Особенности стратегического планирования ресурсного обеспечения муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

М УДК 338:352 Л.А. Днепровская

so. ББК 65.042

^ ОСОБЕННОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ q МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

(N

Рассматриваются особенности и проблемы основных направлений стратегического планирования на местном уровне, представлена модель взаимосвязи этих видов планирования. Предложена классификация территорий по признаку бюджетной подчиненности. Выявлены особенности планирования ресурсного обеспечения в муниципалитетах.

Ключевые слова: стратегическое планирование на уровне муниципалитета, направления стратегического планирования.

L.A. Dneprovskaya

PECULIARITIES OF STRATEGIC PLANNING OF RESOURCES AVAILABILITY FOR MUNICIPALITIES

The article deals with features and problems of key directions of strategic planning at the local level, and shows the model of interconnections between these types of planning. The author proposes a classification of territories according to budgetary dependence, and determines peculiarities of planning of resources availability in municipalities.

Keywords: strategic planning at municipal level, directions of strategic planning.

Использование инструментов планирования довольно распространено в сфере управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. В процессе управления планированию принадле-ogf жит решающая роль

; Благодаря таким важным стадиям планирования, как стадия опре-

дЧ| деление целей, стадия выявления проблем и возможностей их решения,

ой § стадия выбора варианта решения, становится возможным не просто «вы

^ ! живание» муниципального образования, а его развитие.

! Необходимость использования стратегического планирования на

og ! местном уровне подтверждается множеством факторов. Использование

s этого инструмента управления позволяет местным властям оценить по-

| тенциал и резервы муниципального образования, мобилизовать и наибо-

е2о в лее эффективно распределить ресурсы в соответствии с целями управле-

ЙО | ния, определить комплекс действий для их достижения.

к®! Стратегическое планирование нацелено на будущее состояние муни-

ЬН ципального образования, суть которого выражается в реализации инте-

ресов населения, а также в эффективном функционировании и прогрессе территории.

Основными чертами стратегического планирования на местном уровне в России являются: необходимость синхронизации планов и программ муниципалитета с аналогичными документами более высоких уровней власти; необходимость учета взаимосвязи трех основных видов плани-PQ рования — территориального, финансового и планирования социальному^ экономического развития.

Н Планирование социально-экономического развития представляет со-

бой первое базовое направление в стратегическом планировании разви-

© ЛА. Днепровская, 2011

О

Н

Л.А. Днепровская

«К1

2нё Яч >

МнЗ|

нйе

«31

оК

^ 1

1

^ Л £ ё§! ь Е

« ЦТ I

8Н! й§ о

ЕнО а

*МЦ МО I £И4

нее

и

н

н

о

н

м

со

н

тия муниципалитета. Здесь основными инструментами являются стратегия социально-экономического развития, концепция и программы.

Второе направление стратегического планирования — планирование в сфере градостроительства. По мнению экспертов, без планирования социально-экономического развития невозможно определение направлений развития и использования территории, а без стратегического планирования использования территории муниципалитета под конкретные мероприятия стратегического плана, эти мероприятия, не найдя своего места, не будут выполнены [6]. Здесь основными стратегическими документами являются Генеральный план муниципального образования и Правила землепользования и застройки.

Третье направление стратегического планирования — финансовое планирование. Причем должно быть не только планирование бюджетного обеспечения на текущий год, но и стратегический финансовый план, учитывающий все виды ресурсов: федеральные, региональные, местные, ресурсы агентов экономики — предпринимателей и домашних хозяйств.

В настоящее время, по оценкам ученых, муниципальная финансовая политика существует отдельно от технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования [7].

Примером изменения этой ситуации в лучшую сторону может служить создание в городском округе «Город Калининград» Комитета экономики, финансов и контроля администрации, объединившим в одном структурном подразделении функции по экономическому и бюджетному планированию, что позволило обеспечить более тесную взаимосвязь и четкую координацию деятельности по обеспечению финансовыми ресурсами наиболее важных направлений социально-экономического развития [4].

Бюджетным кодексом РФ были разграничены бюджетные полномочия, компетенция и ответственность всех уровней власти; за местным уровнем на постоянной основе были закреплены источники доходов, определены нормативы распределения средств между уровнями власти. Это дает возможность финансового планирования в муниципалитете в кратко-, средне-и долгосрочном периоде. Необходимость стратегического планирования в сфере финансов, а именно составления среднесрочных финансовых планов в муниципалитетах, подтверждена ст. 174 Бюджетного кодекса РФ. Основной инструмент финансового планирования — бюджет.

