CC BY
5Закон и право. 2024. № 2. С. 31-36.
Law and legislation. 2024;(2):31-36.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья
УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-31-36 NIION: 1997-0063-2/24-066
EDN: https://elibrary.ru/ZXYUQT MOSURED: 77/27-001-2024-2-266
Особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе
Иван Алексеевич Ананьев1, Александр Евгеньевич Шмелев2
11 2 Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, Москва, Россия
1 iananyev@bk.ru
2 SHAE03@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе. Анализируется законодательство субъектов Российской Федерации, рассматриваются вопросы формирования органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, административный центр, муниципальная власть, федеральные округа.
Для цитирования: Ананьев И.А., Шмелев А.Е. Особенности статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе // Закон и право. 2024. № 2. С. 31—36. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-31-36 EDN: https://elibrary.ru/ZXYUQT
PUBLIC LAW (STATE-LEGAL) SCIENCES
Original article
Features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Far Eastern Federal District
Ivan A. Ananyev1, Aleksandr E. Shmelev2
1 2 People's Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba, Moscow, Russia
1 iananyev@bk.ru
2 SHAE03@mail.ru
Abstract. the article discusses the features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Far Eastern Federal District. The legislation of the constituent entities of the Russian Federation is analyzed, issues of the formation of local self-government bodies are considered.
Keywords: local government, administrative center, municipal government, federal districts.
For citation: Ananyev I.A., Shmelev A.E. Features of the status of administrative centers (capitals) of the constituent entities of the Russian Federation in the Far Eastern Federal District // Law and legislation. 2024;(2):31— 36. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-31-36 EDN: https://elibrary.ru/ZXYUQT
© Ананьев И.А., Шмелев А.Е. М., 2024. law & legislation • 02-2024
Термин «административный центр субъекта РФ» в отечественном законодательстве как самостоятельная единица упоминается в ст. 60 Федерального закона № 414-ФЗ от 21 декабря 2021 г. Несмотря на то что в настоящее время на федеральном уровне отсутствует закон, регулирующий порядок осуществления полномочий органами государственной власти субъекта на соответствующих муниципальных территориях, возможность принятия которого предусмотрена вышеупомянутой статьей, нормативно-правовые акты такого содержания приняты многими субъектами Российской Федерации в связи с объемом функций, которые реализуют административные центры. Их статус обусловливается двойственной природой.
С одной стороны, они являются городскими округами (кроме городов Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), и органы муниципальной власти в их пределах призваны решать вопросы местного значения соответствующего населения. При этом качество реализации полномочий из-за увеличенного финансирования, концентрации материальных, человеческих ресурсов обычно гораздо выше, чем в других муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации.
С другой стороны, они играют роль регионального масштаба: на их территории располагаются органы государственной власти субъекта, они являются центрами реализации политики регионального развития. Рассматриваемый данной статьей федеральный округ является одним из самых приоритетных в области социального и экономического развития, что подтверждается в текущей стратегии развития Дальнего Востока, а также фактом учреждения в 2012 г. и деятельности функционального министерства — Минвостокразвития России.
Важным фактором для реализации данного направления внутренней политики является эффективное взаимодействие органов публичной власти, в частности органов местного самоуправления, и государственной власти субъектов Российской Федерации; одним из инструментов служат административные центры.
В соответствии с перечнем федеральных округов в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО) входят 11 субъектов РФ. Положение административных центров в данных субъектах различно, и это обусловлено двумя ключевыми факторами.
Во-первых, социально-экономическое состояние регионов ДФО сильно различается. Так, со-
гласно Рейтингу социально-экономического положения регионов по итогам 2022 года [2], 22-е место среди регионов РФ и 1-е - среди ДФО заняла Сахалинская область, а Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область — 78-е и 84-е место среди субъектов РФ соответственно.
