CC BY
11внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу. На уровне субъектов Российской Федерации гарантиями соблюдения данной презумпции являются определяемый в субъектах Федерации порядок вступления в силу правовых актов.
1. См.: Кузнецова О.А. Презумпции в гражданском праве. 2-е изд., испр. и доп. СПб., 2004. С. 13.
2. Бабаев В.К. Презумпции в советском праве: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1969.
3. Черниловский З.М. Презумпции и фикции в истории права // Советское государство и право. 1984. № 1. С. 98.
4. Строгович М.С. Учение о материальной истине в уголовном процессе. Изд. Академии наук СССР М. ; Л., 1947. С. 206; Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. № 3. С. 36.
5.: См. Стифен Дж. Очерк доказательственного права. СПб., 1910. С. 153.
6. Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. № 3. С. 37-39; Бабаев В.К. Указ. соч. С. 109.
7. См.: Вавилова А.А. Презумпция знания закона // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2006. № 1. С. 93.
8. См.: ВавиловаА.А. Указ. соч. С. 89.
9. Нижегородские новости. 2005. 6 авг.
10. См. например: О внесении изменений и дополнений в Закон Красноярского края «О выборах в органы мес-
тного самоуправления в Красноярском крае»: Закон от 25 сентября 2000 г. № 12-890 // Красноярский рабочий. 2000. 21 окт.
11. Вавилова А.А. Указ. соч. С. 90.
12. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 г. № 69-ГО7-4 // СПС «Консультант-Плюс» (судебная практика).
13. О внесении изменения в статью 1 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»: Закон от 22 ноября 2005 г. № 112-ОЗ // Новости Югры. 2005. 24-30 нояб.
14. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2001. № 10. Ст. 1235.
15. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2003 г. № 20-ГО3-6 // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
16. Боер ВМ. Правовая информированность и формирование правовой культуры личности (Вопросы теории): Автореф. дис. .канд. юрид. наук. СПб., 1993. С. 7.
17. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Андрея Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а таке ряда законов Томской области: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2005 г. № 333-О // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
18. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
19. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2006 г. № 24-ГО6-10 // СПС «Консультант Плюс» (судебная практика).
правовые основы организации и деятельности избирательных комиссий
сравнительно-правовои анализ конституционного (уставного) регулирования статуса
избирательных комиссий в субъектах российской федерации
В. Е. Подшивалов, кандидат юридических наук
Конституции (уставы) являются основополагающими правовыми актами субъектов Российской Федерации. Они носят учредительный характер, устанавливают основы организации и осуществления государственной власти на региональном уровне и обладают наивысшей юридической силой среди правовых актов субъекта Российской Федерации. Эти и некоторые иные особенности и правовые качества
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации предопределяют их особое место в системе региональных правовых актов и позволяют проводить определенную аналогию правовых свойств конституций (уставов) с правовыми свойствами Конституции Российской Федерации.
Как и для всех актов учредительного характера, для конституций (уставов) субъектов Рос-
7
сийской Федерации характерна относительная стабильность их содержания. Масштабный пересмотр положений такого рода нормативных правовых актов - весьма редкое явление, и в целом в Российской Федерации этот этап государственного строительства давно завершен. Вместе с тем в последние годы в связи с объединением некоторых субъектов Российской Федерации [1] возникает необходимость разработки новых актов конституционного (уставного) регулирования. Изучение имеющегося положительного и отрицательного опыта субъектов Российской Федерации в этой сфере открывает перспективы создания нормативного правового акта качественно более высокого уровня.
Установление основ организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации как сфера конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации в значительной мере предопределяется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [3] и рядом иных федеральных законов. Меньшее внимание федеральный законодатель уделил статусу иных государственных органов субъектов Российской Федерации, в частности, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации и территориальным избирательным комиссиям. Этому посвящены отдельные положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] (статьи 20, 22, 23, 26, 28-31).
Так, непосредственно в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решены следующие вопросы статуса избирательных комиссий:
- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, а также законами
субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 23);
- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами (пункт 2 статьи 23);
- срок полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации составляет четыре года (пункт 3 статьи 23);
- половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункт 6 статьи 23);
- территориальные комиссии действуют на постоянной основе (пункт 2 статьи 26);
- срок полномочий территориальных комиссий составляет четыре года (пункт 3 статьи 26).
Кроме того, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены основные вопросы организации деятельности избирательных комиссий и статуса ее членов (статьи 28-30), а также установлены основания и порядок расформирования комиссий (статья 31).
