морозова И. С. Место и роль льгот в правовой политике государства // Правоведение. 1997. № 4. С. 150-156.
6. Рыбаков О. Ю. Понятия и признаки правовой политики // Правовая политика субъектов Российской Федерации : материалы круглого стола (г. Владивосток, 26 сентября 2001 г.). Владивосток, 2002. С. 30-39.
7. Небратенко Г. Г. Демографическая безопасность Российской Федерации в 21 столетии // Философия права. 2014. № 1. С. 51-53.
VLADIMIR IVANOVICH ZHURAVLEV,
phd in law, associate professor, head of the state and legal disciplines department (Russian international academy of tourism), e-mail: [email protected]
LEGAL POLICY IN THE FIELD OF CHARITY AND ITS ROLE IN LEGAL SYSTEM OF SOCIETY
Annotation: in article the concept «legal policy», various approaches to disclosure of its contents, legal policy of the state of the sphere of charity are considered. The role of legal policy in legal system of the Russian society is defined. The conclusion that public authorities and local government have to promote, stimulate and consider as priority cooperation with the charitable organizations in various directions for the solution of social and economic problems of the population is drawn.
Key words: legal policy, charity, legal system, non-profit organizations.
References
1. Permjakov Ju .E. Vvedenie v osnovy ugolovnoj politiki [Introduction to fundamentals of criminal policy]. Samara, 1993. 520 р.
2. Komarov S. A., Aznagulova G. M. Pravovaja politika: ponjatija, rol' i obespechenie v pravovoj sisteme obshhestva [Legal policy: concepts, a role and providing of legal system of society]. Pravovaja politika i pravovaja zhizn' - Legal policy and legal life, 2012, no. 3, p. 8.
3. Matuzov N. I. Obshhaja koncepcija i osnovnye prioritety rossijskoj pravovoj politiki [General concept and main priorities of the Russian legal policy]. Pravovaja politika i pravovaja zhizn' - Legal policy and legal life, 2000, no. 1, pр. 27-43.
4. Shundikov K. V. Juridicheskie sredstva realizacii pravovoj politiki [Legal implementers of legal policy]. Pravovedenie - Jurisprudence, 1997, no. 4, pр. 149-150.
5. Morozova I. S. Mesto i rol' l'got v pravovoj politike gosudarstva [A place and a role of privileges in legal policy of the state]. Pravovedenie - Jurisprudence, 1997, no. 4, pр. 150-156.
6. Rybakov O. Ju. Ponjatija i priznaki pravovoj politiki [Concepts and signs of legal policy]. Materialy kruglogo stola «Pravovaja politika sub'ektov Rossijskoj Federacii» [Proc. the round table «Legal policy of subjects of the Russian Federation»]. Vladivostok, 26 September, 2002, pр. 30-39.
7. Nebratenko G. G. Demograficheskaja bezopasnost' Rossijskoj Federacii v 21 stoletii [Demographic safety of the Russian Federation in 21 centuries]. Filosofija prava - Legal philosophy, 2014, no. 1, p. 51-53.
© Zhuravlev V. I., 2015