Рейтинг составлялся на основе таких показателей, как объем производства товаров и услуг, уровень безработицы, доля прибыльных предприятий и др. Не только текущее состояние экономики рассматриваемых регионов имеет сильное различие, но и перспективы его развития. Согласно Национальному рейтингу состояния инвестиционного климата в субъектах РФ на 2023 г. Сахалинская область заняла 4-е место, Магаданская область — 9-е место [1].
Во-вторых, несмотря на значительную площадь Дальневосточного федерального округа (40,6% территории России), на его долю приходится всего 5,4% населения страны. Мало того, что плотность населения в целом низкая, уровень урбанизации в субъектах округа сильно варьируется: от 1,288 млн человек, проживающих в городах, по состоянию на 1 января 2023 г. в Приморском крае до 22,6 тыс. человек в столице Чукотского автономного округа [4]. Данный показатель оказывает прямое влияние как на структуру муниципальных образований, так и на роль административных центров (в основном крупнейших городов) в реализации местного самоуправления рассматриваемых субъектов.
Статус административного центра субъектов устанавливается их региональными уставами (конституциями). Поэтому необходимость существования специальных законов субъектов о таком статусе обусловливается закреплением полномочий и прочих особенностей такого статуса.
В Республике Бурятия особенности правового положения г. Улан Удэ как столицы республики установлены Законом Забайкальского края от 4 июня 2010 г. № 358-ЗЗК. В нем разграничены полномочия органов публичной власти разного уровня в связи с осуществлением г. Улан Удэ функций столицы Республики.
К первым относятся реализация государственных программ; содержание объектов собственности; строительство и реконструкция объектов; развитие систем связи и транспортных систем; совместные природоохранные и экологические мероприятия.
Ко вторым — обеспечение условий для проведения мероприятий; участие в реализации государственных программ; контроль развития
закон и право • 02-2024
систем связи и транспорта; согласование проекта генерального плана города Улан-Удэ с Правительством Республики Бурятия; предоставление имущества и услуг органам государственной власти, представительствам субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.
В Республике Якутия закон, регулирующий статус административного центра, был принят только в 2021 г. (Закон Республики Саха (Якутии) от 21 октября 2021 г. 2396-3 № 703-У1). Вполне вероятно, что отсутствие такого закона в течение долгого времени обусловлено довольно низкой урбанизацией (67% на 2022 г.), большим количеством муниципальных образований, в том числе сельских поселений (наслег). В Законе закрепляется ряд полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления городского округа в связи с осуществлением «городом Якутск» функций столицы субъекта. Особо интересен детализированный порядок предоставления государственного финансирования, который включает формулу расчета субсидий на очередной финансовый год и плановый период.
В Законе Хабаровского края от 23 апреля 1996 г. № 43 содержится лишь положение о предоставлении дотаций из краевого бюджета городскому округу «Город Хабаровск» как административному центру. Большинство статей первоначальной редакции закона, которые включали полномочия административного центра, вопросы совместной деятельности с органами государственной власти, были исключены.
Отметим, что в трех вышеупомянутых административных центрах (Улан-Удэ, Якутск, Хабаровск) мэр избирается путем прямых выборов, что является большой редкостью в городских округах на территории России. Данное обстоятельство подчеркивает важное значение этих городов для развития соответствующих субъектов РФ, а также заинтересованность граждан в выборе высшего должностного лица муниципального образования, что нарушает тенденцию абсентеизма на муниципальных выборах.
В Еврейской автономной области Закон о статусе административного центра был признан утратившим силу 28 сентября 2017 г. Ретроспективно все же рассмотрим положения данного Закона.
Согласно ст. 1 Закона Еврейской автономной области от 25 июня 2008 г. № 398-О3 административный центр области является истори-
ческим, культурным, научным и промышленным центром области. Никаких конкретных полномочий в указанном Законе не содержится, кроме со-финансирования — предоставления субсидий органами государственной власти области на такие цели, как строительство и обслуживание дорог и транспортных сооружений местного значения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципального образования; способствование развитию физической культуры и массового спорта на территории муниципального образования.
