CC BY
40
УДК 338:352 Л.А. ДНЕПРОВСКАЯ
ББК 65.042 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: dneprovskaya-l@mail.ru
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
Рассматриваются особенности формирования местных доходов в условиях современной экономики и изменения законодательства в России, выделяются проблемы взаимоотношений органов государственной власти с муниципалитетами в материально-финансовой сфере. Описан алгоритм стратегического планирования доходов, предложена модель формирования ресурсного обеспечения муниципального образования.
Ключевые слова: местные доходы, стратегическое планирование на уровне муниципалитета.
L.A. DNEPROVSKAYA
post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: dneprovskaya-l@mail.ru
WAYS OF IMPROVING STRATEGIC PLANNING OF MUNICIPAL REVENUES
The article deals with the features of local revenue formation in today's economy and with the changes in the legislation in Russia; highlights the problems of relations of public authorities with municipalities in the economic and financial sector. The author describes an algorithm of strategic planning of revenues and suggests a model of making resource provision of a municipality.
Keywords: local revenue, strategic planning at municipality level.
В связи с передачей большого количества полномочий на местный уровень власти и, следовательно, растущей ответственностью органов местного самоуправления перед населением и государством возникает необходимость увеличения эффективности муниципального управления.
Перед муниципалитетами стоят как текущие задачи, связанные с повышением уровня и качества жизни населения, обеспечением устойчивого и постоянного развития экономики, так и стратегические, направленные на определение места муниципального образования в социально-экономической системе субъекта РФ, на переход к инновационному сценарию развития и др. Решение этих задач становится возможным только при условии,
что муниципальное образование обладает достаточной ресурсной базой.
У местных органов власти есть два пути социально-экономического развития. Первый связан с иждивенческими настроениями и с ожиданием финансовой помощи от органов власти вышестоящего уровня. Второй путь подразумевает поиск возможностей увеличения поступлений от собственных доходных источников.
В России формирование местных доходов имеет ряд особенностей. Во-первых, в соответствии с реформой местного самоуправления в целях формирования финансовой самодостаточности муниципалитетов за местными бюджетами закреплены на постоянной основе несколько источников доходов.
© ЛА. Днепровская, 2011
Согласно подходу Е. Житковой [3, с. 21], к этим источникам относятся:
- налоги и сборы, которые муниципалитет получает с жителей, так как представляет их интересы и организует удовлетворение их потребностей;
- поступления из бюджетов вышестоящих уровней для удовлетворения государственных интересов на территории данного муниципального образования;
- доходы от хозяйственной деятельности, размер которых полностью определяется эффективностью управления доходными источниками в муниципалитете.
Во-вторых, органы государственной власти осуществляют правовую, организационную, материально-финансовую поддержку местного самоуправления.
В материально-финансовой сфере к мерам государственной поддержки относятся передача материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятие государственных программ, направленных в том числе на поддержку развития местного самоуправления, оказание финансовой помощи муниципалитетам в решении вопросов местного значения и др.
С 2006 по 2008 г. был расширен перечень передаваемых муниципалитетам государственных полномочий и увеличено их количество в 1,5 раза, однако за данный период объем субвенций из региональных бюджетов РФ, поступающих муниципальным образованиям, сократился в 2,1 раза [7, с. 14, 15]. То есть некоторые государственные полномочия передаются муниципалитетам без достаточной финансовой базы.
Как показывают исследования, проведенные Институтом современного развития России, в этой сфере существуют и другие проблемы, например:
- в субвенции не включены средства на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства только на оплату труда, но не на содержание помещений);
- у местных властей отсутствует возможность согласования и обжалования размера передаваемых субвенций [8, с. 65].
В-третьих, субъекты РФ могут устанавливать дополнительные нормативы отчисле-
ний в бюджеты муниципалитетов от любых налогов, закрепленных за региональными бюджетами, и заменять часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований этими дополнительными нормативами.
В 2008 г. количество субъектов РФ, установивших дополнительные нормативы для местных бюджетов, по сравнению с 2006 г. увеличилось на 28% [6, с. 15]. Поступления от этих налогов, переданных на муниципальный уровень, составили 106,2 млрд р., или 14,7% общего объема налоговых доходов [там же].
Особенно существенным оказалось увеличение доходов местных бюджетов в связи с установлением дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц, который является бюджетообразующим для муниципальных образований. Оно составило 142,1 млрд р. [5].
Положительное влияние на ресурсное обеспечение, а также на уровень собираемости налогов в муниципалитетах оказывает замена дотаций дополнительным нормативом отчисления от федеральных и региональных налогов.
Подтверждением этому служит пример Петровского муниципального района Ставропольского края, где с 2005 г. у муниципалитетов появилась возможность заменить дотацию из краевого Фонда финансовой поддержки муниципальных районов дополнительным (дифференцированным) нормативом отчислений от краевых налогов. Доходы, дополнительно полученные Петровским муниципальным районом благодаря этой мере, в 2005 г. составили 62,1%, в 2006 г. — 23,1%, в 2007 г. — 28,9% от суммы замененной дотации [4, с. 43].
Таким образом, замена дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов может стать важным инструментом увеличения объема доходов местных бюджетов, повышения заинтересованности местных органов власти в расширении налогооблагаемой базы, пресечения их иждивенчества. Однако, по оценке Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления, у регионов нет прямой заинтересованности в увеличении доходов местных бюджетов за счет передачи им собственных налоговых доходов [1].
