CC BY
102
ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ
(НА ПРИМЕРЕ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА)
В.С. Мышкин, соискатель Уральского юридического института МВД
России
Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003г. в ст.6 закрепил полномочия органов в государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления. Это: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц; регулирование предметов ведения субъектов РФ и механизм осуществления отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются законами субъектов РФ. При этом, как вполне справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, субсидиарности (дополнительности) полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов»1. Не случайно для организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ был принят Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. До принятия в этом же году Федерального закона № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3 основным нормативным актом, в течение трех лет регламентировавшим эти вопросы, было Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996г.4 Что касается Конституции РФ, то она устанавливает только правовое поле в отношениях между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения.
Начальный этап законотворчества в ХМАО определялся тремя моментами. Во-первых, необходимо было, чтобы объем зако-
нодательного регулирования по предметам совместного ведения не был превышен, а соответствующие нормы не дублировали бы норм федерального законодательства. Во-вторых, нужно было обеспечить самостоятельное правовое опосредование округом предметов его исключительного ведения. К сожалению, в законодательном массиве автономии законов первой группы было намного больше, чем второй, для которой необходимы были правовая новизна и самостоятельность. В-третьих, требовалось более полно и равномерно охватить правовым регулированием наиболее важные стороны экономического, социального и экологического развития округа. При этом, население довольно слабо вовлекалось в процессы нормотворчества и правоприменения, хотя каналы учета общественного мнения и правовой информации, институты народной правовой инициативы и референдумы открывали гражданам широкий простор для участия в подготовке и принятии правовых актов. К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Принятый Федеральный закон №131 требует сегодня кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, в том числе соответствующих законов округа по вопросам статуса муниципальных образований в округе, их границ и т.п. Необходимо отметить, что, к сожалению, широкого вовлечения населения муниципальных образований в этот процесс не произошло.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе,
имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества
Серия «Право», выпуск 8, том 2
319
субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.
Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе составляют: Устав автономного округа, законы, иные нормативные акты органов государственной власти (постановления окружной Думы, постановления и распоряжения Губернатора ХМАО, постановления и распоряжения президиума Правительства ХМАО, договоры и соглашения автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ).
По состоянию на 1 января 2005г. в Ханты-Мансийском автономном округе были приняты как систематизированные, так и специализированные законы, регулирующие правоотношения местного самоуправления. Среди них можно отметить такие законы, как «О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре», «О муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа-Югры», «Об административно -
территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и порядке его изменения», «О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях», «О статусе главы муниципального образования Ханты-Мансийского автономного округа-
Югры», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования Ханты-Мансийского автономного округа-Югры», «О муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном ок-руге-Югре», «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном ок-руге-Югре», «О местном референдуме», «О собраниях (сходах) граждан в Ханты-Мансийским автономном округе-Югре», «О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре», «О территориальном общественном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры», «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа-Югры» и другие.
Конечно же, законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений.
Безусловно, в иерархии законодательной базы автономного округа ведущая роль принадлежит Уставу, или Основному закону, ХМАО.
Все его редакции наряду с определением статуса округа в федеративной системе Российского государства (ст.1) реализовали конституционные положения и требования федеральных законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих на территории округа, на самоуправление, его правовой статус и содержание, а также принципы организации, деятельности и компетенцию органов местного самоуправления; предметы ведения и полномочия государственных органов автономии и провозгласили основу экономической самостоятельности и гарантии местного самоуправления.
Устав детализирует положение о том, что в автономном округе могут устанавливаться особенности организации местного самоуправления, связанные с обеспечением прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа обязаны: разрабатывать окружные программы их возрождения, сохранения и развития; оказывать им необходимую финансовую помощь в различных формах; устанавливать механизм компенсации за использование природных ресурсов и ущерб, причиненный природной среде в местах традиционного расселения и проживания коренных народов; способствовать развитию этнического самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных народов; создавать условия для развития национальной культуры, возрождения и сохранения языка коренных народов и осуществлять другие мероприятия. В Уставе закреплены определенная организация муниципальных образований на территории автономного округа и организационные основы местного самоуправления. Указаны все муниципальные образования, реализующие местное самоуправление в рамках существующего административно-территориального устройства субъекта федерации (8 районов и 15 городов окружного значения). Установление и из-
320
Вестник ЮУрГУ, № 13, 2006
менение границ муниципальных образований производятся законом автономного округа с учетом мнения проживающего на его территории населения. Создание в муниципальных образованиях территориальных органов государственной власти Уставом не предусмотрено, но перечислены полномочия и предметы собственного (исключительного) и совместного ведения автономного округа и Российской Федерации. Отдельная норма регламентирует порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ. Предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только с их согласия и с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых ресурсов (ч. 2 ст. 78). В данном случае, представляется ошибочной позиция окружного законодателя в отношении принципа добровольности делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку действие закона (а это сфера публично-правовых отношений) основано на власти и подчинении, поэтому невыполнение его требований нарушает конституционный принцип верховенства закона и обязательности его исполнения.
Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 14 февраля 2003 г. №10-оз5 в Устав внесено изменение, которым дополнено официальное название округа - Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и установлено, что в городах окружного значения и районах округа в соответствии с законом и уставами муниципальных образований создаются и действуют местные представительные и исполнительные органы власти (ч. 1 ст. 77).
В главе 4 Устава подробно характеризуются правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ6. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области7, не дал однозначного толкования этой проблемы и тем самым фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем
установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.
Всего Думой ХМАО с 1994г. по 2001г. принято более 500 окружных законов8, и процесс этот продолжается в свете Ф3№131. На наш взгляд, сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств. Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа.
Кроме принятия окружных законов Дума округа выносит различные постановления, в частности, по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении.
Губернатор ХМАО в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения, в том числе и по вопросам местного самоуправления.
Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. При этом при принятии постановлений и распоряжений Правительство округа может рекомендовать органам местного самоуправления принятие самостоятельных решений по различным проблемам.
Исследуя состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно сделать вывод, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного
Серия «Право», выпуск 8, том 2
321
Мышкин В.С.
Особенности становления правового регулирования местного самоуправления в субъекте РФ...
округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации. Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними. Так, с 1992 г. сначала при главе окружной администрации, а ныне
— Губернаторе ХМАО, ежемесячно проходят совещания глав муниципальных образований автономного округа на основе Регламента о его деятельности. Кроме того, ежеквартально проводятся совещания Координационного совета представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти ХМАО в соответствии с Положением о его работе и целях создания9.
В период становления системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с «сильным» главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях не избирался руководитель, пусть даже и на не освобожденной основе. Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаем, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре
- городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в других муниципальных образованиях. В этих целях возможно использование опыта Свердловской области по созданию в ней управленческих округов10.
В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать управленческие округа в городах Сургут и Нягань, Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует «инерция мышления» соответствующих структур округа. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования.
Необходимо также более четко зафиксировать территориальные основы местного самоуправления в автономном округе, максималь-
но приблизив его к населению, но при этом нельзя допускать значительного увеличения штатной численности выборных должностных лиц органов местного самоуправления, работающих на освобожденной основе.
Общие тенденции социально-экономического развития Ханты-Мансий-ского автономного округа требуют, во-первых, обновления и уточнения, а во-вторых, систематизации (прежде всего в форме консолидации и кодификации) всего нормативного материала, накопленного в сфере правового регулирования местного самоуправления. Комплексный характер опосредования муниципально-правовых отношений - это объективный процесс, обеспечивающий приоритет муниципальноправового регулирования перед другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих отношение исключительно к местному самоуправлению.
Право законодательных органов субъектов РФ регламентировать вопросы местного самоуправления, неурегулированные федеральным законодателем, не нарушая при этом норм, изданных на федеральном уровне, непосредственно вытекает из Конституции РФ. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм.
Организация народовластия на местном уровне делает закономерным и необходимым переход к полноценному законодательному регулированию построения и осуществления муниципальной публичной власти. Но возрастание роли закона в области муниципально-правовых отношений не должно привести к свертыванию процессов демократизации власти на местном уровне.
1 Чиркин В. Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность //Государство и право. 2002.. № 5. С. 5.
2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005: 2003. № 27. Ч. 2. Ст.2709.
3 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.
4 СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.
5 СЗ ХМАО. 2003. № 2. Ст. 99.
6 Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень, 1998. С. 35-66.
7 Рос. газ. 1997. 22 июля.
8 Представительные и исполнительные органы в ХМАО. .1930-2001 гг. С. 115.
4 Представительные и исполнительные органы в ХМАО. 1930-2001гг. С. 205-206.
10 Обл. газ. Екатеринбург. 1997. 3 июня.
322
Вестник ЮУрГУ, № 13, 2006
