CC BY
2Закон и право. 2024. № 3. С. 46-50. Law and legislation. 2024;(3):46-50.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-46-50 NIION: 1997-0063-3/24-130
EDN: https://elibrary.ru/QLSKWE MOSURED: 77/27-001-2024-3-330
Особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Уральском федеральном округе
Иван Алексеевич Ананьев1, Артем Владимирович Козлов2
1 2 Юридический институт Российского университета дружбы народов
имени Патриса Лумумбы, Москва, Россия
1 iananyev@bk.ru
2 pizza908322@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Уральском федеральном округе.
В центре анализа — законодательство и практика с учетом организационных аспектов управления, таких, как замещение должности главы муниципалитета, демографические и финансовые особенности.
Ключевые слова: местное самоуправление, административный центр, муниципальная власть, федеральные округа.
Для цитирования: Ананьев И.А., Козлов А.В. Особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Уральском федеральном округе // Закон и право. 2024. № 3. С. 46—50. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-46-50 EDN: https://elibrary.ru/QLSKWE
PUBLIC LAW (STATE-LEGAL) SCIENCES
Original article
Features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Ural Federal District
Ivan A. Ananyev1, Artem V. Kozlov2
1 2 Law Institute, People's Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba,
Moscow, Russia
1 iananyev@bk.ru
2 pizza908322@yandex.ru
Abstract. The article discusses the features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Ural Federal District. The analysis focuses on legislation and practice, considering organizational aspects of management, such as filling the position of the head of the municipality, demographic and financial characteristics.
Keywords: local government, administrative center, municipal government, federal districts.
For citation: Ananyev I.A., Kozlov A.V. Features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Ural Federal District // Law and legislation. 2024;(3): 46— 50. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-46-50 EDN: https://elibrary.ru/QLSKWE
© Ананьев И.А., Козлов А.В. М., 2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
Статус административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации является важным аспектом для осуществления регионального и муниципального управления.
Внимание к особенностям публичной власти на определенных территориях коррелируется с новеллами ст. 131 Конституции Российской Федерации, отраженными в части 3. На конституционном уровне в главе о местном самоуправлении закрепляется, что на территориях городов федерального значения, административных цент-ров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях федеральным законом могут устанавливаться особенности осуществления публичной власти. Своего рода данный подход свидетельствует о легистском типе правопонимания [1].
С точки зрения истории появление административных центров как отдельных необходимых элементов управления территорией возникает относительно недавно, а именно, в 1707 — 1710 гг., когда в результате губернской реформы Петра I появляются определенные административно -территориальные единицы со столицами в самых крупных городах данной местности. Процесс «деукрупнения» административных единиц будет происходить на протяжении всей истории Российской империи, и в особенности во время губернской реформы Екатерины II. Все это приведет к развитию различных городов, которые будут становиться центрами губерний.
Однако после Октябрьской революции и установления Советской власти начинаются иные процессы, связанные с изменением административных границ и образованием новых субъектов. О развитии местного самоуправления и о конкретизации функций местного самоуправления в административных центрах говорить можно только с позиций реализации местными советами функций государственной власти, и данные проблемы в основе своей оставались без должного внимания и почти не развивались.
На современном же этапе развития мы видим все большее внимание к вопросу единообразия и конкретного определения функций местного самоуправления, связанных с исполнением муниципалитетом функций относительно статуса административного центра субъекта. Однако на данный момент говорить о единообразии функций местного самоуправления по исполнению полномочий административного центра региона не приходится.
Проводя изучение различных регионов, мы видим, что функции могут повторяться из зако-
на в закон, однако есть и существенные отличия, которые достаточно четко можно увидеть в каждом субъекте. Понимая особенность статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, мы хотели бы остановиться на рассмотрении именно Уральского федерального округа (далее — УФО), имеющего важное юридическое значение, с точки зрения муниципального права.
Необходимо провести анализ положений региональных законодательных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления в региональных центрах, и четко определить их правовой статус. Особенности законодательства отражаются в уникальной конструкции правового режима, формировании и функционировании административной, управленческой функции, а также структур местного самоуправления.
Анализ субъектов Российской Федерации, входящих в УФО, представляется следующим образом:
Курганская область — закон о статусе административного центра отсутствует, вместо него применяются другие нормативные документы, в частности, Устав Курганской области и иные законодательные акты.