Возможной причиной отмены данного Закона является неспособность органов государственной власти Еврейской автономной области к надлежащему выполнению собственных полномочий субъекта РФ, при этом «помощь» городскому округу, в том числе финансовая, являлась второстепенной и обременительной задачей. Это обстоятельство подтверждается, например, данными Рейтинга «Лучшие регионы для жизни», подготовленным Агентством «Национальные кредитные рейтинги». В 2020 г. данный регион занимал лишь 82-е место среди всех субъектов РФ [3].
Законом Амурской области от 15 сентября 2014 г. № 400-0З обозначен статус г. Благовещенска как административно-политического центра Амурской области, установлено, что такой статус не умаляет полномочий как самого муниципального образования «город Благове -щенск», так и других муниципальных образований области. Никаких уточнений компетенции носителя такого статуса нет, используется лишь общая формулировка о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти исполняют свои полномочия «с учетом необходимости развития административного центра». При этом фактически данный административный центр выполняет функции не только регионального и локального масштаба, но имеет важное значение в построении экономических и культурных отношений РФ с Китаем, ведь на противоположном берегу реки Амур рас -положен город Хэйхэ. В настоящее время региональные власти реализуют план по созданию трансграничной экономической зоны для учреждения таможенных преференций и упрощения процедуры перевоза товаров между городами.
Положение города Чита — административного центра Забайкальского края представляет особый интерес. До изменения статуса субъекта с Читинской области 2008 г. в регионе существо-
ьдм & ье^бьдтюм • 02-2024
вало 1 ЗАТО и 5 городов областного значения, одним из которых была и Чита. В том же году города районного и областного значения в субъекте были устранены.
Статус Читы как административного центра Забайкальского края установлен Уставом субъекта и Законом Забайкальского края от 4 мая 2010 г. № 358-ЗЗК. Согласно его положениям органы государственной власти субъекта обязаны разрабатывать государственные программы, направленные на развитие региона, в том числе экономического и культурного потенциала города Читы. А органы местного самоуправления обязаны проводить мероприятия для реализации таких программ, обеспечивать исторический облик Читы, благоустройство и надлежащую инфраструктуру города. Предусмотрен обширный перечень вопросов местного значения, для решения которых административному центру выделяются субсидии и иные межбюджетные трансферты из бюджета региона, начиная от транспортного обслуживания и заканчивая созданием условий для массового отдыха жителей.
В Магаданской области статус административного центра субъекта установлен Уставом субъекта и Законом Магаданской области от 27 декабря 2013 г. № 1682-ОЗ. Городской округ Магадан является единственным в регионе городским округом, на 1 декабря 2023 г. его население составляет около 99 тыс. человек, т.е. более 70% населения региона. Данное обстоятельство предполагает наделение данного городского округа значительной компетенцией. Однако, согласно вышеуказанному Закону, она довольно узкая и включает такие сферы, как искусство, культура, спорт (способствовать проведению мероприятий федерального и регионального масштаба), а также обязанность сохранения исторического облика города.
Закон о статусе административного центра Приморского края был принят совсем недавно, в 2019 г. (Закон Приморского края от 2 декабря 2019 г. № 632-КЗ), спустя почти 25 лет с момента принятия Устава Приморского края, ст. 17 которого предусматривала принятие соответствующего закона.
К функциям города Владивостока как административного центра Приморского края относятся: создание условий для формирования, сохранения, развития инфраструктуры; создание условий для транспортного обслуживания жителей, а также гостей; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного зна-
чения; создание условий для строительства, реконструкции зданий; участие в проведении мероприятий международного, федерального и регионального уровней. Международный масштаб в указанных полномочиях выделен не спроста. Регион имеет важное значение в развитии отношений между Россией и многими восточными странами, прежде всего Китаем. Сам город Владивосток часто становится площадкой для международных мероприятий, в том числе Восточного экономического форума, который в
2023 г. прошел уже в восьмой раз.