Правом составлять и утверждать местные бюджеты сроком на три года в 2008 году воспользовались 24,3% городских округов, 28,5% муниципальных районов и 25,8% поселений в 36 субъектах Российской Федерации. В отдельных регионах количество муниципальных образований, формирующих бюджеты на очередной финансовый год и плановый период, превысило 90% (Брянская область, Воронежская область, Тамбовская область, Новгородская область, Орловская область, Волгоградская область, Ростовская область, Пензенская область, Самарская область, Тюменская область, Кемеровская область) [2].

Однако, по мнению экспертов, при постепенном развитии социальноэкономической, финансовой и градостроительной сфер планирования, происходит их содержательное «расхождение», в том числе, выхолащивание роли социально-экономических планов, самодостаточность градостроительных планов и «независимость» финансовых планов [3].

Для эффективного управления в процессе стратегического планирования муниципального образования необходимо взаимоувязывать планирование социально-экономического развития, финансовое и пространственное планирование. На рисунке представлена модель взаимо-

%

СО связи трех основных видов планирования, их основные инструменты и

соподчиненность документов различных уровней власти.

Причем финансовое планирование составляет основу процесса управления, так как без стратегического планирования всех видов ресур-^ сов реализация любого плана невозможна.

Я На основе анализа самостоятельности в бюджетной сфере, участия в меж-

бюджетных отношениях и в процессе бюджетного выравнивания, по признаку бюджетной подчиненности можно выделить три типа территорий:

1. Территории, формирующие окончательный бюджет — муниципальные районы, городские округа.

2. Территории, формирующие бюджет с его дальнейшим включением в бюджет более высокого уровня: поселения, населенные пункты.

3. Муниципальные образования с особыми условиями финансирования: внутригородские территории в городах федерального значения, закрытые административно-территориальные образования и наукограды.

Анализ территорий в приведенной классификации позволил выделить несколько особенностей, связанных с финансовым планированием на местном уровне:

1. Все муниципальные образования обладают самостоятельностью в ведении бюджетного процесса и включаются в один из уровней местной бюджетной системы в зависимости от своего типа.

2. Усиливается роль муниципальных районов, в том числе в бюджетной сфере. В настоящее время муниципальные районы обладают, наряду с субъектами РФ, функцией обеспечения бюджетного выравнивания территории; возможностью формировать районные консолидированные бюджеты и получать полномочия от входящих в район муниципальных образований по решению вопросов местного значения. В связи с этим, в бюджетах муниципальных районов в 2008 г. аккумулировалось 30,1% всех налоговых доходов муниципальных образований страны, а в бюд-

§ЦЦ! жетах поселений — всего 5,4% [1].

; 3. Отсутствие самостоятельности в бюджетной сфере населенных

пунктов (так называемой пригородной зоны), включенных в состав го-ой § родских округов. Возможности наделить их этими правами нет, так как

^ ^ | по закону, в составе городского округа (в отличие от муниципальных

^ | районов) не могут существовать другие муниципальные образования.

1 Анализ условий финансирования на местном уровне позволил сделать

в вывод, что, несмотря на самостоятельность в ведении бюджетного про-

§к§ цесса, на закрепление на постоянной основе в законодательстве за мест-

в ным уровнем власти источников доходов, большинство муниципалитетов

йо 1 России являются дотационными. Это подтверждается оценкой экспертов

к®! Счетной палаты РФ, которые отмечают, что в 2009 г. у 70% муниципальной ных образований отсутствовала перспектива развития, так как доходы их

бюджетов не обеспечивают реализацию собственных полномочий в части осуществления капитальных вложений, модернизации социальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства [5, с. 21].

Эти факты, а так же отсутствие в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Фе-1^ дерации и муниципальных образованиях до 2013 г. планов по закреп-

лению дополнительных источников доходов за местными бюджетами, позволяют сделать вывод о единственно возможном направлении де-

Нятельности для муниципальных образований — это наращивание собственной доходной базы, что включает в себя повышение собираемости налогов, увеличение объема неналоговых поступлений.