Свердловская область — отдельный закон о статусе существовал с 1997 г. по 2022 г. (закон Свердловской области от 12 ноября 1997 г. № 63-О3), однако Законодательное собрание Свердловской области приняло решение о том, что, исходя из Устава области, где город Екатеринбург закреплен как столица области и в отношении него должны действовать обязательные дополнительные субвенции из регионального бюджета в рамках расходных полномочий, данный закон потерял свою актуальность и более не целесообразен. Данный закон о статусе административного центра был отменен совсем недавно, что может вызвать неоднозначное толкование данного решения.
Несмотря на то что данный статус закреплен в Уставе области и имеются определенные закрепления трансфертов в бюджете на поддержание столицы Свердловской области, возникает неопределенность относительно функций органов местного самоуправления для поддержания данного статуса, в частности, это вопросы, связанные с безопасностью, опережающим развитием территории города Екатеринбурга, а также целевого использования средств на конкретные нужды, касающиеся этого статуса. Более того, в дальнейшем при формировании бюджета может возникнуть ситуация, при которой межбюджетные трансферты могут быть как незначительно уменьшены, так и вовсе значительно сокраще-
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 03-2024
ны, при этом обязанности по исполнению функций все также будет необходимо исполнять, и их бремя может лечь на плечи муниципалитета.
Данные решения очень негативно могут сказаться на развитии местного самоуправлении города Екатеринбург, ведь с отрицательным бюджетным сальдо муниципалитет будет более уязвим к проблемам и вызовам, которые могут возникнуть из-за особенностей исполнения функций органами местного самоуправления. При этом также отметим, что на данный момент не произошло какого-либо ухудшения положения административного центра области, возможно, здесь происходит применение другого механизма, такого, как «джентельменское соглашение» относительно трансфертов на поддержание статуса муниципального образования; однако насколько все причисленное выше окажется эффективным для исполнения функций местного самоуправления и его развития, нам только предстоит узнать в ближайшем будущем.
Тюменская область — закон об административном центре области (Закон Тюменской области от 22 июня 2001 г. № 357) принят в 2001 г. и регулирует особенности реализации дополнительного бюджетного ассигнования Тюмени для реализации функций, связанных с этим статусом. Особенностью выбора Тюмени как столицы области было обусловлено исторически сложившимися условиями, при которых город стал центром управленческой, экономической и культурной активности в Сибирском регионе, обладая стратегическим географическим положением на пересечении важных торговых и транспортных путей. Это способствовало ее становлению как ключевого административного центра, отражая значительное влияние на окружающую территорию и жизнь населения.
Выбор же Тюмени в качестве столицы области выводится из ее важной роли в обеспечении хозяйственной и культурной связности области, а также с целью оптимального распределения властных полномочий и рационального управления территорией. Изучая вопрос организации местного самоуправления, можно сказать, что согласно Уставу Тюмени можно с уверенностью сказать, что почти не присутствует существенных отличий от большинства муниципальных образований. В частности, глава города избирается городской Думой из числа депутатов на заседании органа публичной власти.
Возвращаясь к рассмотрению конкретных функций, стоит в особенности обратить внимание на то, что в отдельные статьи выносятся во-
просы предоставления муниципального имущества для размещения органов государственной власти и представительств иностранных государств, а также отдельной статьей устанавливается порядок предоставления в безвозмездное пользование земельных участков для размещения органов государственной власти и представительств иностранных государств. Отдельно выносится закрепление вопроса о капитальном строительстве на территории города Тюмени.
К функциям местного самоуправления также отнесены организация и проведение мероприятий различного уровня; обязанность всестороннего развития различных областей города; развитие финансовой привлекательности города с точки зрения оказания услуг и ведения бизнеса в целом; обеспечение работы городского транспорта, а также иные полномочия, определенные в законодательстве.
Важно отметить, что отдельно в законе закреплено дополнительное финансирование, выделяемое городу в виде субвенций из областного бюджета; более того, все деньги, не израсходованные целевым образом, подлежат возвращению в областной бюджет. Интересной особенностью является то, что субвенции на финансирование органов местного самоуправления могут поступать также из Ханты-Мансийского автономного округа (далее — ХМАО) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее — ЯНАО), что представляется достаточно интересным исключением из всех законов в России, когда финансирование столицы одного субъекта Федерации происходит из бюджетов других субъектов.