По иным вопросам статуса и организации деятельности избирательных комиссий законодатель субъекта Российской Федерации имеет некоторую свободу выбора в установлении правового регулирования. Эта возможность предоставляется следующими положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:
- компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 8 статьи 20);
- число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 10 и более 14 (пункт 4 статьи 23);
- положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26);
- законом субъекта Российской Федерации территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица (пункт 4 статьи 26);
- возможность работы на постоянной (штатной) основе членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса (помимо председателя, заместителя председателя, секретаря), территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Член избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса замещают в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации государственную должность субъекта Российской Федерации (пункты 12, 14-15 статьи 29).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает требование о том, что в случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с
федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 9).
Лишь немногие из отмеченных выше вопросов определенно относятся к конституционному (уставному) уровню правового регулирования или, напротив, должны регулироваться законами субъекта Российской Федерации. Это одна из причин того, что законотворческая практика субъектов Российской Федерации оказывается весьма различной.
Так, конституции (уставы) некоторых субъектов Российской Федерации вообще не содержат каких-либо правовых норм, касающихся видов, статуса или отдельных полномочий избирательных комиссий. Это Республика Бурятия и Ставропольский край. Ранее то же наблюдалось и в Коми-Пермяцком автономном округе [5]. Указанные акты не содержат даже вытекающих из положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» норм о назначении половины членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а другой половины - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, хотя указанное регулирование воспроизводится в конституциях (уставах) иных субъектов Российской Федерации. Устав Новгородской области упоминает только о наличии у Избирательной комиссии Новгородской области права законодательной инициативы в Новгородской областной Думе, а в Уставе Курской области закреплено лишь право председателя Избирательной комиссии Курской области созвать вновь избранную Курскую областную Думу на первое заседание, которое открывает и ведет старейший по возрасту депутат Думы. Особенный подход к правовому регулированию имеется в Краснодарском крае: в Уставе этого субъекта Российской Федерации содержится положение о том, что проведение выборов, референдумов и опросов в крае обеспечивает система избирательных комиссий, возглавляемая избирательной комиссией Краснодарского края, но положения о формировании последней и иные нормы, регулирующие деятельность избирательных комиссий, отсутствуют.
Подобный подход регионального законодателя представляется не соответствующим предназначению конституции (устава) субъек-
та Российской Федерации как учредительного акта. Хотя по смыслу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» наличие избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и территориальных избирательных комиссий является обязательным, отсутствие упоминаний о них в акте конституционного (уставного) регулирования не позволяет решить задачу системного описания механизма осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации (в Республике Коми, Республике Ингушетия, Республике Марий Эл, Республике Северная Осетия - Алания, Удмуртской Республике, Чувашской Республике, городе Москве, Ханты-Мансийском автономном округе, Эвенкийском автономном округе [6], Приморском крае, Астраханской, Омской, Тамбовской областях) законодатель ограничивается упоминанием о полномочиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по формированию избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, не разрешая другие вопросы. По существу этот вариант конституционного (уставного) регулирования мало чем отличается от полного отсутствия упоминания о действующих в субъекте Российской Федерации избирательных комиссиях, поскольку не называет ни цели, ни сферы их деятельности и ничего не говорит об их статусе.
Следует отметить, что в Чеченской Республике в связи с наличием двухпалатного парламента предусмотрено, что каждая из палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначает только по четверти членов избирательной комиссии Чеченской республики, а высшее должностное лицо - Президент Чеченской Республики назначает другую половину членов избирательной комиссии.
В целом, вопрос о государственных органах, принимающих участие в формировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, урегулирован в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации.
Несколько более подробно вопрос о системе и статусе избирательных комиссий раскрывается в конституциях (уставах) Республики Алтай, Республики Тыва, Еврейской автономной
области, города Санкт-Петербурга, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа [7], Усть-Ордынского Бурятского автономного округа [8], Алтайского края, Челябинской, Саратовской, Новосибирской, Читинской, Нижегородской, Тверской, Мурманской, Курганской, Архангельской, Магаданской, Иркутской, Костромской, Кировской, Волгоградской, Владимирской, Брянской областях. Учредительные акты указанных субъектов Российской Федерации содержат положение о том, что выборы и референдум организуются избирательными комиссиями. Однако виды указанных комиссий и их конкретные полномочия раскрываются не во всех случаях: так, например, в Иркутской [9], Тульской и Ивановской областях законодатель, определяя назначение системы избирательных комиссий, упоминает только об избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации.