н

о

Модель взаимосвязи видов планирования

ИЗВЕСТИЯ

ИРКУТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АКАДЕМИИ

(Байкальский государственный университет экономики и права)

2011.№ 2

Концепция долгосрочного социально-экономического развития (СЭР) РФ

□

Стратегия СЭР регионов РФ

Прогнозы СЭР РФ (кратко-, средне- и долгосрочные)

Основные направления деятельности Правительства РФ

Федеральные целевые программы развития регионов РФ

Стратегия развития субъекта

Прогнозы СЭР субъекта (кратко-, средне- и долгосрочные)

□

Среднесрочные планы развития региона

Текущие (годовые) планы развития региона

Стратегия развития муниципального образования (МО)

Концепция развития МО

Прогнозы СЭР МО (кратко-, средне- и долгосрочные)

Среднесрочные программы и планы развития МО

Текущие (годовые) планы развития МО

Схемы территориального планирования РФ

Схемы территориального планирования субъекта

□

Схема территориального планирования муниципального района

Генеральный план городского округа, поселения

Среднесрочная программа использования имущества

Нормативы градостроительного проектирования, Правила землепользования и застройки

Федеральный бюджет РФ, финансовые планы

Направления бюджетной, налоговой и др. политики РФ

Бюджетное послание Президента РФ

Консолидированный бюджет региона и финансовые планы

Долгосрочный финансовый план

Среднесрочный финансовый план МО

Годовой бюджет МО

Л.А. Днепровская

<N

С<1 Список использованной литературы

^ 1. Волков В. Финансовое положение поселений в период проведения муни-

ципальной реформы [Электронный ресурс] / В. Волков // Бюджет. — 2008. — № 11. — uRl: http://bujet.ru/article/48594.php.

2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ. [Элект-

О | ронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ URL: http://

www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring.

3. Ланцев Д.М. Муниципальное управление и планирование: общие подходы. [Электронный ресурс] / Д.М. Ланцев. — URL: http://www.urbaneconomics. ru/ texts.php?folder_id =204&mat_id=412&page_id=9447&sd=2750#sd.

4. Мухомор С. Новые подходы к управлению муниципальными финансами [Электронный ресурс] / С. Мухомор // Бюджет. — 2009. — № 4. — URL: http:// bujet.ru/article/55592.php.

5. Рябухин С.Н. Проблемы экономического развития муниципалитетов в переходный период / С.Н. Рябухин // Практика муниципального управления. — 2009. — № 7. — С. 10-22.

6. Щитинский В.А. Стратегический план устойчивого развития как основа генерального плана города [Электронный ресурс] / В.А. Щитинский. — URL: http://www.history.forumstrategov.ru/rus/28.html.

7. Юркова С. Муниципальные образования: некоторые проблемы стратегического планирования и управления развитием [Электронный ресурс] / С. Юркова // Бюджет. — 2008. — № 7. — URL: http://bujet.ru/article/45059.php.

Referenses

1. Volkov V. Finansovoe polozhenie poselenii v period provedeniya munitsipal’noi reformy [Elektronnyi resurs] / V. Volkov // Byudzhet. — 2008. — № 11. — URL: http://bujet.ru/article/48594.php.

2. Informatsiya o rezul’tatakh monitoringa mestnykh byudzhetov RF. [Elektronnyi resurs] // Ofitsial’nyi sait Ministerstva finansov RF URL: http:// www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring.

3. Lantsev D.M. Munitsipal’noe upravlenie i planirovanie: obshchie podkhody. [Elektronnyi resurs] / D.M. Lantsev. — URL: http://www.urbaneconomics.ru/

og f texts.php?folder_id =204&mat_id=412&page_id=9447&sd=2750#sd.

Mg » 4. Mukhomor S. Novye podkhody k upravleniyu munitsipal’nymi finansami

Нц| [Elektronnyi resurs] / S. Mukhomor // Byudzhet. — 2009. — № 4. — URL: http://

bujet.ru/article/55592.php.

I 5. Ryabukhin S.N. Problemy ekonomicheskogo razvitiya munitsipalitetov v

І perekhodnyi period / S.N. Ryabukhin // Praktika munitsipal’nogo upravleniya. —

£o I 2009. — № 7. — S. 10-22.

°o| 6. Shchitinskii V.A. Strategicheskii plan ustoichivogo razvitiya kak osnova

« tr| general’nogo plana goroda [Elektronnyi resurs] / V.A. Shchitinskii. — URL: http://

I www.history.forumstrategov.ru/rus/28.html.

I 7.YurkovaS. Munitsipal’nye obrazovaniya: nekotoryeproblemystrategicheskogo

planirovaniya i upravleniya razvitiem [Elektronnyi resurs] / S. Yurkova // gMg Byudzhet. — 2008. — № 7. — URL: http://bujet.ru/article/45059.php.

Информация об авторе

Днепровская Любовь Алексеевна — аспирант, кафедра экономика предприятий и предпринимательской деятельности, Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск, e-mail: [email protected].

H

o

Author

Dneprovskaya Lyubov Alekseevna — post-graduate student, Chair of Enterprise Economy and Entrepreneurship, Baikal State University of Economics and Law, Cv Irkutsk, e-mail: [email protected].