В целом данный закон закрепляет необходимую самостоятельность муниципалитета при помощи трансферта части полномочий и средств для их реализации на местный уровень, что служит важным фактом, направленным на развитие местного самоуправления.
Челябинская область — Закон от 28 ноября 2002 г. № 123-03 принят в 2002 г. и устанавливает дополнительные полномочия для органов местного самоуправления города Челябинск в отношении исполнения городом функций центра области. В данном регионе действует закон о положении города Челябинска — столицы Челябинской области, который как раз и определяет статус данного муниципалитета.
Изучая вопрос о выборе именно Челябинска столицей области, можно отметить два фактора: демографический и экономический показатели, поскольку город является «миллионником» и местом концентрации большинства предприятий, приносящих значительный доход области;
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
решение выбрать данный город выглядит здраво и оправдано, в том числе с учетом исторического наследия города [3].
Рассматривая особенности организации местного самоуправления, можно сказать, что согласно Уставу Челябинска оно не имеет существенных отличий от большинства муниципальных образований, в частности, глава города избирается городской Думой из числа депутатов на заседании органа законодательной власти муниципального образования; в результате население прямо не может влиять на факт избрания, что характерно для большинства муниципалитетов России [2].
Обращаясь к рассматриваемому закону, стоит обратить пристальное внимание на функции, определенные в нем для поддержания статуса административного центра, в частности, это создание условий для размещения органов государственной власти области, т.е. предоставление недвижимости для их размещения. Отметим важную функцию по развитию общественного транспорта в целях увеличения доступности граждан к органам публичной власти. Более того, отдельно ставится функция развития рекреационных ресурсов с целью повышения удобства людей, прибывающих в город.
Немаловажной обязанностью выступает создание дополнительных мер безопасности, а также увековечивание памяти лиц, имеющих особые заслуги перед страной и областью. Отдельно отмечается дополнительное финансирование, выделяемое городу в виде субвенций из областного бюджета, исходя из определения конкретных бюджетных показателей [4]. Из года в год субвенции индексируются на уровень инфляции и в номинальном выражении остаются на одном уровне. В целом данный статус лишь способствует определенной автономии муниципалитета за счет передачи части полномочий и средств для их реализации на местный уровень, что может служить положительным фактом, направленным на развитие местного самоуправления.
Ханты-Мансийский автономный округ — Закон от 8 апреля 2010 г. № 65-О3 установил необходимые функции города Ханты-Мансийск, а также межбюджетный трансферт на реализацию дополнительных полномочий.
Ханты-Мансийск стал столицей Ханты-Мансийского автономного округа в результате комплексного учета географических, исторических, культурных и экономических особенностей данной территории, что является ключевым фактором в контексте особенностей статуса административных центров (столиц) субъектов Рос-
сийской Федерации. Более того, являясь самым крупным городом субъекта Федерации выступает местом аккумуляции максимальных ресурсов, направленных на развитие всего региона.
Изучение вопроса о развитии местного самоуправления дает возможность с уверенностью сказать, что данный муниципалитет имеет схожую систему развития и управления с приведенными выше субъектами Федерации, в том числе и в вопросе выбора главы местного самоуправления. Рассматривая вышеуказанный закон, можно установить, что на территории Ханты-Мансийска реализуются дополнительные функции местного самоуправления, схожие и с другими регионами, где действует данный закон.
В частности, они определяют: участие в организации и проведении мероприятий различного уровня; предоставление в аренду органам государственной власти объектов недвижимости для их размещения; создание необходимых условий для развития инфраструктуры и сохранения исторического облика города; необходимость во время мероприятий организовывать дополнительные меры безопасности и правопорядка. Также выделяется функция размещения и создания необходимых условий для лиц, участвующих в обеспечении необходимых мер безопасности. Отдельной статьей закрепляются дополнительные межбюджетные трансферты, выделяемые городу в виде субсидий из областного бюджета.
Ямало-Ненецкий автономный округ — Закон ЯНАО от 29 марта 2005 г. № 21-О3 содержит определение функций, возлагаемых на муниципалитет, а также особенности перспективного планирования в развитии города и согласование вопросов по отдельным мероприятиям на территории муниципалитета. Понимая исторический контекст, не удивительно, что именно город Салехард был выбран в качестве административного центра ЯНАО. Он выступает как место концентрации населения, промышленности, а также центра развития культуры всех народов данного автономного округа.