Развернутые положения о системе избирательных комиссий субъекта Российской Федерации были закреплены в уставах десяти субъектов Российской Федерации. Это Чукотский автономный округ, Агинский Бурятский автономный округ [10], Краснодарский край, Оренбургская, Смоленская, Мурманская, Калужская, Кировская, Волгоградская области. Например, в Уставе Смоленской области (статья 22) определена система избирательных комиссий в Смоленской области (избирательная комиссия Смоленской области, избирательные комиссии муниципальных образований в Смоленской области, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии, определен статус избирательной комиссии Смоленской области как государственного органа Смоленской области и установлено число ее членов с правом решающего голоса (12), предусмотрена норма о деятельности избирательных комиссий в случае необходимости в качестве комиссий референдума, установлены цели деятельности избирательных комиссий, закреплен принцип их независимости от органов государственной власти и органов местного самоуправления, подтверждена обязательности решений комиссий для соответствующих органов, организаций, должностных лиц и граждан. Кроме того, в указанную статью Устава Смоленской области включена отсылочная норма к федеральным законам, другим положениям Устава Смоленской области, законам Смоленской области и уставам муниципальных образований как к актам, которыми устанавливаются
; и Б 'А ? Л I Е л ь и И Е и ^ л и и
полномочия, статус, порядок и сроки формирования, порядок деятельности и сроки полномочий избирательных комиссий. В Уставе Тверской области прямо упоминаются только Избирательная комиссия Тверской области и территориальные избирательные комиссии Тверской области.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации в правовых предписаниях, упоминающих об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, не наблюдается единства в наименовании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Как правило, оно состоит из слов «избирательная комиссия» и наименования соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом наименование комиссии пишется либо с прописной буквы (например, в Алтайском крае, Ростовской, Московской областях), либо со строчной (например, в Краснодарском, Хабаровском краях). В некоторых республиках в составе Российской Федерации избирательные комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации именуются центральными избирательными комиссиями (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика). В других республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Коми, Республика Тыва, Республика Хакасия) используется обычное наименование.
В Кемеровской и Пензенской областях охарактеризовано положение избирательных комиссий субъекта Российской Федерации среди государственных органов субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии с Уставом Кемеровской области Избирательная комиссия Кемеровской области входит в систему органов государственной власти Кемеровской области [11] наряду с законодательным (представительным) органом государственной власти Кемеровской области - Советом народных депутатов Кемеровской области, высшим исполнительным органом государственной власти Кемеровской области - Коллегией Администрации Кемеровской области, иными исполнительными органами государственной власти Кемеровской области, уполномоченным по правам человека в Кемеровской области и кон-
трольно-счетной палата Кемеровской области, а также Губернатором Кемеровской области (статья 9). В Уставе Пензенской области избирательная комиссия этого субъекта Российской Федерации охарактеризована одновременно как государственный орган Пензенской области и как часть системы органов государственной власти Пензенской области (статья 7 Устава).
В уставах Смоленской, Тверской, Калужской, Владимирской областях воспроизводятся нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о независимости избирательных комиссий и обязательности принятых ими решений: избирательные комиссии, комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления; решения и иные акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти области, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума; решения и иные акты избирательных комиссий, комиссий референдума не подлежат государственной регистрации.
По-своему уникальная норма содержалась в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа: постановления избирательной комиссии округа, носящие нормативный характер, были включены в систему нормативных правовых актов автономного округа (статья 49 Устава).
Частные вопросы статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (срок полномочий, количество членов комиссии, наличие прав юридического лица) регулируются в уставах (конституциях) 28 субъектов Российской Федерации. Среди них Республика Тыва, Еврейская автономная область, город Санкт-Петербург, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Чукотский автономный округ, Алтайский, Красноярский и Хабаровский края, а также Ленинградская, Свердловская, Челябинская, Рязанская, Саратовская, Новосибирская, Читинская, Амурская, Псковская, Смоленская, Тверская, Курганская, Калужская, Тульская, Магаданская, Костромская, Кировс- Ц кая, Магаданская, Владимирская и Брянская
области. В шести из них - Республике Тыва, Алтайском, Красноярском и Хабаровском краях, Ленинградской и Челябинской областях
- законодателем употреблена лишь отсылка к соответствующему закону субъекта Российской Федерации.