Для региональных властей, по мнению Л. Еремеевой и Н. Казюковой, гораздо предпочтительнее использование бюджетных трансфертов [2, с. 65], что объясняется связью между объемом трансфертов и зависимостью местных органов власти от органов власти вышестоящего уровня.
Таким образом, при наличии эффективных инструментов снижения дотационности местного уровня власти — передача государственных полномочий, подкрепленных финансовыми средствами, замена дотаций дополнительным нормативом отчислений от налогов — их используют не повсеместно.
В связи с этим автором предлагается методика оптимизации стратегического планирования собственных доходов муни-
ципальных образований (рис. 1), базовыми направлениями которой стало:
1. На основе анализа модели формирования ресурсного обеспечения, вертикального и горизонтального анализа определение источников доходов по признакам значимости их объема в бюджете и способности влияния на них местных органов власти.
Для достижения указанной задачи была построена модель формирования ресурсного обеспечения муниципального образования, которая позволила определить виды доходов и их источники, а также доходы, влияние на размер которых со стороны местных органов власти возможно (рис. 2). К таким доходам мы можем отнести:
Цель стратегического планирования —
создание собственной надежной доходной базы для приближения расходных возможностей к публичным обязательствам, улучшения условий жизни населения, достижения устойчивого экономического роста
I этап
IV этап
Рис. 1. Алгоритм стратегического планирования источников доходов муниципального образования
- доходы от управления имуществом с помощью различных методов (часть прибыли муниципальных предприятий, имущество которых находится в хозяйственном ведении; доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными предприятиями, имущество которых находится в режиме оперативного управления; доходы от аренды, концессии, приватизации муниципального имущества и дивиденды от управления долями в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, которые находятся в муниципальной казне);
- местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц);
- средства самообложения граждан;
- муниципальные займы.
2. Расчет для каждого из выделенных источников количественных и качественных показателей, объективно характеризующих
вид дохода и упущенные возможности по его поступлениям.
3. Определение факторов, оказывающих влияние на источник.
4. На основе проведения корреляционно-регрессионного анализа и использования методов стратегического анализа формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение текущих и перспективных целей по управлению каждым из видов доходов.
Таким образом, предложенная методика позволяет на основе применения современных методов анализа определить потенциальные возможности увеличения доходов муниципального образования; выявить факторы, оказывающие на это влияние. Исходя из аналитических данных определяется комплекс мероприятий, направленных на достижение текущих и перспективных целей управления каждым из источников доходов.
| | Виды доходов, управлять которыми муниципальное образование может самостоятельно !___| Виды доходов, управлять которыми муниципальное образование самостоятельно не может
Рис. 2. Модель формирования ресурсного обеспечения муниципального образования
Список использованной литературы
1. Волков В. Финансовое положение поселений в период проведения муниципальной реформы [Электронный ресурс] // Бюджет. 2008. № 11. URL: http://bujet.ru/article/48594.php.
2. Еремеева Л., Казюкова Н. О путях совершенствования системы формирования бюджетов муниципальных образований // Муниципальная власть. 2009. Март—апр. С. 64—71.
3. Житкова Е. Технологии муниципального регулирования развития градообразующего предприятия // Государственное управление. 2007. № 6. С. 14—26.
4. Захарченко A.A. Эффективность реформирования муниципальных финансов // Практика муниципального управления. 2008. № 5. С. 40-46.
5. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ: офиц. сайт М-ва финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring.
6. Мониторинг финансовой деятельности муниципалитетов в переходный период // Практика муниципального управления. 2009. № 8. С. 12-23.
7. Рябухин С.Н. Проблемы экономического развития муниципалитетов в переходный период // Практика муниципального управления. 2009. № 7. С. 10-22.
8. Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. и пути совершенствования // Муниципальная власть. 2008. № 6. С. 56-75.
Bibliography (transliterated)
1. Volkov V. Finansovoe polozhenie poselenii v period provedeniya munitsipal'noi reformy [Elektronnyi resurs] // Byudzhet. 2008. № 11. URL: http://bujet.ru/article/48594.php.
2. Eremeeva L., Kazyukova N. O putyakh sovershenstvovaniya sistemy formirovaniya byudzhetov munitsipal'nykh obrazovanii // Munitsipal'naya vlast'. 2009. Mart-apr. S. 64-71.
3. Zhitkova E. Tekhnologii munitsipal'nogo regulirovaniya razvitiya gradoobrazuyushchego predpriyatiya // Gosudarstvennoe upravlenie. 2007. № 6. S. 14-26.
4. Zakharchenko A.A. Effektivnost' reformirovaniya munitsipal'nykh finansov // Praktika munitsipal'nogo upravleniya. 2008. № 5. S. 40-46.
5. Informatsiya o rezul'tatakh monitoringa mestnykh byudzhetov RF: ofits. sait M-va finansov RF. URL: http:// www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring.
6. Monitoring finansovoi deyatel'nosti munitsipalitetov v perekhodnyi period // Praktika munitsipal'nogo upravleniya. 2009. № 8. S. 12-23.
7. Ryabukhin S.N. Problemy ekonomicheskogo razvitiya munitsipalitetov v perekhodnyi period // Praktika munitsipal'nogo upravleniya. 2009. № 7. S. 10-22.
8. Yurgens I.Yu. Rossiiskoe mestnoe samoupravlenie: itogi munitsipal'noi reformy 2003-2008 gg. i puti sovershenstvovaniya // Munitsipal'naya vlast'. 2008. № 6. S. 56-75.