В Законе Сахалинской области о статусе административного центра (Закон Сахалинской области от 20 ноября 2012 г. № 97-ЗО) не содержится никаких детальных сведений об особенностях положения города Южно-Сахалинск, кроме предоставления субсидий из областного бюджета на обеспечение выполнения полномочий органов местного самоуправления городского округа «Город Южно-Сахалинск» по вопросам местного значения.
Закон Чукотского автономного округа от 4 октября 2000 г. № 39-ОЗ, регулирующий статус административного центра региона, интересен несколькими аспектами. Часть пунктов Закона касаются реализации государственной программы региона по развитию Анадыря как административного центра. Однако с 2019 г. по
2024 г. в муниципалитете реализуется муниципальная программа «Развитие территории городского округа Анадырь на 2019 — 2024 годы».
В Законе предусмотрено, что в случае если подлежащие строительству объекты не были определены генеральным планом развития города Анадыря, то органы местного самоуправления по представлению органов государственной власти Чукотского автономного сами осуществляют их размещение. Кроме того, установлен порядок разрешения споров о компетенции в процессе управления административным центром между органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления городского округа. Такие споры должны рассматриваться согласительной комиссией или в суде. Подобных положений не встречается в законах о статусе административного центра других субъектов ДФО.
В Камчатском крае специальный закон о статусе административного центра отсутствует.
Таким образом, несмотря на упомянутые выше различия в демографическом и экономическом положении регионов ДФО, специальный
закон и право • 02-2024
закон о статусе административного центра имеется во всех субъектах, кроме Камчатского края и Еврейской автономной области. Однако объем функций административных центров сильно разнится.
В научной литературе выделяют восемь функций административных центров [5; 6]. Отметим их, соотнося с положениями законов рассматриваемых субъектов. К ним относятся:
1) создание необходимых условий для проведения органами государственной власти межрегиональных и государственных мероприятий;
2) участие в осуществлении региональных и межрегиональных связей (например, заключение договоров и соглашений с государственными органами, как упомянуто в законе Республики Саха (Якутии)), что отмечено в законах о статусе административных центров большинства регионов ДФО;
3) участие в разработке и реализации программ социально-экономического развития всего субъекта, о чем содержатся положения в законах Забайкальского края и Республики Бурятии;
4) развитие туризма;
5) построение положительного имиджа всего субъекта в целом, что косвенно реализуется в законах всех рассматриваемых субъектов путем указания на статус культурного и исторического центра или обязанности обеспечения сохранности исторического облика и памятников культуры;
6) осуществление мероприятий, необходимых для развития инфраструктуры, что отмечено лишь в законах Забайкальского края, Приморского края и Республики Саха (Якутии);
7) создание условий для повышения интеллектуального капитала региона;
8) формирование среды, максимально удобной для миграционных процессов — функции, которые не упоминаются ни в одном из законов о статусе административных центров регионов ДФО.
Отметим, что одним из ключевых вопросов деятельности административных центров в регионах ДФО является предоставление финансовой поддержки из бюджетов субъектов Российской Федерации, поэтому законы о статусе административного центра некоторых субъектов (Амурской области, Сахалинской области, Хабаровского края) ограничиваются лишь закреплением порядка софинансирования или предоставления субсидий и дотаций.