В большинстве случаев вопросы статуса избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации в той или иной форме решены только в отношении избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Статус территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований установлен Уставом Чукотского автономного округа, а способом отсылки
- также Уставом Тверской области. Например, Уставом Чукотского автономного округа предусмотрено, что территориальные избирательные комиссии автономного округа действуют на постоянной основе и им может быть в соответствии с законом автономного округа придан статус юридического лица; избирательные комиссии муниципальных образований действуют на постоянной основе и могут быть в соответствии с уставами муниципальных образований юридическими лицами.
В тех случаях, когда вопрос о количестве членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации разрешен конституцией (уставом), численность членов колеблется в пределах, установленных законодательством (10-14 человек). Например, избирательная комиссия Чукотского автономного округа состоит из 10 членов, Еврейской автономной области, Смоленской и Магаданской областей
- из 12 членов, а Амурской, Тверской, Курганской и Костромской областей - из 14 членов комиссии с правом решающего голоса. Во всех случаях установленное число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации является четным, что обусловлено формированием комиссии на паритетной основе законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Конституция Чеченской Республики не называет численности членов Избирательной комиссии Чеченской Республики, но фактически предопределяет ее. Учитывая наличие в Парламенте Чеченской Республики двух палат, каждая из которых назначает по одной четвертой части
12 членов Избирательной комиссии Чеченской Республики, число членов этой комиссии с
правом решающего голоса может быть равно только двенадцати.
Согласно уставам 19 девятнадцати субъектов Российской Федерации председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством работают на постоянной (штатной) основе и замещают государственные должности субъекта Российской Федерации. Это Еврейская автономная область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Московская, Челябинская, Воронежская, Самарская, Читинская, Томская, Кемеровская, Псковская, Липецкая, Калужская, Вологодская, Тульская, Орловская, Магаданская, Кировская, Волгоградская, Брянская области. Уставы указанных субъектов Российской Федерации содержат перечни должностей, признаваемых государственными должностями субъектов Российской Федерации, и включают в этот перечень должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. В Уставе Алтайского края делается по рассматриваемому вопросу отсылка к закону Алтайского края. В Кемеровской, Псковской, Брянской, Волгоградской областях занимать государственную должность при условии работы на постоянной (штатной) основе может иной (кроме председателя, заместителя председателя, секретаря) член избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса.
Особенностью правового регулирования статуса руководителей избирательных комиссий Челябинской, Липецкой, Вологодской, Тульской областей является то, что непосредственно в уставах этих субъектов Российской Федерации установлены гарантии членам избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в связи с прекращением их полномочий. Так, членам Избирательной комиссии Челябинской области, проработавшим на постоянной (штатной) основе не менее трех лет и замещавшим государственные должности, при досрочном прекращении или окончании срока их полномочий после освобождения от должности сохраняется выплата денежного вознаграждения до момента устройства на новое место работы, но не более одного года в случаях неизбрания на новый срок либо упразднения должностей в связи со структурными изменениями системы избирательных
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
комиссий в Российской Федерации или их реорганизацией (статья 63 Устава Челябинской области).
Вопрос о возможности работы членов территориальных избирательных комиссий на постоянной (штатной) основе и соответственно замещения ими государственной должности субъекта Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации разрешен только в Вологодской области (пунктом 2 статьи 71 Устава Вологодской области должность председателя территориальной избирательной комиссии признана государственной должностью).
Полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, как правило, не устанавливаются, за исключением права законодательной инициативы, которое по своему характеру относится к организации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти предоставлено избирательным комиссиям 62 субъектов Российской Федерации (по вопросам их ведения). Нередко нормы, устанавливающие это право, а также нормы о назначении членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - единственные положения конституции (устава), упоминающие об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Следует отметить, что в конституциях (уставах), предоставляющих избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти, вопросы ведения избирательных комиссий (как и иных подобных органов) не раскрыты. Из положений этих правовых актов неясно, например, относятся ли к вопросам ведения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации законы, определяющие перечень труднодоступных или отдаленных местностей в субъекте Российской Федерации, устанавливающие статус, особенности формирования и деятельности территориальных и иных избирательных комиссий, гарантии членов избирательных комиссий, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и законы по иным подобным вопросам. Таким образом, на наш взгляд, имеется неопределенность содержания
соответствующей конституционной (уставной) нормы, что потенциально способно породить конфликт во взаимоотношениях комиссии с органами государственной власти, участвующими в законотворческом процессе. Между тем по своему характеру этот вопрос должен решаться не в текущем законодательстве, а на уровне конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти территориальным избирательным комиссиям не предоставлено ни в одном субъекте Российской Федерации.
