CC BY
35Мартынов М.Ю.
д.полит.н., доцент, профессор кафедры политико-правовых дисциплин Сургутского государственного
университета
martinov.mu@gmail.com
Сердюков Д.В.
к.и.н., доцент кафедры политико-правовых дисциплин Сургутского государственного университета
ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление на местном уровне, публичная власть, гражданское общество.
Принятие поправки к Конституции Российской Федерации № 1-ФКЗ от 14.03.2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» открыло новую страницу в непростой истории развития местного самоуправления в России как одного из стержневых институтов гражданского общества.
В Конституцию включены положения о единой системе публичной власти и о вхождении в эту систему органов местного самоуправления (ОМСУ). И это при сохранении статьи главного закона о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Поясняя возникающую коллизию, Конституционный Суд Российской Федерации в своём заключении от 16.03.2020 № 1-З, указал, что под единством системы публичной власти понимается, прежде всего, функциональное единство, а это, в свою очередь, не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории.
Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий сохраняется. Конституционными поправками даже уточнена и компетенция органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.
То, что местное самоуправление не имеет ни собственной экономической базы, ни надлежащей поддержки граждан, не раз отмечалось отечественными социологами и политологами, и необходимость плотного патронажа над ним государства не вызывает сомнений. В свое время нами также было высказано мнение о том, что учреждение местного самоуправления в постсоветской России было поспешным, необоснованным и представляло собой искусственную попытку надстроить политический институт над несоответствующим ему экономическим базисом, поскольку «с экономической точки зрения, муниципальные образования и местное самоуправление представляют собой лишь дробление, «атомизацию» патриархальной, «раздаточной» государственной модели экономики, сохраняющей свои родовые уравнительно-коммунистические черты. Нигде принципы социализма не реализованы в современной России так наглядно, как в сегодняшнем местном самоуправлении. Это объективная реальность, вытекающая из невозможности основной массе населения существовать без поддержки извне. Раньше эту функцию выполняло государство, теперь - самоуправление»1.
В силу этого, наша критика новаций в отношении местного самоуправления связана не с опасениями ликвидации самостоятельности местного самоуправления и подчинением государству, сколько, наоборот, с недостаточно радикальным решением этой проблемы.
Утверждение, что местное самоуправление является третьим, нижним уровнем публичной власти, но при этом не входит в систему государственной власти, имело бы смысл, если бы не существовало такого института как «государственная власть на местном уровне». Но он существует, и если не провести корректное различение местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, то приведенное выше утверждение превращается в словесную эквилибристику.
Пытаясь найти методологическое обоснование формального сохранения местного самоуправления при фактическом подчинении его государству, авторы апеллируют к так называемой «государственной» теории, берущей нача-
1 Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования. - М., 2003. - № 8. - С. 53.
ло в трудах немецких юристов позапрошлого века Р. Гнейста и Л. Штейна1. Однако это обращение к «государственной» теории в данном контексте не выглядит достаточно обоснованным.
Л. Штейн и Р. Гнейст полагали и, вероятно, справедливо, что не существует каких-то особых дел местного самоуправления, ибо все, чем оно занимается, одновременно является и государственными делами. Но из этого отнюдь не следует, что они отождествляли местное самоуправление с государственным управлением на местах. Л. Штейн предпринимает, хотя и не совсем последовательную, но достаточно очевидную попытку различить эти институты. В качестве первого отличия Л. Штейн указывает, что местное самоуправление - свободное управление, осуществляемое гражданами, что обеспечивается свободой выборов - все органы этого свободного управления выборные. Что, кстати, совсем не исключает право государственного органа снимать «всенародно» избранных лиц с должности2.
Второе отличие состоит в том, что «функция самоуправления, согласно самого понятия, состоит во взятии на себя функции государства в такой мере, в какой последняя может быть видоизменена с учетом ограниченных местных интересов и отношений»3. То есть, местное самоуправление ведает отнюдь не всеми делами на территории местного сообщества, а лишь теми, которые ему «под силу», которые оно принимает на себя, оставляя остальные государственному управлению на местах.
Если рассматривать первый критерий, то мы видим, что уже с 2015 г. прямые выборы мэров заменены процедурой их конкурсного отбора. Хотя конкурс на должность главы открытый, и участвовать в нем могут все желающие, отвечающие не очень сложным квалификационным требованиям, у жителей муниципального образования нет возможности влиять на то, кто в конечном итоге станет главой их муниципалитета. Депутатский корпус ограничен в своем выборе только теми кандидатами, которых ему представит конкурсная комиссия. Но половина мест в конкурсной комиссии зарезервирована за представителями государства, и именно они, фактически, решают, кто будет главой муниципалитета.