Вместе с тем Салехард является третьим по численности населения городом в ЯНАО. В Уставе Салехарда указывается, что город является административным центром автономного округа; при этом дана ссылка на конкретный закон.
Рассматривая особенности замещения должности главы муниципального образования, можно отметить, что оно происходит путем назначения представительным органом из числа кандидатов, определенных комиссией, что опосредованно снижает ответственность главы перед гражданами. В действующем законе о положе-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 03-2024
нии столицы Ямало-Ненецкого автономного округа определены основные функции органов местного самоуправления. Отдельно определены функции предоставления органам государственной власти объектов недвижимости для их размещения, и в этом можно увидеть сходство с законом Челябинской области.
Особое значение придается функции согласования, организации и проведения мероприятий различного уровня, в частности, этой функции выделяется отдельная статья, направленная на более четкое регулирование данного полномочия. Нельзя не упомянуть про обязанности всестороннего развития инфраструктуры города; развития национальных культур; организации целевого использования денежных средств и проведения аудитов, а также иные полномочия, определенные в законодательстве. Отдельно выделяется необходимость определения объема финансирования за счет средств окружного бюджета на развитие Салехарда и определения конкретных бюджетных проектов на плановый период.
Подводя итог, хочется отметить, что субъекты Российской Федерации, обладая своими уникальными особенностями, связанными с историческими, демографическими и экономическими факторами, имеют схожие черты относительно характера организации местного самоуправления в административных центрах (столицах).
В качестве центров областей и автономных округов они занимают важное место в административной структуре Уральского федерального округа, осуществляя координацию деятельности местных органов власти, а также обеспечивая развитие социальной и инфраструктурной сфер.
Вместе с тем остается открытым вопрос, связанный с единой законодательной базой, регу-
Информация об авторах
Ананьев И.А. — аспирант кафедры муниципального права Козлов А. В. — студент Вклад авторов:
Ананьев И.А. — научное руководство; концепция исследования; развитие методологии; анализ источников; написание текста; итоговые выводы
Козлов А.В. — анализ источников; написание текста; итоговые выводы Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 23.01.2024; одобрена после рецензирования 08.02.2024; принята к публикации 14.02.2024.
Information about the authors
Ananyev I.A. — postgraduate student of the department of municipal law Kozlov A.V. — student
Contribution of the authors:
Ananyev I.A. — scientific management; research concept; methodology development; source analysis; text writing; final conclusions
Kozlov A.V. — source analysis; text writing; final conclusions The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 23.01.2024; approved after reviewing 08.02.2024; accepted for publication 14.02.2024.
лирующей данные правоотношения, в особенности во взаимодействии столиц — субъектов Российской Федерации.
Список источников
1. Баранов П.П. Легистский позитивизм в современной России // Северо-Кавказский юрид. вестник. 2015. № 1. С. 9—15.
2. Комлев Е.Ю. Ответственность представительного органа муниципального образования: концептуальный подход // Антиномии. 2023. Т. 23. Вып. 2. С. 121—145 // https://doi.org/10. 17506/26867206_2023_ 23_2_121
3. Тимченко В. Решение должны принимать жители, а не «группы влияния» / / Муниципальная власть. 2013. № 5. С. 6—8.
4. Шугрина Е. С. Местные бюджеты как финансовая основа для осуществления полномочий органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 11. С. 69—76.
References
1. Baranov P.P. Legalist positivism in modern Russia // North Caucasian Legal Bulletin. 2015. № 1. Pp. 9—15.
2. Komlev E. Yu. Responsibility of the represen-tative body of a municipal formation: a conceptual approach // Antinomies. 2023. T. 23. Issue. 2. Pp. 121—145 // https:// doi.org/10.17506/26867206_2023_ 23_2_121
3. Timchenko V. The decision should be made by residents, not «influence groups» // Municipal power. 2013. № 5. Pp. 6—8.
4. Shugrina E.S. Local budgets as a financial basis for the exercise of powers of local governments / / Constitutional and municipal law. 2018. № 11. Pp. 69—76.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