В конституционных актах некоторых субъектов Российской Федерации закреплены отдельные полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Так, в уставах Санкт-Петербурга, Ростовской, Московской, Псковской и Пермской областей [12] установлено полномочие соответствующей комиссии назначить досрочные выборы законодательного (представительного) органа государственной власти в случае досрочного прекращения его полномочий. Уставом Ростовской области Избирательной комиссии Ростовской области предоставлено право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Устава Ростовской области по вопросам своего ведения (статья 81). В значительном числе субъектов Российской Федерации (более 20) председателю избирательной комиссии субъекта предоставлено право созвать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти, а в некоторых случаях - также председательствовать на первом заседании этого органа.
На основе проведенного исследования системы, статуса и организации деятельности избирательных комиссий, действующих в субъектах Российской Федерации, представляется важным отметить следующее.
Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, принятых в 20022007 годах, выявляет тенденцию к увеличению степени детализации и внутренней систематизации правового регулирования избирательной системы субъекта Российской Федерации. Это закономерно приводит к появлению отдельных статей (в ряде случаев - даже глав), посвященных избирательным комиссиям, действующим в субъекте Российской Федерации. Тем не менее правовые нормы, устанавливающие статус и особенности
деятельности избирательных комиссий, действующих в субъекте Российской Федерации, не занимают значительного места в конституционном (уставном) правовом регулировании. В большинстве случаев соответствующие отношения регулируются неполно и фрагментарно (правовые нормы разбросаны по всему тексту правового акта).
Территориальные избирательные комиссии, которые характеризуются в законодательстве субъектов Российской Федерации в качестве государственных органов наравне с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, пользуются значительно меньшим вниманием конституционного (уставного) законодателя. Такое положение вещей нельзя назвать обоснованным. В то же время представляется излишним упоминание в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации об иных элементах системы избирательных комиссий (например, об избирательных комиссиях муниципальных образований, окружных, участковых избирательных комиссиях), поскольку правовой статус таких комиссий не позволяет отнести их к государственным органам. В равной степени представляется не соответствующим целям конституционного (уставного) правового регулирования упоминание о деятельности избирательных комиссий в установленных законом случаях в качестве комиссий референдума.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с избирательными правоотношениями, зачастую воспроизводятся требования федеральных законов, а регулирование вопросов, находящихся в компетенции субъекта Российской Федерации, оставляется для регулирования на уровне законов субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях к законам субъекта Российской Федерации делается отсылка в явном виде, но чаще требующий правового регулирования вопрос вообще не упоминается. Полагаем, что непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации должны быть разрешены наиболее важные вопросы, к которым относятся вопросы статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и территориальных избирательных комиссий (в том числе необходимо определить их место среди государственных органов субъекта, число членов этих комиссий с правом решающего голоса, основы порядка ее формирования). При 14 этом одновременно должна быть обеспечена по возможности единая степень конкретизации
правовых предписаний в конституции (уставе) в целом.
1. В настоящее время продолжаются процессы объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в новый субъект Российской Федерации - Иркутскую область (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»), а также Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»). Названные новые субъекты Российской Федерации считаются образованными соответственно с 1 января и 1 марта 2008 года. Аналогичным образом ранее были образованы Пермский край, Камчатский край и Красноярский край (новый субъект Российской Федерации).
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005 (с последующими изменениями).
3. Там же. 1997. № 1. Ст. 1 (с последующими изменениями).
4. Там же. 2002. № 24. Ст. 2253 (с последующими изменениями).
5. Автономный округ прекратил свое существование с 1 декабря 2005 года в связи с объединением с Пермской областью.
6. Автономный округ прекратил свое существование с 1 января 2007 года в связи с объединением с Красноярским краем и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом.
7. Автономный округ прекратил свое существование с 1 января 2007 года в связи с объединением с Красноярским краем и Эвенкийским автономным округом.
8. Имеется в виду Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - субъекта Российской Федерации, существовавшего до 1 января 2008 года.
9. Имеется в виду Устав Иркутской области - субъекта Российской Федерации, существовавшего до 1 января 2008 года. Устав Иркутской области - нового субъекта Российской Федерации в настоящее время не принят.
10. Имеется в виду Устав Агинского Бурятского автономного округа - субъекта Российской Федерации, существовавшего до 1 марта 2008 года.
11. По-видимому, исходя из содержания перечня более точным было бы говорить о системе государственных органов Кемеровской области.
12. Пермская область прекратила свое существование с 1 декабря 2005 года в связи с объединением с Коми-Пермяцким автономным округом.
И З Б И Р А Т ЕлЬ Н О Е иР А В О