В России «государственная» теория по вполне понятным причинам получила гораздо большее распространение, по сравнению с так называемой теорией «свободной общины», но даже для ее сторонников этот критерий отличия органов местного самоуправления от органов государственного управления на местах был вполне очевиден. Так В.В. Ивановский, отмечая, что и те, и другие являются органами государственными, тем не менее, указывал, что отличие органов местного самоуправления, состоит в том, что они формируются самим населением: «Местные учреждения различаются между собою далее смотря по тому, принадлежит ли личный их состав к правительственному организму, или же он образуется под непосредственным влиянием самого местного общества; в первом случае мы имеем местные правительственные учреждения, в последнем учреждения самоуправления»4. И далее известный русский правовед прямо пишет, что других ощутимых признаков, отличающих местное самоуправление от государственного управления на местах, попросту нет. Не является таковым и децентрализация управления: «Хотя обыкновенно самоуправление является децентрализованным, отсюда еще не следует, чтобы децентрализация управления и самоуправление были понятиями тождественными. Децентрализованным может быть и правительственное управление5.
Ученые, относящиеся к «государственной» школе, критиковали отнюдь не противоположную теорию «свободной общины», а вообще саму возможность полностью заменить в России в любой форме государственное управление на местах местным самоуправлением. Предельно емко выразил эту мысль Б.Н. Чичерин: «Не скрою, что я люблю народные учреждения, но я не считаю их приложимыми всегда и везде, и предпочитаю честное самодержавие несостоятельному представительству»6.
За сохранение государственного управления на местах параллельно земскому самоуправлению, в силу неготовности последнего принимать полноту всех местных дел, выступал О.В. Витте. Он писал: «Дальнейшее расширение деятельности земству давать нельзя, надо провести для него ясную демаркационную линию; вместе с тем надо скорее озаботиться правильной и соответствующей организацией правительственной администрации. Никакого среднего между этими двумя путями быть не может. Нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим
7
содержанием» .
Поэтому, кстати, создание знаменитого земского самоуправления шло не по пути замены им государственного управления на местах, а в качестве их дополнения и одновременного, параллельного сосуществования. Конечно, это создавало определенные трудности при взаимодействии, но оказалось единственно возможным и оправданным вариантом.
Нынешний государственный контроль за назначением глав местных администраций противоречит и современным представлениям о сущности института местного самоуправления. Например, принципам, закрепленным в «Европейской хартии местного самоуправления». В статье 6 этого документа говорится о том, что местные органы власти
1 Букалова С.В. Местное управление в свете теории государственного управления // Вопросы теории управления. 2012. -№ 3. - С. 9-18.
2 Черняк Э.В. Государственная теория самоуправления в трудах европейских ученых Л. Штейна и Р. Гнейста // Вестник Казанского технологического университета. 2010. - № 11. - С. 386.
3 Там же, с. 389.
4 Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. - Казань: Издательство Императорского Казанского университета, 1886. - С. 77.
5 Там же, с. 79.
6 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - С. Х.
7 Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витте (1899 г.). -Stuttgart, 1903. - С. 212.
сами автономно определяют свои внутренние административные структуры, а статья 8 ограничивает государственный контроль исключительно соблюдением законности и конституционных принципов в деятельности местного само-управления1.
В России же, в соответствии с ч. 3.1. ст. 36 Федерального закона № 131- ФЗ, способы замещения должности главы муниципального образования зависят от органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с нормами федерального2 и регионального законодательства3 в конкурсных комиссиях по отбору кандидатов на должность главы муниципального района и городского округа при формировании конкурсной комиссии было закреплено требование о том, что половина членов конкурсной комиссии назначается муниципальной Думой, а другая половина - губернатором автономного округа. Данное решение должно было сбалансировать возможности взаимного контроля регионального и муниципального уровней публичной власти.
Что касается второго принципа, отделяющего местное самоуправление от государственного управления на местах в виде выбора принимаемых на себя полномочий, то его изначально никто не собирался соблюдать. Начиная с принятого еще в 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», наделение местного самоуправления полномочиями осуществлялось без согласования их объема ни с его органами, ни с проживающими здесь гражданами.