Список источников
1. Национальный инвестиционный рейтинг 2023. Агентство стратегических инициатив // URL: https://asi.ru/government_officials/rating/ ?ysclid=lqjn6zv6d344918850 (Дата обращения: 25.12.2023)
2. Рейтинг социально-экономического положения регионов по итогам 2022 года. РИА Новости. 15.05.2023 // URL: https://ria.ru/20230515/ polozhenie_regiony-1870956129.html (Дата обращения: 25.12.2023)
3. Рейтинг агентства «Национальные кредитные рейтинги» «Лучшие регионы для жизни» // URL: https://www.rbc.ru/society/21/07/2020/ 5f159b3b9a79472f207e8324 (Дата обращения: 27.12.2023)
4. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2023 года // Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2023 // URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/ document/13282 (Дата обращения: 25.12.2023)
5. Комлев Е.Ю. Вмешательство в деятельность муниципальной власти со стороны органов государственной власти в России и Аргентине: основания и правовая природа / / Юрид. мир. 2023. № 12. С. 52-54.
6. Тепляков Д. О., Рзаев Р. Т. Понятие и признаки административного центра субъекта Российской Федерации в российском законодательстве // Вестник СГЮА. 2014. № 4 (99).
References
1. National investment rating 2023. Agency for Strategic Initiatives // URL: https://asi.ru/govern-ment_officials/rating/?ysclid=lqjn6zv6 d344918850 (Accessed: 25.12.2023)
2. Rating of the socio-economic situation of regions based on the results of 2022. RIA News. 05.15.2023 // URL: https://ria.ru/20230515/ polozhenie_regiony-1870956129.html (Accessed: 25.12.2023)
3. Rating of the agency «National Credit Ratings» «Best regions for living» // URL: https: //www.rbc.ru/ society/21/07/2020/5f159b3b9a79472f207e8324 (Accessed: 25.12.2023)
4. Population of the Russian Federation by municipalities as of January 1, 2023 // Bulletin of the Federal State Statistics Service. Moscow, 2023 // URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/docu-ment/13282 (Accessed: 25.12.2023)
law & legislation • 02-2024
5. Komlev E.Yu. Interference in the activities of municipal authorities by state authorities in Russia and Argentina: grounds and legal nature // Legal world. 2023. № 12. Pp. 52-54.
6. Teplyakov D. O, Rzaev R T. The concept and characteristics of the administrative center of a constituent entity of the Russian Federation in Russian legislation // Vestnik SSLA. 2014. № 4 (99).
Информация об авторах
Ананьев И.А. — аспирант кафедры муниципального права Шмелев А.Е. — студент
Вклад авторов:
Ананьев И.А. — научное руководство; концепция исследования; развитие методологии; анализ источников; написание текста; итоговые выводы
Шмелев А.Е. — анализ источников; написание текста; итоговые выводы
Статья поступила в редакцию 23.12.2023; одобрена после рецензирования 08.01.2024; принята к публикации 14.01.2024.
Information about the authors
Ananyev I.A. — postgraduate student of the department of municipal law Shmelev A.E. — student
Contribution of the authors:
Ananyev I.A. — scientific management; research concept; methodology development; source analysis; text writing; final conclusions
Shmelev A.E. — source analysis; text writing; final conclusions
The article was submitted 23.12.2023; approved after reviewing 08.01.2024; accepted for publication 14.01.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Национальная
безопасность
Национальная безопасность. 3-е изд., перераб. и доп. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ " Профессиональный учебник". Гриф МНИЦ Судебной экспертизы и исследований / Под ред. К.К. Гасанова, Н.Д. Эриашвили, О.А. Мироновой. 287 с.
ISBN 978-5-238-03639-7
КЛАССИЧЕСКИЙ УЧЕБНИК
В учебнике учитываются все направления политики государства, нацио-нальные приоритеты и интересы, отражаемые в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, законодательстве и иных нормативных актах. Исследуются вопросы теории и организации безопасно-сти государства, общества, личности. Раскрываются особенности государственного регулирования в экономической, военной, информационной, общественной, экологической сферах безопасности. Рассматривается зарубеж-ный опыт конституционного обеспечения национальной безопасности в ряде зарубежных стран. Для студентов юридических и экономических вузов, осуществляющих подготовку студентов (курсантов) по специальности " Экономическая безопасность", а также аспирантов (адъюнктов) и преподавателей.
закон и право • 02-2024