Эти полномочия, а точнее, обременение, было закреплено в 2003 г. Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Региональный уровень государственной власти получил от федерации бремя обеспечения на всей территории субъекта сбалансированного социального развития всех муниципальных образований. Уже в ходе реализации закона вскрылись проблемы ограниченности муниципальных ресурсов, дисбаланса бюджетной обеспеченности, конфликтогенности районных и поселковых органов самоуправления.
Вполне наглядно можно увидеть основные тенденции муниципального развития на примере одного из самодостаточных регионов страны - Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Так, например, в 2013 г. безвозмездные поступления из бюджета Югры бюджетам 22 муниципальных образований (13 городских округов, 9 муниципальных районов) составили 65 млрд. 191 млн. 447 тыс. рублей или почти 54% от всех доходов. В том числе дотации составили 8 млрд. 14 млн. 866 тыс. рублей, субсидии - 22 млрд. 856 млн. 112 тыс. рублей. Самая большая доля трансфертов приходилась на исполнение переданных государственных полномочий в форме субвенции - 34 млрд. 320 млн. 469 тыс. рублей4. По итогам 2020 г. зависимость муниципалитетов от государственного бюджета существенно укрепилась. Так, общий объем расходов на предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета Югры бюджетам муниципальных образований составил уже 103 млрд. 991 млн. 720 тыс. рублей. В том числе дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов городских округов и муниципальных районов и прочие виды дотаций составили 11 млрд. 96 млн. 959 тыс. рублей. Субсидии составили 28 млрд. 203 млн. 666 тысяч рублей. Самая большая доля трансфертов приходится на субвенции в рамках исполнения переданных государственных полномочий - 61 млрд. 276 млн. 966 тыс. рублей.
Относительно 2019 г. межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований было предоставлено больше на 13 880 428,8 тыс. рублей, или на 15,4%. В 2020 г. наибольший прирост к уровню 2019 года - 39,5%, или 7 992 375,1 тыс. рублей наблюдался по субсидиям бюджетам муниципальных образований, направленным в основном на решение вопросов местного значения в сфере жилищного строительства, дошкольного и общего образования. По иным межбюджетным трансфертам прирост составил 19,6%, или 560 099,0 тыс. рублей, и был связан с направлением дополнительных средств в 2020 году на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство педагогическим работникам государственных и муниципальных общеобразовательных организаций5. Итак, очевидно, сегодня муниципальные финансы - это в основном государственные финансы.
Параллельно, Думой Югры легитимировался процесс передачи отдельных государственных полномочий. Так, депутатами только последних трех созывов (5, 6, 7 созывов) законодательного органа начиная с 2011 г. были приняты 73 закона (о внесении изменений в законы) о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Югры отдельными государственными полномочиями6. Причем и это не исчерпывающий перечень переданных госполномочий с начала (с 2003 г.) функционирования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
1 Европейская хартия местного самоуправления. - https://base.garant.ru/2540485/
2
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в редакции Федеральных законов от 23.06.2014 № 165-ФЗ, от 01.05.2019 № 87-ФЗ.
Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.09.2014 г. № 78-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре». - https://www.dumahmao.ru/decisions/detail.php? Ш=8012
4 Проект Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Об исполнении бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры за 2013 год. - https://depfin.admhmao.ru/otkrytyy-byudzhet/ispolnenie-byudzheta/otchet-ob-ispolnenii-byudzheta-za-2013-god/4370941/proekt-zakona-khanty-mansiyskogo-avtonomnogo-okruga-yugry-ob-ispolnenii-byudzheta-khanty-mansiyskogo/
5 Проект Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Об исполнении бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры за 2020 год». - https://depfin.admhmao.ru/otkrytyy-byudzhet/ispolnenie-byudzheta/otchet-ob-ispolnenii-byudzheta-za-2020-god/5682825/proekt-zakona-khanty-mansiyskogo-avtonomnogo-okruga-yugry-ob-ispolnenii-byudzheta-khanty-mansiyskogo/
6 Дума Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - https://www.dumahmao.ru/zclass/all/
Вместе с тем, наряду с делегированием госполномочий, принимались решения и о централизации ряда полномочий на региональном уровне. Так, например, с целью реализации единой государственной политики на всей территории автономного округа с 2006 г. была создана вертикаль системы социальной защиты населения. На основании распоряжения Правительства Югры от 25.05.2005 № 222-рп образованы 22 территориальных подразделения Департамента труда и социальной защиты населения1, обеспечение деятельности которых стало заботой местного уровня власти. И подобных примеров в разных сферах местного управления можно привести достаточно много.
Итак, на протяжении двух десятилетий в регионах шли процессы все большего наделения муниципалитетов государственными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности на местах.
Если взглянуть на проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который 16 декабря 2021 г. внесли на рассмотрение в Государственную Думу РФ сенатор А. А. Клишас и депутат Госдумы П.В. Крашенинников2, то очевидно, что законопроект, безусловно, еще более усиливает тренд на огосударствление местного самоуправления. Так, помимо уже заявленного принципа, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, но не входят в систему органов государственной власти, предлагаются весьма серьезные новеллы: органы публичной власти участвуют в решении задач местного самоуправления; Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти; правовую основу местного самоуправления также будут составлять НПА Президента РФ и Правительства РФ; исключается понятие «вопросы местного значения», вместо него вводится понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения»; федеральными законами и законами субъекта РФ может вводиться дополнительное финансирование за счет средств федерального бюджета (бюджета субъектов РФ) и государственных внебюджетных фондов по исполнению вопросов обеспечения.
Проектом практически полностью перекраиваются принципы муниципального устройства. Городские и сельские поселения ликвидируются как виды муниципальных образований. Закрепляется только три вида муниципальных образований: городской округ; муниципальный округ; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. При согласии населения, выраженного представительными органами до истечения срока полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, может быть создан муниципальный округ. По истечению срока полномочий представительного органа муниципального района в любом случае образуется муниципальный округ.
Что касается способов избрания главы муниципального образования, то к имеющимся (на муниципальных выборах и представительным органом муниципального образования из своего состава) добавляется вариант представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ. Губернатор представляет не менее двух кандидатов, порядок представления кандидатов должен быть установлен законом субъекта РФ.
Предлагается новое дополнительное основание инициации губернатором отставки главы муниципального образования - систематическое недостижение показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В данном случае решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования принимает представительный орган двумя третями голосов от установленной численности депутатов.
Проектом закона предлагаются новые меры ответственности главы муниципального образования перед губернатором: в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий губернатор имеет право своим распоряжением вынести предупреждение или объявить выговор главе муниципального образования. Если по истечении месяца со дня привлечения к дисциплинарной ответственности глава муниципального образования не примет меры по устранению причин привлечения к дисциплинарной ответственности, губернатор имеет право своим распоряжением отрешить его от должности.
В проекте зафиксированы особенности регулирования осуществления полномочий лицами, замещающими муниципальную должность. Так, в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность.
С учётом переходного периода до 1 января 2028 г. в связи с упразднением понятия «вопросы местного значения» проектом закрепляются только полномочия ОМСУ по решению вопросов обеспечения, при этом закрепляется 27 полномочий обязательных и 28 полномочий, которые должны быть закреплены законом субъекта РФ за ОМСУ. Если они не будут отнесены к полномочиям ОМСУ, то будут считаться перераспределенными полномочиями и исполняться ИОГВ субъекта РФ3.
Законопроект, без преувеличения, носит для местного самоуправления судьбоносный характер, серьезно перестраивает структуру МСУ и механизмы осуществления собственных полномочий, а также принципы взаимодействия с органами государственной власти как региональными, так и федеральными. Весьма важным представляется оценить мнение органов местного самоуправления относительно видения содержания норм проекта, а также перспектив развития МСУ. В связи с этим в начале января 2022 г. Департаментом внутренней политики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры был осуществлен сбор мнений и предложений глав (заместителей глав) 22 городских округов
1 Департамент социального развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - https://depsr.admhmao.ru/deyatel
nost/sisteme-sotsialnoy-sluzhby-yugry-100-let/2808224/istoricheskaya-spravka/
2
Законопроект № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной
власти. - https://sozd.duma.gov.rU/bill/40361-8https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
3
Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». - https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
и муниципальных районов относительно проекта федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Анализ мнений и предложений глав городских округов и муниципальных районов демонстрирует концептуальную поддержку законопроекта. Общая канва, принципы и подходы, заложенные в законопроекте, не вызывают неприятия со стороны людей, которым в первую очередь придётся реализовывать на практике предложенные нормы. Усиление тренда на интеграцию местного самоуправления с государством принимается с пониманием. Более того, ряд детализирующих предложений демонстрирует заинтересованность со стороны органов местного самоуправления крупных муниципалитетов в устранении потенциальных конфликтов между поселенческим и районным уровнем
управления1, а также в снятии ограничений на пути территориального развития городских округов в рамках агломера-
2
ционных процессов .
Пожалуй, наиболее тревожным вопросом для глав городских округов и муниципальных районов остается проблема недофинансирования непосредственных и передаваемых полномочий. Так, ряд глав отмечают, что исходя из совокупного толкования частей 2 и 3 статьи 32 проекта, представляется возможным сделать вывод о том, что вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения находятся в ведении субъекта Российской Федерации, при этом статьей не отражен механизм финансового обеспечения реализации органами местного самоуправления вопросов, указанных в части 2 статьи 32 проекта.
Главами признается факт, что в процессе осуществления органами государственной власти деятельности возникает необходимость реализации полномочий на уровне органов местного самоуправления, этот вопрос решается путем наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе законодательных актов субъекта РФ. Передача отдельных государственных полномочий является в целом эффективным средством взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, однако существует главная проблема реализации отдельных государственных полномочий - недофинансированность. При этом выделение средств осуществляется в соответствии с утвержденной методикой, которая не всегда предусматривает полный объем финансирования. В силу объективных причин средств не всегда достаточно. Зачастую органы местного самоуправления не имеют возможности задействовать свои средства в силу ограниченности местного бюджета.
В связи с этим ряд глав предложили предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и в проекте федерального закона необходимый механизм, регламентирующий порядок компенсации расходов муниципальных образований на исполнение отдельных государственных полномочий, связанный с использованием собственного имущества при исполнении отдельных государственных полномочий. По их мнению, определение указанного механизма будет в полной мере соответствовать требованию, определенному в статье 33 проекта закона, связанному с передачей необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.
Таким образом, на сегодняшний день нет ни одной юридически обоснованной причины называть ныне функционирующие на уровнях городских округов, муниципальных районов или поселений органы управления местным самоуправлением. Но, тем не менее, их так называют.
В литературе уже отмечалась тенденция «симулякризации» развития институтов гражданского общества3. Как видим, эта тенденция распространяется и на местное самоуправление. По факту, местное самоуправление заменено государственным управлением на местах, но по-прежнему именуется местным самоуправлением.
Эта непоследовательность и паллиативность в законодательных новациях, касающихся местного самоуправления, чревата негативными последствиями как для самого института, так и для граждан.
Во-первых, ухудшается положение поселковых органов местного самоуправления. Местное самоуправление в качестве так называемого третьего низового звена в иерархии публичной власти достаточно произвольно заканчивается городским и районным уровнем. Поселковое самоуправление при этом «провисает». На этом низовом уровне, где как раз, казалось, местное самоуправление должно функционировать, оно, фактически, ликвидируется и заменяется должностью старост. Это ухудшит и без того сложную ситуацию в организации власти в сельской местности, а вместе с этим, очевидно, и положение живущих там людей.
Во-вторых, именование самоуправлением организации власти на уровне городских округов, муниципальных районов и поселений создает видимость достаточно широкого распространения и успешного функционирования данного института, но лишь видимость, поскольку органы власти этого уровня на самом деле являются государственными. Но поскольку видимость создана, то развивать истинное, реальное самоуправление, существующее пусть даже в слабом зачаточном виде, к которому можно отнести, например, тот же поселковый уровень власти и территориальное общественное самоуправление, никто не будет.
Как представляется, чтобы решить проблему развития института местного самоуправления нужно, в первую очередь, начать называть вещи своими именами. Новое законодательство о местном самоуправлении, закрепляя положения Конституции, должно описывать трехуровневую систему власти, где нижний уровень необходимо определять как государственное управление на местах.
1 Если полномочия представительного органа поселения прекращаются в сентябре 2023 г., то проведение выборов главы поселения в 2022 г. нецелесообразно, так как это повлечет дополнительные затраты бюджетных средств.
2 В частности, в границы муниципального образования могут входить не только земли населенных пунктов, но и другие категории земель.
3 Бедерсон В. Д. Гражданские ассоциации и политический режим в мировой недемократической практике: между политическим контролем и социальной эффективностью // Полис. Политические исследования. - М., 2020. - № 2. - С. 37-52.
Параллельно с этим следует обозначить перспективные формы развития самоуправления «снизу», например, в виде поселкового самоуправления, территориального общественного самоуправления и предоставить им необходимую поддержку.
Первое решение обеспечит государственную управляемость на всех уровнях власти и наиболее эффективное взаимодействие этих уровней. Второе решение не только сохранит формальное соответствие ситуации с самоуправлением в России «Европейской хартии местного самоуправления», но и позволит активизировать реальные возможности политического участия граждан в делах местного значения, блокируемое сегодня двусмысленным характером местной власти.
